Jakten på vårt förflutna

Artikel av professor emeritus Nils Andrén, publicerad i KKrVAHT nr 2 1999.

Disposition

• Inledning
• Den mångtydiga sanningen
• Samtidsvittnen och forskare
• Säkerhetspolitikens aktörer
• Världsbilder
• Säkerhetspolitiska tilläggskrav - Per Albin-principen
• Återförsäkringspolitiken
• Ideologisk och inrikes utrikespolitik
• Regeringen var klokare än den vågade visa
• Fotnoter

Inledning

Jakten på dolda och obehagliga sanningar i vår nyaste historia har för många blivit en angelägen syssla. Villebråden växlar, liksom påståendena om historiska sanningar. Det som gjort jaktens offer till legitima byten har oftare varit deras räddhåga än deras gångna gärningar. Det kan, som här, gälla de senaste decenniernas svenska säkerhetspolitik. Det kan också gälla några av de, sedermera oförvitliga, svenska medborgare som under något ungdomsår på 1930-talet förvillats till en tanklös kontakt med någon nazifärgad eller tyskvänlig organisation. Det blåses också till jakt på dem som med ibland överdrivet nit försökte spana in svenska kommunisters hotfulla hörsamhet gentemot sovjetkommunismen. Inför avslöjanden om IB har många socialdemokrater länge värjt sig som Simon Petrus, innan hanen gol tredje gången. Men många äldre minns att kommunismen betraktades som ett verkligt hot, inte bara mot SAP. Paradoxen är att dagens jakt gäller både forna nazistsympatisörer och forna spanare på kommunister. Den mest överseende, men inte den enda, förklaringen är att vi i vår egen samtid hittar fler nynazister än nystalinister. Under sin chica ledare har de forna stalinisterna förvandlats till en mera salongsfähig Vänster.

Den mångtydiga sanningen

Här handlar jakten om bristen på konsekvens, öppenhet och ärlighet i vår säkerhetspolitik, och en stigande förundran över vårt ambivalenta förhållande till NATO också under neutralitetspolitikens undénska och palmeska glansdagar. De följande synpunkterna har aktualiserats av den grävande journalisten Mikael Holmström i Svenska Dagbladet och av hans mediala holmgång med de emeriterade diplomaternas nestor, Sverker Åström. [1]

Två citat faller mig i minnet inför den vådliga, men alltmer postuma jakten på mestadels döda villebråd. Det första är av den brittiske statsmannen Stanley Baldwin som summerade sina intryck av en bitter debatt i underhuset med att han tagit mindre intryck av vittnesbördens olikheter än av sanningens mångsidighet. Det andra har ambassadör Krister Wahlbäck lyft fram i vänboken till Dagens Nyheters nypensionerade utrikesredaktör Olof Santesson: "Det förgångna är ett främmande land. De handlar annorlunda där." [2]

En samtida iakttagare av ett historiskt förlopp bildar sig lätt sin egen, mer eller mindre kategoriska, föreställning om verkligheten. Både memorerande observatörer och samtidshistoriker bör dock vara medvetna om att deras information kan vara bristfällig och ofullständig. Det kan t o m gälla om dem som varit aktiva aktörer i ett händelseförlopp. Enligt min bild, som kvarlevande observatör och någon enstaka gång kommentator, är gränserna mellan sanning och lögn, mellan hyckleri och uppriktighet inte så tydliga som dagens uppgörelser med det förflutna tycks ge vid handen. Det borde finnas plats för en mer balanserad tolkning.

Dagens kritiker söker inte bara historiska sanningar. De kräver även en både moralisk och ideologisk uppgörelse. De gör uppror mot räddhågad försiktighet i föräldrarnas eller rent av farföräldrarnas generation. Den (vi) vågade inte stå upp för sina (våra) principer utan hukade fegt i stormen. Liksom en gång abbé Sieyès efter franska revolutionens skräckvälde kunde vi efter andra världskrigets slut -skamset eller tacksamt? - notera att vi överlevde. Måhända, trots allt, till någons glädje och nytta också bland de unga kritikerna.

Det finns olika föreställningar om de krafter som styr mänskligt beteende. När det gäller beslut som fattas av institutioner eller av politiskt valda aktörer är det rimligt att anta att den viktigaste drivkraften är strävan att på ett förnuftigt (rationellt) sätt nå uppsatta mål. Kritik i efterhand för irrationalitet beror ofta på att granskaren inte försökt förstå den observerade aktörens rationalitetskriterier utan betygsatt beteendet enligt sin egen uppfattning om vilka mål och medel som borde ha varit förnuftiga. Det är särskilt vanligt i en moraliserande kritik. Gångna handlingar bedöms alltför ofta inte enligt en gången tids värdesystem utan enligt samtidens eller kritikerns egna normer.

Granskaren, journalisten eller historikern, kan avdöma en händelse med alla kort på bordet och en information som de historiska beslutsfattarna saknade. Deras efterhandsrationaliseringar ger ingen information om de verkliga beslutsfattarnas motiv. De belyser begränsningarna i både beslutsfattarens och granskarens situation. Skall man försöka förstå ett historiskt beslut, måste det bedömas enbart på grundval av den information som fanns hos beslutsfattaren, när beslutet togs. I säkerhetspolitiskt kritiska situationer kan det vara angeläget att ägna särskild uppmärksamhet åt faktorer som påverkat beslutsfattarens uppfattning om de egna resurserna, om deras fysiska, diplomatiska och varför inte även moraliska förmåga.

