|
|
Close Help | ||||||||||||||
Tämä kirjoitus pyrkii lähinnä auttamaan sen hahmottamisessa, milloin atk-järjestelmä saattaa muodostaa henkilörekisterin ja mitä tällöin on eri tilanteissa otettava huomioon. Kyse on ennen muuta siitä, milloin laki asettaa erityisiä velvoitteita. Velvoitteiden yksityiskohdat ja soveltaminen lukijan on kussakin tapauksessa selvitettävä muista lähteistä.
On melko yleinen käsitys, että henkilörekisterilaki on tarpeeton laki, joka vain hankaloittaa toimintoja, varsinkin atk-pohjaisia. Lisäksi sitä pidetään paitsi käytännössä hankalana myös periaatteellisesti vääränä tiedonsaannin rajoittamisena. Esimerkiksi toimittaja Seija Sartti on kirjoittanut, että maassamme "ylläpidetään tietosuojatoimistoa, jotta kukaan ei saisi kenestäkään mitään tietoja" (referoituna Tietosuoja-lehdessä 1/94, s. 32).
Toisessa ääripäässä on tietosuojaviranomaisten asenne, jonka mukaan esimerkiksi henkilötunnus on "yksityisyyden yleisavain", jonka salassa pitämistä jopa erityisesti vaaditaan. Lisäksi joskus tietosuojaviranomaisten kannanotot yksittäisissä tietojen luovuttamista koskevissa kysymyksissä näyttävät tukevan Sartin väitettä: kielletään sellaisten tietojen luovuttaminen, joissa ei tuntuisi olevan mitään arkaluontoista, tai ainakin siihen vaaditaan byrokraattisesti tietosuojalautakunnan lupa.
Näin arasta aiheesta kirjoitettaessa on syytä kertoa omat lähtökohtansa. Suhtauduin aluksi henkilörekisteriasioihin vähättelevästi, ja käytin sellaistakin ilmaisua, että tietosuoja on tiedoltasuojaamista. Tähän vaikutti osaltaan se, että samantapaiset asenteet ovat yleisiä atk-alalla. Mutta ruvettuani perehtymään henkilörekisterilakiin, sen tavoitteisiin, lähtökohtiin ja soveltamiseen huomaan suhtautuvani varsin eri tavalla. Silti pyrin tarkastelemaan myös tietosuojaviranomaisten kannanottoja kriittisesti.
Yksityisyyden suoja lähtee siitä ikivanhasta periaatteesta, että on olemassa toisaalta julkisen toiminnan piiri, toisaalta yksityiselämä. Yksityiselämästä määräämisen pitää olla ihmisen itsensä vallassa, ellei siinä mennä toisten ihmisten yksityiselämän tai yleisen edun alueelle. Tämän vanhan periaatteen merkitys on pikemminkin korostunut kuin vähentynyt.
Tämän periaatteellisen, ihmisoikeuksista lähtevän ajattelun ohella on huomattava, että yksityiselämän suojalla voi olla keskeinen merkitys ihmisen eduille ja oikeuksille. Mitä enemmän muut ihmiset, yhteisöt ja yritykset voivat asiattomasti saada tietoja yksityiselämästäni, sitä enemmän ne voivat rajoittaa toimintamahdollisuuksiani ja häiritä elämääni. Lisäksi etujen saavuttaminen ja säilyttäminen sekä oikeuksien toteuttaminen riippuu nykyaikana ratkaisevasti erilaisissa henkilörekistereissä olevista tiedoista, joten näiden tietojen oikeellisuus on hyvin tärkeää.
Valtion turvallisuus henkilörekisterilain tavoitteena merkitsee lähinnä sitä, että tietojen luovuttamista ulkomaille on syytä erikseen säädellä.