Samtidsvittnen och forskare

Med helt olika motiv är allt fler ense om att opinionsbildningen kring neutralitetspolitiken varit vilseledande, ett slags falskspel, påstår allt flera. Det är särskilt tydligt, när det gäller Sveriges NATO-relationer under det kalla kriget. Många ogillar den hemliga återförsäkringspolitiken västerut, några på grund av politiska sympatier, flera av principiella neutralitetsskäl eller av krav på demokratisk öppenhet. Andra kan anse den klok, t o m. oundviklig. De kan dock uppröras över det som Wilhelm Agrell betecknade som den stora lögnen, [3] då han lättade på förlåten till de diskreta svenska kontakterna med företrädare för den ledande NATO-makten. De visade att gångna regeringar inte öppet och ärligt visade att de betraktade neutralitetspolitiken som försvarsstrategiskt otillräcklig. Sveriges relation till NATO har senare betecknats som en "dold allians" (Mikael Holmström).

Att det verkligen var en allians håller tydligen på att bli en vedertagen sanning. Frågan är dock om denna sanning är mer än opportunt dagspolitisk. Historiskt är det rimligen alltjämt en mycket öppen definitionsfråga. Med ett minimum av formalism kan man fråga: enligt vilken tolkning handlar det om en allians? Inte enligt någon känd lexikalisk eller juridisk begreppsbestämning. [4] På basis av vad vi nu säkert vet, bör man snarare kalla det ett informationsutbyte. Det kunde få stor betydelse om Sverige inför ett angrepp från öst skulle behöva hjälp av alliansen i väst.

En dagspolitisk sanning är inte nödvändigtvis en historisk sanning. Ett vårdslöst språkbruk får nu tjäna som en bräcklig förevändning för en vittgående säkerhetspolitisk analys, eller kanske snarare för en samtidspolitisk kritik.

En kort sammanfattning av de "anklagelser" - eller snarare konstateranden -som kan urskiljas i dagens debatt. Regeringen var inte lika konsekvent "neutral" som den ville synas. Den deklarerade inte hela sin egen hotbild på ett tydligt sätt. Den byggde upp en säkerhetspolitiskt bräcklig neutralitetsideologi, som den själv i hemlighet underkände eller kränkte, och den angrep politiska motståndare, som öppet försökte ge uttryck för bedömningar som den själv egentligen accepterade. I stort sett är flertalet påståenden om fakta väl belagda. På några punkter är informationen omstridd eller ofullständig. Problemet ligger främst på ett annat plan. Det gäller den politiska, kanske också den moraliska innebörden av de förhållanden som kommit i dagen. Det största problemet synes dock främst vara oförmågan att bedöma tolkningar av tillgängliga fakta i sitt historiska sammanhang.

I en debatt, som alltjämt pågick under hösten 1998, har Sverker Åström talat för vår efterkrigstids diplomatiska ancien régime. Han är en engagerad, men för den nya räfstens åklagare alls inte övertygande, företrädare för den traditionella, officiella doktrinen. Hans motinlagor till reportagen om den dolda alliansen gnistrar av harm över kritiken mot dem som bar ansvaret för den svenska utrikespolitiken under det kalla kriget. De är ett försvar för en politik, som han själv verksamt bidrog till att utforma. [5] Hans ståndpunkt är enkel. Kritikerna har fel. De bygger på "groteska" tolkningar av tvivelaktiga källor. Hans viktigaste argument är att Sverige inte förpliktat sig att gå i krig vid angrepp mot en allierad part. "Deklarationerna om en fast och konsekvent neutralitetspolitik var uppriktigt menade och genomfördes också i praktiken." Sverker Åströms centrala argument förefaller dock att glida vid sidan av det aktuella problemet. Detta handlar om den återförsäkringspolitik som faktiskt bedrevs vid sidan av den officiella, och mycket konsekventa neutralitetspolitiska attityden.

Den följande analysen och diskussionen är ett försök att på basis av gårdagens informationsläge - dagens läge är gårdagens innan det kommer på pränt - pröva om det går att ge en mera balanserad bild av en omstridd historisk verklighet. Den gör dock inte anspråk på att skipa slutlig rättvisa genom att ta ställning för den ena eller den andra uppfattningen. Nya källor kan ge nya vittnesbörd som måste prövas. Tolkningar blir sällan helt invändningsfria. Ambitionen är främst att så långt det nu går ge en rationell förklaring till motsägelser och otydligheter. Om de nu inblandade kombattanterna anser det mödan värt, kan de själva avgöra var de vill placera följande synpunkter på sina egna kartor över verkligheten.

Säkerhetspolitikens aktörer

De följande synpunkterna bygger alltså på antagandet att sanningen är mångsidig, att båda jägare och villebråd kan ha rätt. Det innebär även ett avståndstagande från en utbredd, men grovt förenklad uppfattning att den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken hanterades av hycklare eller, än värre, av ogenerade lögnare. Sådana kategoriska tolkningar passar alltför väl in i den moderna mytbildningen kring politikerförakt och demokratins kris.

På den politiska åskådarläktaren ser jag den väsentliga uppgiften vara att försöka förstå varför historiska situationer präglade av tvetydigheter och inkonsekvenser har uppstått. Det är inte helt riskfritt, när det gäller omstridda frågor med starkt emotionellt genomslag i opinionen. Att förstå allt sägs vara att förlåta allt. För de kompromisslösa är det dock definitionsmässigt aldrig tillåtligt att göra ens intellektuella eftergifter. Trångsynthet eller rädsla borde inte få vara något hinder mot att försöka förstå.

Min utgångspunkt är att man bör börja med att försöka förstå vilka rationalitetskriterier som kan ha varit styrande för de dominerande aktörerna och den miljö i vilken de verkade. Uppgiften är inte alldeles enkel. Politiska aktörer, allra minst i en demokrati, kan aldrig handla med utgångspunkt från ett enda, entydigt intresse. De är inte det som den skytteanske pristagaren, Alexander L. George, kritiskt kallat "rational, unitary actors". [6] Den som formellt eller reellt framstår som en nationell, utrikes- eller säkerhetspolitisk aktör eller beslutsfattare företräder i de allra flesta fall en kompromiss, ett försök till balanserat ställningstagande till motstridiga uppfattningar bland dem som är intressenter i det slutliga avgörandet. Resultatet behöver inte nödvändigtvis helt överensstämma med den formella beslutsfattarens egen syn.

Konkret påverkas och formuleras utrikes- och säkerhetspolitiken av ett konglomerat av beslutsfattare och intressenter, främst regering, diplomati, försvarsmakt och totalförsvar, det dominerande regeringspartiet, riksdagen och oppositionen, opinionsbildare och den allmänna opinionen - medborgarna. Alla är aktörer eller intressenter med delvis olika mål och förväntningar, också på säkerhetspolitiken. I centrum för uppmärksamheten står alltid regeringen och regeringspartiet, samt de båda dominerande ledningsorganen för säkerhetspolitiska frågor, diplomati och försvar.

De omstridda, numera i huvudsak historiska, motsägelserna i regeringens säkerhetspolitiska beteende understryker svårigheterna att jämka samman motstridiga önskemål och ideal: demokrati, sanning, öppenhet, rikets säkerhet, diskretion, slutenhet, partitaktikens krav, m m.

Något förenklat väljer jag att begrunda utrikes- och säkerhetspolitikens inriktning med utgångspunkt från fyra olika aktörsintressen: (1) det diplomatiska spelets krav, (2) det nationella försvarets anspråk, (3) ekonomins villkor och (4) det inre maktspelets betingelser. Under den fjärde punkten kan inräknas bl a både partiideologier och hänsyn till opinionen.

1. Det är en internationellt ofta påtalad erfarenhet att utrikespolitik och diplomati främst arbetar under trycket av konkreta, omedelbara uppgifter i den faktiska världen ("one damned crisis after another"). Diplomatins uppdrag blir att hantera akuta problem och kriser, men på längre sikt också att undanröja deras orsaker genom att främja regional och global förståelse och avspänning. Pressen från nuet är ofta - alltid? - så stor att långsiktigheten endast kan ges plats som ett i bästa fall medvetet, dåligt samvete. [7]
2. För det militära försvaret och för totalförsvaret som helhet innebär en rationell säkerhetspolitik att ge så goda förutsättningar som möjligt åt landets försvar mot angrepp utifrån. Det gäller både i nuet och inför möjliga framtida angrepp av växlande sannolikhetsgrad. Ett vitalt problem är att utvälja de typer av hot och angripare som rimligen skulle kunna tänkas i det tidsperspektiv som måste styra försvarets långsiktiga planering av sin resursutveckling. I den mer-än-hundraåriga fredens rike får sådana hypotetiska hotbilder särskild betydelse även för trovärdigheten av försvarets egna krav på resurser som det anser sig behöva för att fylla sin uppgift.

   Under krig står försvaret oftast under samma press som krisdiplomati. De omedelbara problemen dominerar. Scenen för de aktuella motsättningarna har dock ända fram till murens fall varit det kalla kriget. Ibland glöms det bort att detta krig varit det längsta fredstillståndet i Europas historia. Vi rör oss alltjämt med ett försvar som arbetar i fredstid. Dess uppgift är både att bevara och förbättra en fredsorganisation och att planera för olika tänkbara krigsfall, som skulle kunna drabba Sverige.

   Planeringen sker för att klarlägga totalförvarets behov vid de olika, hypotetiska "angreppsfallen". Pågår det inte något krig, måste man uppfinna det. Framtidsplanering med olika tidshorisonter är en viktig del av denna verksamhet. Ideellt väljs planeringssiktet uteslutande för att kunna definiera möjliga framtida uppgifter i en mindre fredlig värld. Hotbilderna kan dock ofta (alltför ofta?) lätt färgas även av olika fredsorganisatoriska, eller institutionella, intressen.

3. En god ekonomi och budgetbalans gör det lättare för både finansministrar och skattebetalare att acceptera ambitiösa försvarsbeslut med långsiktig inriktning. När ekonomin är svag, stärks de omedelbara problemens primat. I en stat med budgetproblem ökar svårigheterna att vinna acceptans för långsiktiga prognoser och för resursbehov, som inkräktar på det ekonomiska utrymmet under kommande år. En diffus hotbild och en usel ekonomi kan, som de aktuella problemen visar, få katastrofartade konsekvenser för försvaret.

   Det ligger därför en djup sanning i att det i fredstid mest påtagliga försvarsproblemet inte är den yttre fi, exemplifierad i hotbilderna, utan ekonomin, politiskt företrädd av (Fi.) som är eller finns i finansdepartementet.

4. Ideologier och opinioner kan markera intressen med skiftande räckvidd. Båda påverkar de politiska beslutsfattarna. Opinionens säkerhetspolitiska betydelse ligger främst i dess förståelse för försvaret och dess roll i samhället. För en positiv och bestående inställning krävs erfarenhetsmässigt en akut känsla av hot eller ett starkt minne av ett tidigare upplevt hot.