Hyvä rekisteritapa on tietenkin tulkinnanvarainen ja tulkinnaltaan muuttuvakin käsite. Joka tapauksessa se sisältää ainakin velvoitteen huolehtia siitä, että rekisterissä olevat tiedot pitävät paikkansa. Ei ole mitenkään itsestään selvää, että tämä toteutuu; tietojen pitäminen ajan tasalla on tunnetusti yksi atk-järjestelmien suurimpia ongelmia. Toisaalta juuri henkilörekisterissä olevalla virheellisellä tai harhaanjohtavalla tiedolla, esimerkiksi perättömällä tiedolla luottohäiriöstä, vankeusrangaistuksesta, mielisairaudesta tai veriryhmästä, voi olla hyvin vakavia seuraamuksia asianomaiselle.
Olennaista atk-alan kannalta on se, että henkilötietojoukon käsitteleminen atk:n avulla tekee siitä ilman muuta henkilörekisterin. Toisaalta myös vaikkapa vanhanaikainen pahvikortisto voi aivan hyvin muodostaa henkilörekisterin; edellä mainitun vaatimuksen tietojen löydettävyydestä täyttää esimerkiksi se, että kortit on aakkostettu ihmisen nimen mukaan.
Henkilötietoja ovat sellaiset henkilön tai hänen ominaisuuksiensa tai elinolojensa kuvaukset, jotka voidaan tunnistaa tiettyä yksityistä ihmistä tai hänen perhettään tai vastaavaa koskevaksi. Tätä tulkitaan niin, että pelkästään ihmisen julkista toimintaa koskevat tiedot eivät ole henkilötietoja tässä mielessä, koska ne eivät koske häntä yksityisenä ihmisenä. Toisaalta muotoilu on muutoin laaja-alainen; henkilötietoja ovat esimerkiksi syntymäaika, kotiosoite, silmien väri ja se, onko ihmisellä koira, puhumattakaan sellaisista tiedoista kuin uskontokunta, seksuaalinen käyttäytyminen ja poliittiset mielipiteet. Kyse ei siis suinkaan välttämättä eikä edes yleensä ole sellaisista tiedoista, jotka olisivat erityisen salaisia tai intiimejä.
Laissa oleva henkilörekisterin määritelmä on luonteeltaan sellainen, että siinä tarkoitetaan loogista rekisterikäsitettä. Sellainen tietojoukko, jota siinä tarkoitetaan, voi teknisesti olla toteutettu esimerkiksi yksinkertaisena tiedostona mutta myös tietokantana tai vain tietokoneen keskusmuistissa olevana aineistona taikka joukkona asiallisesti toisiinsa liittyviä tiedostoja tai tietokantoja tms. Henkilörekisteri voi myös olla osa laajempaa järjestelmää, jonka tietoaineisto sisältää paljonkin muita tietoja kuin henkilötietoja; tällöin henkilörekisterilaki soveltuu siihen nimenomaan henkilötietojen osalta.
Se, että on kyse henkilörekisteristä, ei mitenkään automaattisesti aiheuta, että kyse olisi kielletystä tai moraalisesti paheksuttavasta asiasta. Sen sijaan se aiheuttaa sen, että rekisterin pitäjällä on eräitä laista johtuvia erityisiä velvollisuuksia. Nämä velvollisuudet riippuvat rekisterin luonteesta.
Henkilörekisterilain sovellettavuudella on eräitä rajoituksia. Henkilörekisterilaki "ei koske henkilötietojen keräämistä, tallettamista tai käyttöä yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiin". Esimerkiksi yksityisen ihmisen omaa käyttöään varten pitämää ystävien ja tuttavien puhelinluetteloa henkilörekisterilaki ei koske, vaikka se koskeekin samanlaisia luetteloita, jos niitä pitää esimerkiksi yhdistys tai yritys. Koska lain tarkoitus on suojata yksityisyyttä, se ei puutu sellaisiin luetteloihin, joita ihmiset pitävät vain yksityistä käyttöään varten - silloinkaan, kun ne sisältävät ehkä arkaluonteisiakin tietoja muista ihmisistä. Toinen poikkeus on se, että ns. toimituksellisia rekistereitä (tiedotusvälineen toimitustyössä käytettäväksi tarkoitettuja rekistereitä) koskevat vain muutamat henkilörekisterilain säädökset. Lakia ei myöskään sovelleta "henkilörekisteriin, joka sisältää vain tiedotusvälineessä julkaistua aineistoa sellaisenaan".