   Påverkan är tydligast märkbar i fredstid, då den yttre miljön inte innehåller några handfasta korrektiv mot önsketänkande med olika förtecken. Opinionen är, liksom politikerna själva, kluven mellan optimister och pessimister, eller mellan utopister och realister. För optimisterna spelar tron på en ny, fredlig och moralisk världsordning en viktig roll. Realisterna har en av historiens negativa erfarenheter färgad, mera pessimistisk syn på det ideala fredssamhällets möjligheter. Ytterst kan attityderna vara uttryck för olikheter både i temperament, i perspektiv och i världsbilder.

Under senaste år har en väsentlig kvalitativ förändring skett i synen på försvarets uppgifter i säkerhetspolitiken. Fredsbevarande aktioner har länge stått på den utrikes- och säkerhetspolitiska dagordningen. På tröskeln till millennieskiftet har de upphöjts till ett centralt planeringsmål för totalförsvaret och inte minst dess militära gren. Nya scenarier av annat slag än dem som dominerade planeringstänkandet under det kalla kriget finns i hotfullt överflöd i den levande verkligheten. Säkerhetspolitikens innehåll tenderar att bli mer politik och mindre säkerhet. Man bör dock inte låta sig förblindas av dagens värderingar, om man vill förstå drivkrafterna bakom gårdagens handlingar.

Världsbilder

Under den senare hälften av 1900-talet var blockspänningen det överskuggande problemet för all europeisk utrikespolitik. När den plötsligt släpptes, skedde omprövningar av de traditionella hotbilderna. Dessa påverkade både politiker och ideologer, strateger och säkerhetspolitiska forskare. Två händelser tycktes mer än några andra signalera en ny värld. Tysklands återförenades, Sovjetunionens upplöstes och enighet rådde bland FN:s vetomakter - för första gången - om en stor operation. Under amerikansk ledning och på FN:s uppdrag inleddes "Ökenstorm", för att beröva en aggressor, Irak, dess erövring av Kuwait. Ivriga optimister och garvade diplomater tävlade om att förkunna den kollektiva säkerhetens paradis.

Den häftigaste euforin både inom och utanför Tyskland efter Berlinmurens fall 1989 har ebbat ut. FN:s plötsliga handlingsduglighet har sjunkit tillbaka, och traditionella konflikter i Jugoslavien, i Mellanöstern och på andra håll i världen har visat sig lika svårlösta som tidigare. Kvar står dock alltjämt som ett bestående resultat en politiskt dominerande övertygelse om att det kalla kriget är slut, åtminstone för den här gången.

Alla stater, både inom och utom de gamla paktsystemen, har ställts inför de säkerhetspolitiska konsekvenserna av den nya situationen. Den nya världsbilden präglas både av minnena av det kalla kriget och kärnvapenhotet och av förväntningarna om ett nytt och enat Europa. [8]

Under det kalla kriget påverkades Sveriges relation till öst/väst-problemet av ambivalenta föreställningar. Å ena sidan kunde ett tredje världskrig, med kärnvapenterror, inte helt uteslutas. Riskerna för ett kärnvapenkrig var en viktig faktor för Sveriges internationella agerande. Å andra sidan betraktades dock en blockkonfrontation varken som överhängande eller oundviklig. Ett uttryck härför var att Sverige tidigt, t o m före Nikita Chrusjtjov, uttalade sig för den fredliga samexistensens möjlighet. Den traditionella, alliansfria neutralitetspolitiken fick en rationell motivering även som ett instrument för att främja villkoren för denna samexistens, vilken kan ses som ett annat ord för détente. Avspänningspolitiken hade en viktig roll i strävandena att begränsa och avskaffa kärnvapnen. Sedan Sverige avskrivit ambitionen att skaffa egna kärnvapen engagerade det sig allt starkare för att begränsa och avskaffa dessa vapen.

Blockspänningen blev för utrikespolitiken sålunda ett både mera centralt och mera omedelbart problem än faran för krig. Krigsrisken påverkade dock försvarspolitiken (fram till början av 1970-talet) men fick inte styra den officiella svenska utrikes- och säkerhetspolitiken.

Neutralitetsmålets centrala roll i utrikespolitiken aktualiserade dock ständigt frågan om styrkan av säkerhetspolitikens militära ryggrad. Skulle "ett efter våra förhållanden starkt försvar" (länge en standardformulering) uppfattas som ett adekvat instrument för ett neutralt Sveriges yttre säkerhet, måste försvarsförmågan kunna framställas som trovärdig, också inför stora påfrestningar. Det var ett ambitiöst och ett i många tänkta framtida hotsituationer (t ex scenarier med flera invasioner mot Sverige i olika riktningar) i grunden helt orealistiskt mål för det militära försvaret.

Trots att öst dominerade i alla hotbilder och trots ett växande medvetande om att ett optimalt försvar kunde kräva stöd från väst, måste den officiella försvarsdoktrinen anpassa sig till de diplomatiska målen. Dessa förutsatte militär alliansfrihet eller neutralitetspolitik. Alternativet var att de för säkerhetspolitiken ansvariga öppet skulle medge, för allt folket och hela världen, att de i regel mer kortsiktiga diplomatiska målen innebar en uppenbar risktagning i fråga om den mera långsiktiga nationella säkerheten. Den som redan hade insikt om den fördolda politikens hemligheter kunde kanske läsa in varningar mellan raderna i de officiella uttalandena. De många, som saknade denna insikt, måste dock få intrycket att försvaret ansågs vara ett betryggande medel för att garantera vår säkerhet. Både Tage Erlander och Olof Palme inpräntade att neutralitetspolitiken måste bära orubblighetens prägel. Ingen fick frukta eller förvänta att Sverige skulle avvika från denna. Man kan tillåta sig slutsatsen att utrikes- och säkerhetspolitiken utåt framträdde som optimisternas (utopisternas) verk. Inåt, i det fördolda, fanns det dock ett starkt inslag av illusionslös realism. I spänningsfältet mellan dessa utformades det motsägelsefulla, deklaratoriska agerandet.

De diplomatiska skygglapparna mot krigshot var rimligen medvetna, i varje fall inom den krets som bar det yttersta ansvaret. Men alla ville kanske inte inse att det faktiskt handlade om risktagning. [9]

Utrikespolitiken var det viktigaste säkerhetspolitiska instrumentet, deklarerade Olof Palme. Han mötte stark kritik från dem som ansåg försvarets roll som mest central för säkerheten. Men det fanns en naggande ovisshet, inte bara hos försvarspolitiska reaktionärer med eller utan uniform. Den fanns faktiskt, vad vi nu tror oss veta, också i regeringen. Neutralitetspolitiken skulle vara ett dåligt skydd, om en storkonflikt trots allt bröt ut i Europa. Få tilltrodde på allvar Sverige möjligheten, trots dess tunnor och lansar, drakar och viggar, att förbli neutralt under ett tredje världskrig. Sovjetunionen skulle inte våga lämna Sverige öppet för motsidan, om ett krig bröt ut. Som krigspolitik var neutraliteten därför endast en blek förhoppning.

Den som omfattade en sådan, realistisk och pessimistisk, hotbild kunde försvara neutralitetspolitikens primat endast på två grunder. Den ena var att dess avspänningspolitiska syfte kunde motivera stora risker också för den nationella säkerheten. Den andra var uppfattningen att krig trots allt var osannolikt. Det innebar att riskerna bedömdes som små.

En bevarad fred var den svenska utrikespolitikens huvudscenario. Hittills har historien dess bättre inte underkänt detta.

Säkerhetspolitiska tilläggskrav - Per Albin-principen

I långsiktig planering har man ofta en organisations- eller policyidé, som blir vägledande i arbetet. Om grundplanen inte kan hantera alla tänkbara krav, specificerar man vilka tilläggskrav som måste uppfyllas. Överfört på säkerhetspolitikens område kan man säga att neutralitetspolitiken var huvudplanen. Det var en väpnad neutralitet, som under det kalla krigets hårdaste år ställde stora krav på försvarsanslag. Sverige tog också sitt försvar på stort allvar långt in på 1960-talet. Regeringen insåg dock, enligt vad historieskrivning och grävande journalistik uppenbarat, att denna grundplan inte kunde hålla måttet i alla situationer. Det fanns tilläggskrav som måste tillgodoses.

Trots alliansfrihetens höga, internationella svansföring vågade Sverige således inte bortse från att den europeiska blockspänningen kunde ställa Sverige inför situationer som det inte kunde bemästra av egen kraft. Därför försökte det också realistiskt men diskret möta de ökade kraven på den svenska säkerhetspolitiken, om det värsta scenariot trots allt skulle bli verklighet. Problemet var att göra detta på ett sätt som inte undergrävde huvudplanens, alliansfrihetens trovärdighet.

Ty avspänningens primat kvarstod. Det innebar inskränkningar, både i fråga om de säkerhetspolitiska åtgärderna och deras öppenhet.

Den "modiga" kritik som numera riktas mot den hemliga återförsäkringen västerut är efter blockpolitikens och terrorbalansens upplösning lika ofarlig som förklarlig. Modet har alltid vuxit i proportion till farans avlägsenhet, i tid eller rum. Betraktad i sitt historiska perspektiv är dock de senaste angreppen på den svenska politiken både neutralitetspolitiskt och säkerhetspolitiskt onyanserade. En allians skulle i första hand bli aktuell först om Sverige, mot sin vilja, drogs in i kriget. Det skulle innebära att en yttre angripare brutit den svenska neutraliteten. Inte att Sverige frivilligt övergivit den. En sådan utveckling var så rimlig att den självklart måste ingå i all seriös planläggning och alla realistiska krigsspel.

Men det kunde faktiskt också uppstå lägen då valet kunde stå mellan Sveriges frihet och neutralitetsprincipens renhet. Huvudscenariot i den svenska hotbilden, i realiteten det ena scenariot, var angreppsfall Öst. I detta scenario låg dock även möjligheten att Väst skulle försöka komma först till Sverige för att förekomma Öst. En dogmatisk neutralitetspolitik skulle i en sådan situation kunna få fatala konsekvenser. Den historiskt orienterade erinrar sig säkert Per Albin Hanssons säkerhetspolitiska reflektion inför andra världskriget: Om det kommer en situation då vi inte kan hålla oss utanför, måste vi se till att komma på den rätta sidan. [10]

Återförsäkringspolitiken

En konsekvens av både tilläggskraven och sannolikt även av sådana farhågor som präglade "Per Albin-principen" blev det som kan kallas "återförsäkringspolitiken". För de flesta blev avslöjandena kring denna en överraskning, Man kan dock genom åren finna försiktiga, men ändå fullt tydliga varningar om att neutralitetspolitiken inte kunde ge full säkerhet. I den slutna kretsen av de ytterst ansvariga är det dock både rimligt och förklarligt om medvetenheten om riskerna formulerades med större klarhet. I den yttersta nöden skulle neutralitetspolitiken inte räcka till.

Politiskt avdramatiserades de konkreta uppgifter som måste lösas. De mest känsliga delarna delegerades till myndighetsnivå. Andra åtgärder integrerades i projekt med åtminstone officiellt helt andra motiv än säkerhetspolitiska. Trondheimsleden, som aktualiserades på 1950-talet, kan ses som ett exempel på en sådan integration. Det var en strategiskt viktig förbindelse som även kunde motiveras med normala, ekonomiska behov.