Yleisvelvoitteena on noudattaa "hyvää rekisteritapaa" ja tukea edellä kuvattuja henkilörekisterilain tavoitteita. Tästä johtuu suoraan, että henkilörekisteriin ei saa tallettaa sellaisia tietoja yksityisistä ihmisistä, jotka eivät ole tarpeen rekisterin tarkoituksen kannalta. Siihen sisältyy myös yleinen huolellisuusvelvoite.
Laissa on toki paljon täsmällisempiäkin velvoitteita. Valitettavasti ne on laissa esitetty melko hajanaisesti. Rekisterinpitäjän yleiset velvollisuudet voidaan lyhyesti esittää seuraavasti:
Rekisteriseloste on siis tehtävä jokaisesta atk:n avulla ylläpidettävästä henkilörekisteristä. Seloste on "pidettävä jokaisen nähtävänä rekisterinpitäjän toimipaikassa". Selosteen sisällöstä on tarkemmin säädetty henkilörekisteriasetuksessa: selosteen tulee sisältää
Rekisterinpitäjällä on velvollisuus huolehtia siitä, ettei rekisteriin merkitä virheellisiä, epätäydellisiä tai vanhentuneita tietoja. Tähän tietenkin sisältyy velvollisuus korjata ilmoitetut virheet. Rekisterinpitäjällä tulee olla tieto siitä, mistä mikin rekisteriin viety tieto on peräisin; jos tieto tulee muusta kuin alun perin määritellystä säännönmukaisesta tietolähteestä, on erikseen kirjattava, mistä tieto on peräisin.
Jokaisella on oikeus saada tietoonsa, mitä tietoja hänestä on henkilörekisterissä. Nämä tiedot on pääsääntöisesti annettava maksutta. Tarkastusoikeudelle on asetettu eräitä rajoituksia.
Pääsäännöstä voidaan poiketa, jos
Rekisteröitävän suostumuksen antamiselle ei ole säädetty muotovaatimuksia. Sen ei siis tarvitse välttämättä olla kirjallinen. Luonnollista on ajatella, että rekisteröidyn nimenomainen toimeksianto sisältää samalla suostumuksen; jostain syystä laissa kuitenkin useissa kohdissa erikseen mainitaan "suostumus tai toimeksianto". Suostumus voidaan antaa myös konkludentisti (implisiittisesti) esimerkiksi siten, että rekisteröitävä itse ilmoittaa tietojaan siinä tarkoituksessa, että ne merkittäisiin rekisteriin. Selvempää olisi kuitenkin se, että sellaisessa yhteydessä olisi täsmällinen kirjoitettu lausuma, joka sisältää suostumuksen; näin erityisesti siksi, että olisi selvää, mihin kaikkeen rekisteröitävä on suostunut. Rekisterinpitäjän kannattaa muutoinkin pyrkiä siihen, että sillä olisi selvä todiste kustakin tarvittavasta suostumuksesta. Missään tapauksessa ei ole hyväksyttävää ajatella, että pelkkä nimenomaisen kiellon puute merkitsisi suostumusta. (Eri asia on, että joistakin tapauksista on erikseen säädetty, että jotakin saa tehdä ilman rekisteröitävän lupaa mutta ei vastoin tämän kieltoa.) Jos rekisteröitävältä pyydetään lupaa eikä tämä vastaa mitään, suostumusta ei ole.
Edellä olevassa luettelossa saattaa yllättää se, että eräät tietojenkeruutarkoitukset on asetettu erikoisasemaan. Onko todella perusteltua esimerkiksi suosia suoramarkkinointia mainitsemalla se perusteena, joka oikeuttaa keräämään tietoja siinä missä tietosuojalautakunnan poikkeuslupakin? Tilanne on kuitenkin se, että tietojen kerääminen kyseessä oleviin tarkoituksiin on varsin tarkoin säädelty henkilörekisteriasetuksessa.