I de konsekvenser som tilläggskraven framtvingade kan man urskilja tre olika delar.

Den första utgjordes av de åtgärder som Sverige vidtog för att förbättra möjligheterna att få hjälp, om landet skulle utsättas från angrepp från Sovjetunionen eller Warszawapakten. [11] Till dessa kan räknas sådana praktiska åtgärder som det nämnda vidgandet av förbindelsen med Västerhavet via Trondheim, dimensioneringen av landningsbanorna på militära flygplatser, en fortlöpande kontakt med utvalda nyckelpersoner i det västliga försvarssystemet, förberedelser för en svensk operationsledning på främmande botten, om landet skulle ockuperas.

Den andra delen bestod i de medgivanden som Sverige måste göra, ibland av affärsmässiga, ibland av säkerhetspolitiska skäl, för att få tillgång till nyttigheter av militär betydelse för Sverige och av säkerhetspolitisk vikt för exportören.

Den tredje delen ligger på underrättelsesidan. Det är den minst kända, åtminstone av den svenska allmänheten, alltjämt skyddad av sekretessen. Om den var lika hemlig för Sovjetunionen, kunde rimligen ett tidigt avslöjande ha fått stora konsekvenser för neutralitetspolitiken. Allt har sitt pris, med eller utan neutralitet eller allians. Säkerhet är inte bara en nationell ambition utan också en stor internationell bytesmarknad. Sverige lånade i hemlighet ut sina ögon och öron till NATO:s underrättelsesystem. Det är svårt att övertyga sig om att detta varit okänt i Moskva. Deras svenska informatörer var väl placerade. Men i så fall återstår det att besvara frågan hur långt och varför Sovjetunionen spelade med i den svenska låtsasleken. Om de verkligen gjorde det. Den bild vi nu har är att Sovjetunionen var illusionslös och välinformerad, men att det låg i deras intresse att spela med. [12] Den svenska neutralitetspositionen gav möjligheter till påtryckningar som alternativet, öppet NATO-medlemskap knappast skulle medgivit. Att närmare undersöka saken kunde vara en spännande forskningsuppgift, när dörrarna blivit tillräckligt öppna.

Helt öppet var Sverige berett att sälja sitt då bästa stridsflygplan (Viggen) till NATO-länder. På den punkten kan ingen anklaga regeringen för hemlighetsmakeri. Allt skedde dock utan att ålägga Sverige några som helst formella alliansförpliktelser. Det tummade dock betänkligt på den officiella trovärdighetsfilosofin och blev en drastisk illustration till att säkerhetspolitikens skilda ambitioner ställde motstridiga och oförenliga krav.

Tilläggskravens omfattning har bidragit till att det allt oftare hävdats att den svenska säkerhetspolitiska maximen "alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig" är vilseledande. Den borde vändas 180 grader och lyda "neutralitet i fred syftande till allians i krig". Det ironiska yrkandet är väl högst till hälften befogat. Syftet var inte allians, men en sådan kunde ha blivit en ofrånkomlig konsekvens i flertalet angreppsfall (scenarier) som skulle vägleda försvarsplaneringen. En tydligare omformulering kunde därför ha varit "alliansfrihet i fred men allians i krig endast om en angripare tvingar oss därtill". En annan, också korrekt men i sammanhanget ofullständig, lydelse hade varit "alliansfrihet i fred syftande till större avspänning och tryggare fred".

En viktig fråga är hur tidigt Sverige, under en kritisk utveckling, måste fatta det avgörande beslutet för att undvika den situation som Per Albin Hansson varnade för. Det gällde den för en doktrinär neutralitetspolitisk helt orimliga frågan: Skulle det vid ett krigsutbrott verkligen vara i Sveriges intresse att vänta med att söka skydd eller allians, tills det väntade sovjetiska anfall, som underrättelsetjänsten säkert kunde förutse, hade börjat mot Sverige? Frågan har upprört både utrikespolitikens kritiker och dess försvarare.

Egentligen borde det väl ändå vara självklart att också den svenska regeringen - eller de säkerhetspolitiskt primärt ansvariga inom denna - tänkte denna tanke. [13] Klokheten kunde kräva att Sverige sökte sig till NATO redan vid ett krigsutbrott, även om detta inte hunnit drabba Sverige och krossa den svenska neutraliteten. Neutralitetspolitiskt var tanken inte problemfri. Alternativen ideologisk principfasthet och nationell frihet måste stämma en regering, som utåt starkt hävdat principfastheten, till eftertanke. Hade någon annan tänkt tanken högt, skulle Undén, Erlander, Palme, eller någon annan, säkert tagit till storsläggan, i synnerhet om den yttrats från höger. [14] I den tänkta situationen hade reaktionen kanske mindre betingats av bristande renlärighet än av avslöjande av en för både säkerheten och den fredstida utrikespolitiken alltför känslig hemlighet.

Men självklart kunde en enbart principiell diskussion om neutralitetens hållbarhet i möjliga, framtida situationer aldrig vara ett brott mot neutralitetspolitiken. I all synnerhet så länge som regeringen inskränkte sig till att dryfta problemet endast i sin egen, slutna krets. Något brott mot neutralitetsutfästelsen hade det inte blivit, förrän kriget hade kommit. Att tänka oneutrala tankar kunde överhuvudtaget aldrig bli ett brott mot neutralitetspolitiken. Däremot kunde det, om tankarna blev kända, göra det svårare att bevara trovärdigheten av denna politik. I ljuset av den nyare forskningen är dock inte heller detta givet. Är de nu dominerande föreställningarna att den svenska neutralitetspolitiken var trovärdig endast, och på sin höjd, inrikespolitiskt, skulle inte ens öppna tankar om neutralitetspolitikens yttersta gränser ha ändrat någon faktisk, säkerhetspolitisk verklighet. Trovärdighetens försvarare både inom och utom regeringarna har måhända alltför ofta varit överkänsliga.