Lain säädös ei esimerkiksi suinkaan ilman muuta oikeuta keräämään tietoja osoitepalvelua varten, vaan toiminnan on tällöin noudatettava henkilörekisteriasetuksen 4 §:ssä asetettuja, varsin rajoittavia ehtoja. Rekisteri saa tällöin sisältää rekisteröitävistä vain seuraavat tiedot: nimi, osoite, puhelinnumero, arvo tai ammatti, ikä, sukupuoli ja äidinkieli. (Tiettävästi ei ole ennakkotapausta siitä, tulkitaanko meiliosoite eli ns. sähköpostiosoite tässä tarkoitetuksi osoitetiedoksi. Koska kyseessä on poikkeussäädös, olisi luonnollista omaksua suppea tulkinta.) - Toisaalta osoitepalvelu voidaan tietenkin perustaa myös kunkin rekisteröitävän erikseen antamaan suostumukseen, jolloin rekisteriin voidaan tallettaa muitakin tietoja.
Arkaluonteisen tiedon käsite on henkilörekisterilaissa määritelty tyhjentäväksi tarkoitetulla luettelolla. Tämä voi tuntua sikäli omituiselta, että tiedon arkaluonteisuus sanan yleiskielisessä merkityksessä riippuu suuresti mm. tiedon sisällöstä (esim. millaisesta sairaudesta on kyse), tiedon käyttöyhteydestä ja rekisteröitävän omista asenteista. On kuitenkin muistettava, että lain arkaluonteisuuskäsite merkitsee vain tiettyjen erityisrajoitusten soveltamista ja että siitä riippumatta ovat voimassa lain keskeiset periaatteet: kenenkään yksityisyyden suojaa ei saa perusteettomasti loukata, eikä rekisteriin saa tallettaa sellaisia tietoja, jotka eivät ole asiallisesti perusteltuja rekisterille määritellyn käyttötarkoituksen kannalta.
Rekisterinpitäjällä ei yleensä ole velvollisuutta luovuttaa rekisterissä olevia tietoja, vaan rekisterinpitäjä voi itse päättää luovuttamisesta ja sille asetettavista ehdoista (esim. vaadittavasta maksusta). Toisaalta tätä vapautta rajoittavat eräät henkilörekisterilain säädökset luovuttamisesta.
Tietojen luovuttaminen henkilörekisteristä on sallittua vain, jos jokin seuraavista ehdoista täyttyy:
Täten tietojen luovuttaminen tietokoneella luettavassa muodossa on aina massaluovutus laissa tarkoitetussa mielessä. Esimerkiksi tietojen luovuttaminen levykkeellä, magneettinauhalla tai tietoliikenneyhteyden kautta siirrettävänä tiedostona on siis massaluovutus. Tulkinnanvaraisempi on tilanne, jossa tiedot luovutetaan paperilla mutta sellaisessa muodossa, että ne on helppo skannerilla siirtää tietokoneella käsiteltävään muotoon.
Massaluovutuksen pidetään myös tilannetta, jossa rekisterissä olevia tietoja voi hakea "teknisen käyttöyhteyden" avulla. Lakia säädettäessä on ehkä ajateltu suorakäyttöyhteyttä, jossa luovutuksensaaja on suoraan yhteydessä rekisterinpitäjän tietokoneeseen ja tekee siinä olevaan rekisteriin kohdistuvia tiedonhakuja. Luonnollista on ajatella, että esimerkiksi Unix-koneissa kaikilla käyttäjillä on tekninen käyttöyhteys siihen rekisteriin, jonka koneessa oleva vapaasti luettavissa oleva käyttäjäluettelo (/etc/passwd) muodostaa. Lain muotoilu on lisäksi niin väljä, että sen voisi hyvin ajatella tarkoittavan myös esimerkiksi tiedonhakua WWW:llä ja ns. finger-komennon käyttöä.