De numera reviderade föreställningarna om regeringens verkliga hotuppfattning och därav betingade åtgärder borde betyda att det under det kalla kriget på en punkt faktiskt fanns en tämligen vid, nationell samsyn mellan dem som stod på den officiella neutralitetspolitikens principer och dem som ville ha en mot väst mera öppen säkerhetspolitik. Det är möjligt att nya källor kan belysa hur långt diskussionen om tilläggskrav spritt sig. Det förefaller dock osannolikt att regeringen skulle anförtrott sina hemligaste spekulationer åt utrikesnämnden, som sällan eller aldrig varit helt fri från läckage.

Kritiken kan väcka flera frågor, som inte har givits entydiga svar. Var även själva återförsäkringspolitiken och tilläggskraven ett falskspel? Eller var de endast en självklar realpolitik i den givna miljön och enligt givna mål? Vidare: fanns det en rimlig säkerhetspolitisk motivering för att inte vara öppen mot allmänheten - och omvärlden? Jag är medveten om att mina egna svar inte blir oemotsagda. Svaren blir beroende på prioriteringen i den svarandes värdeskala: demokratisk öppenhet - principfast alliansfrihet - diplomatiskt manöverutrymme - pragmatisk anpassning - nationell trygghet.

En omstridd fråga är om neutralitetspolitiken eller dess trovärdighet skulle undergrävas av förberedande åtgärder som kunde underlätta hjälp till Sverige, om det blev angripet. Många förleddes av regeringens - otydliga, ofullständiga eller vilseledande - deklarationer att tro att så måste bli fallet. Särskilt bland dem som av regeringen själv förletts att betrakta neutralitetspolitiken som ett mål, inte som ett medel. Olof Palmes många flammande appeller om trovärdighetens krav motverkade inte en sådan missuppfattning.

Återförsäkringspolitiken stred uppenbarligen mot den officiella neutralitetsdoktrinens många självpåtagna restriktioner. Men den var mot bakgrunden av den osäkerhet som rådde både rimlig och riktig. Det hade varit en grov försummelse, om regeringen, med dess yttersta ansvar för landets säkerhet, ignorerat de nödvändiga tilläggskraven till neutralitetspolitiken.

Hemlighetsmakeriet kring dessa förberedelser har lagts regeringen till last. Här läggs krav på demokratisk öppenhet till de allmänt neutralitetskritiska. Diskretionen kring tilläggskraven borde dock säkerhetspolitiskt vara lika väl motiverad som den normala och av ingen ifrågasatta sekretessen kring Sveriges egen operativa planläggning. Sverige vidtog ett minimum av försiktighetsåtgärder, för den händelse fredshypotesen inte skulle hålla. Neutralitetsutredaren Gunnar Gunnarsson har enkelt och rakt konstaterat att förberedelser vidtogs och att det varit oansvarigt om så inte skulle skett. [15]

Låt oss gå tillbaka till Per Albin-maximen och erinra oss Sveriges pragmatiska utrikespolitik under andra världskriget. Man borde ur historien kunna utläsa ett par mycket rimliga, vägledande principer för Sveriges säkerhetspolitiska agerande. I kritiska situationer har fredsmålet alltid varit överordnat neutralitetsmålet. Men om fredsmålet verkade helt orealistiskt fick demokratimålet försteg framför neutraliteten. Neutraliteten fick inte till slut vilseleda oss in på fel sida.

De förtäckta åtgärderna för att underlätta hjälp i en extrem nödsituation har väckt indignation eller förstämning och anklagelser för svek mot neutralitetsprincipen. Särskilt bland dem som av regeringens säkerhetspolitiska deklarationer förletts att tro att neutraliteten var ett begrepp som var överordnat både fred, frihet och nationell överlevnad.

Vi som ägnat oss åt att försöka förklara och förstå den alliansfria neutralitetspolitikens finesser har väl också skäl att finna det försmädligt att ha blivit dragna vid näsan.

Ideologisk och inrikes utrikespolitik

Det som den stora allmänheten uppfattade var inte en realistisk analys av säkerhetspolitikens villkor utan i stället en svensk neutralitetspolitisk ideologi. Den skulle visa politikens säkerhetspolitiska riktighet och till nöds också moraliska överlägsenhet. Dagens länge avvisande opinioner kring både NATO- och Europafrågan visar att de ideologiska folkbildarna - Undén, Erlander, Palme och många andra - varit påtagligt framgångsrika. Det har i de senare årens neutralitetspolitiska dialog med Finland noterats att en skillnad mellan den finländska och den svenska neutralitetspolitiken är att den förra alltid varit helt pragmatisk, vilket opinionen också förstod, medan den senare framställdes som ideologisk och principiell. Det gjorde att Finlands anpassning till 1990-talets nya förhållanden åtminstone till en början varit långt mera problemfri än den svenska och utan större svårigheter lotsat in Finland ända fram till EMU.

Det vore en rimlig fråga vilka skäl som ledde till att Sverige inte nöjde sig med att framställa neutralitetspolitiken som en pragmatisk lämplighetsfråga utan gjorde den till en ideologiserad principfråga. En förklaring kan vara hänsynen till vår historia. Genom att också efter kriget slå fast den alliansfria neutraliteten som det svenska idealet kunde man markera att samma attityd under kriget inte var ideologiskt svek eller nationell feghet utan en fredspolitik grundad på en upphöjd, tidlös norm för utrikespolitiken. Efterkrigstidens neutralitet blev därigenom ett försvar för krigets. På samma sätt kan man se Norges val av säkerhetspolitik 1949. Hade Norge valt den "svenska" linjen - en återgång till den egna förkrigspolitiken - hade detta åtminstone indirekt varit en kritik av Norges egen krigspolitik. Skulle neutralitetspolitik vara försvarbar efter kriget, borde den också kunna ha varit det under kriget - om Norge inte så grovt hade försummat sitt försvar.

Det som enligt min analys - på basis av vad vi nu tror oss veta - gör dagens kritik av Sveriges dubbla bokföring befogad är inte utrikes- och säkerhetspolitiken. Det s k dubbelspelet ter sig som ett från de givna utgångspunkterna rimligt rationellt agerande. Kritiken motiveras endast och enbart av säkerhetspolitikens utnyttjande i inrikes- eller partipolitiken. Det var groteskt att kalla moderaterna för en säkerhetsrisk för ageranden som var långt mindre belastande för neutralitetspolitikens trovärdighet än regeringens egen återförsäkringspolitik. Men de kunde angripas därför att de var öppna.

Kritiken, både i samtid, i nutid och rimligen också i framtid, hade säkerligen blivit långt mindre, om den partipolitiska ledningen av den svenska utrikespolitiken hade lyckats motstå från frestelsen att göra inrikespolitisk taktik av den officiella säkerhetspolitiken.

Inrikespolitiska krav tilläts ofta att bli avgörande för säkerhetspolitiken eller för det sätt på vilket den presenterades. Det kan illustreras av flera situationer. Under sina USA-kritiska utbrott under Vietnamkriget, uppmanade Olof Palme sin ÖB (Stig Synnergren) att se till att de goda kontakterna med det amerikanska försvaret bevarades. [16] Episoden tycks visa att Palme medvetet tog säkerhetspolitiska risker för att tillfredsställa inrikespolitiska, eller möjligen personliga, behov av att uttrycka indignation.

Från Erlander till Carlsson har de primära målen för regeringens kritik för bristande säkerhetspolitisk renlärighet varit ledande höger/moderata politiker, med en eller annan klackspark åt det liberala hållet (Wedén, Westerberg). Huvudstöten riktades mot den traditionella huvudmotståndaren, Högern. Angreppet på Jarl Hjalmarson 1959 fick, som Erlander förnöjt noterar i sina memoarer, positiva inrikespolitiska effekter för regeringen. [17]

Framgången mot Hjalmarson tycktes gå partiet på hjärnan. Liknande manövrer mot den politiske huvudmotståndaren skulle upprepas i omkring trettio år. Frågan kan ändå ställas, om inte de utrikespolitiska övervägandena vid reaktionen mot Hjalmarson var lika viktiga som de partitaktiska. Högerledarens fräna kritik mot Chrusjtjov gav denne en förevändning att inställa ett statsbesök. Den störde därigenom regeringens strävan att främja avspända relationer till Sovjetunionen.

Balansgången mellan landets säkerhet och partiets makt blev sålunda tid efter annan en uppvisning i inrikes utrikespolitik. [18] Tage Erlander medgav för den amerikanske ambassadören (William Heath) att ett skäl till stödet åt den växande, USA-fientliga Vietnamrörelsen (FNL) var att hindra kommunisterna från att överta den. [19]

Regeringen var klokare än den vågade visa

Efter blockupplösningen har säkerhetspolitiken åtminstone temporärt förlorat sin roll som offensivt vapen i inrikespolitiken. Den nya, historiska, striden om utrikespolitiken har rörligare fronter. För ögonblicket är de historiska, säkerhetspolitiska frågorna "vad hände i verkligheten" och "varför" inte lika uppseendeväckande som de dagspolitiskt inspirerade moralfrågorna "vem gjorde fel" och "vem bör anklagas".

Neutralitetspolitikens marknadsföring, mer än själva politiken, var ett kvalificerat hyckleri. Regeringen hade först genom Tage Erlander och därefter genom Olof Palme utåt uppställt vittgående, näst intill absurda trovärdighetskrav för neutralitetspolitiken. De hindrade bl a Sverige i trettio år från att föra en öppen europapolitik, i sitt eget intresse. Det är inte onaturligt att de som i det förgångna utsattes för regeringens angrepp, när de förde till torgs idéer som regeringen i hemlighet själv omfattade, i dessa yttersta tider har gripits av en oemotståndlig revanschlust.

Det är en påminnelse om att den som förstår allt inte nödvändigtvis har överseende med allt. När känslorna lagt sig, bör forskningen om Sverige under det kalla kriget kunna ge bättre, fullständigare och mer nyanserade svar. Det var kanske väl optimistiskt, när Sverker Åström vågade hoppas att redan historiedagarna i oktober 1998 skulle kunna ge en balanserad sanning om en alltjämt känsloladdad materia. [20]

Det motsägelsefyllda spelet kring vår säkerhetspolitik under mer än ett halvsekel väcker alltjämt stridiga känslor. Mitt i all indignation känns det dock tryggt att i efterhand ha fått veta att vår nådiga regering under det kalla krigets mest kritiska år egentligen var klokare än den vågade visa. Det hade förvisso varit värre, om det varit tvärtom. Och det kan - kanske - ge hopp för framtiden i dessa för försvarspolitikens dystra tider.

Fotnoter