Laissa määritellään, että arkaluonteisella otannalla tarkoitetaan "sellaista henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, joka valintaperusteidensa ja käyttötarkoituksensa vuoksi on omiaan vaarantamaan rekisteröidyn yksityisyyden suojaa". Tämä on aika erikoinen määritelmä, jossa sanalla otanta siis ei ole tavanomaista tilastotieteellistä merkitystään. Määritelmä on sangen tulkinnanvarainen. Sitä ei pidä sekottaa arkaluonteisen tiedon käsitteeseen! Kyse voi olla arkaluonteisesta otannasta, vaikka mukana ei olisikaan arkaluonteisia tietoja.
Sekä massaluovutusta että arkaluonteista otantaa koskevat seuraavat säännöt:
Tämä kannanotto voi aluksi tuntua oudolta. Puhehan ei ole sähköpostin osoiteluetteloista - jotka selvästikin ovat henkilörekistereitä, ellei niitä pidetä vain yksityistä käyttöä varten - vaan sähköpostijärjestelmästä järjestelmänä. Kyse onkin siitä, että tämä järjestelmä voi sisältää ja yleensä sisältääkin tietoja, jotka ovat yhdistettävissä nimettyihin henkilöihin ainakin heidän sähköpostiosoitteidensa kautta.
Esimerkiksi tieto siitä, mihin osoitteisiin minä olen lähettänyt viestejä tiettynä päivänä, on minuun liittyvien tietojen kokoelma ja sellaisena henkilötieto. Voidaan tosin kysyä, missä määrin on kyse minun toiminnastani "luonnollisena yksityisenä henkilönä" ja missä määrin julkisesta toiminnastani virkamiehenä tai työntekijänä. (Toisaalta tästä seikasta ja henkilörekisterilaista riippumatta asiaa koskee viestintäsalaisuus, jonka rikkomisesta on säädetty rangaistus rikoslain 38. luvun 3 ja 4 §:ssä.)
Henkilörekisterilain 1 § 3 mom. oli alun perin seuraava: "Tämä laki ei aiheuta muutosta oikeuteen julkaista painokirjoituksia." Tämä lausuma on maallikolle melko oraakkelimainen, mutta oletettavasti sen tarkoitus oli ratkaista mahdolliset säädösristiriidat henkilörekisterilain ja painovapauslain välillä niin, että jälkimmäinen voittaa.
Myöhemmin, lailla 387/94, on kyseinen säädös kumottu. Sitä vastaa nykyisessä laissa lähinnä seuraava virke: "Oikeudesta julkaista painokirjoituksia säädetään erikseen."
Tilanne ei siis vaikuta kovin selkeältä. Tulkitsisin niin, että henkilörekisterilaki ei mitenkään rajoita painovapauslain sitä periaatetta, että "jokaisella on oikeus viranomaisten ennalta estämättä julkaista painokirjoituksia". Toisaalta julkaiseminen voi täyttää jonkin rikoksen tunnusmerkistön, esim. kunnianloukkaus, liikesalaisuuden loukkaus tai tekijänoikeuden loukkaus. Henkilörekisterilaistakin saattaa johtua tällaisia tilanteita. Luonnollista olisi ajatella, että henkilörekisterin sisällön julkaiseminen kirjana on luonteeltaan tietojen massaluovutus ja siis laillista vain silloin, kun massaluovutus on sallittua. Painovapauslaki sisältää ennakkosensuurin kiellon; kirjoituksen saa siis ilman ennakkotarkastusta julkaista, mutta tämä ei mitenkään estä oikeuslaitosta jälkikäteen tutkimatta julkaisemisen laillisuutta.
Lainsäätäjä on joiltakin osin ratkaissut edellä mainittuja ongelmia asiakirjajulkisuuslain 18 a §:ssä. Se kuitenkin koskee vain tietojen luovuttamista "teknisestä tallenteesta" massaluovutuksena tai arkaluonteisena otantana.
Jukka Korpela,
Jukka.Korpela@hut.fi
14.11.1996
