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DÉCISION No 471-R-1996


le 21 août 1996

DEMANDE présentée par Halifax Grain Elevator Limited en vertu de l'article 59 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.).

Référence no T 7435/96-1

HISTORIQUE

Le 23 avril 1996, Halifax Grain Elevator Limited (ci-après HGEL) a demandé à l'Office national des transports (ci-après l'ONT) de faire enquête sur certains prix que la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (ci-après le CN) avait fixés pour le transport de maïs, de blé et d'orge fourragers depuis le sud-ouest de l'Ontario et l'Ouest canadien jusqu'à certaines destinations en Nouvelle-Écosse, dans les tarifs marchandises CNR 4436 et CNR 4484, et depuis divers endroits des États-Unis jusqu'à certaines destinations en Nouvelle-Écosse, dans le tarif marchandises GTW 4501. HGEL a demandé à l'Office de conclure que ces prix risquaient de porter préjudice à l'intérêt public en matière de transport de marchandises à l'intérieur, à destination ou en provenance du Canada. Elle a également demandé que l'Office enjoigne au CN de supprimer les éléments préjudiciables de ces tarifs et de fixer et maintenir les prix pour le transport des céréales fourragères à destination du Canada atlantique à un niveau qui permette à HGEL de lui livrer concurrence loyale. Enfin, elle a demandé à l'ONT de tenir des audiences publiques dans le cadre de son enquête.

Le 1er juillet 1996, la Loi de 1987 sur les transports nationaux (ci-après la LTN 1987) a été abrogée par la proclamation de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (ci-après la LTC). La demande en question a été déposée auprès de l'ONT, mais l'Office des transports du Canada (ci-après l'Office) y donnera suite désormais, comme le prévoit l'article 195 de la LTC. Aux termes de cet article, les procédures relatives à une question pendante devant l'ONT doivent être poursuivies devant l'Office, et ce, conformément à la LTN 1987, sauf décret contraire. La présente affaire n'est prévue dans aucun décret du gouverneur en conseil.

DISPOSITIONS LÉGISLATIVES

Le paragraphe 59(2) de la LTN 1987 se lit comme suit :

La personne ou l'organisme ayant des motifs de croire qu'un prix fixé par un ou plusieurs transporteurs ou qu'un acte ou une omission de ceux-ci risque de porter préjudice à l'intérêt public en matière de prix ou de conditions de transport de marchandises à l'intérieur, à destination ou en provenance du Canada peut demander à l'Office de faire enquête sur le prix, l'acte ou l'omission; celui-ci est alors tenu de mener l'enquête qu'il estime indiquée en l'espèce.

Dans son enquête, l'Office doit considérer les éléments énumérés à l'article 60 de la LTN 1987. S'il détermine à la fin de son enquête que le prix, l'acte ou l'omission porte préjudice à l'intérêt public, il peut, par arrêté, obliger le transporteur à supprimer l'élément préjudiciable des prix ou conditions ou prendre les autres mesures qu'il estime indiquées. Il est tenu de rendre sa décision, dans le cadre d'une enquête prévue à l'article 59, au plus tard cent vingt jours après la date de la réception par lui de la demande, sauf si les parties s'accordent sur une prolongation. En ce qui concerne la demande de HGEL en question, il doit le faire le 21 août 1996 au plus tard.

POSITION DES PARTIES

HGEL

HGEL a indiqué qu'elle a été constituée en société de droit privé en vertu d'une loi de la Province de la Nouvelle-Écosse pour exploiter le silo-élévateur de Halifax comme une entreprise privée au lieu que la Société du port de Halifax n'exploite directement ce silo. HGEL en a assumé l'exploitation à la fin de 1985 aux termes d'un bail à long terme.

HGEL a fait valoir qu'elle exploite principalement trois marchés : les céréales fourragères du Canada atlantique, le blé à moudre pour Dover Mills Ltd. et les exportations de céréales d'hiver de la Commission canadienne du blé. Elle a déclaré qu'au début, ses principaux clients étaient Dover Mills et la Commission canadienne du blé. Une partie du trafic correspondant est assurée par eau de Thunder Bay au silo. Les céréales fourragères en provenance de l'Ouest canadien ou du sud-ouest de l'Ontario et à destination de divers endroits en Nouvelle-Écosse sont transportées par le CN jusqu'à Windsor Junction (Nouvelle-Écosse), où elles sont remises au Dominion Atlantic Railway (ci-après le DAR), filiale de Canadien Pacifique Limitée, pour qu'il les transporte jusqu'à destination. HGEL a ajouté qu'en 1986, elle avait trouvé un autre moyen que le chemin de fer pour le transport des céréales fourragères. Cette solution de rechange consistait à se les faire transporter depuis Thunder Bay et le sud-ouest de l'Ontario par eau, puis à les livrer à destination par camion. Selon HGEL, cette combinaison du transport maritime et du camionnage lui a permis d'assurer environ 50 p. 100 du trafic des céréales fourragères à destination du Canada atlantique.

En 1994, le DAR a été vendu à une compagnie de chemin de fer secondaire connue sous le nom de Windsor & Hantsport Railway Company Limited (ci-après la WHR). HGEL a indiqué par la suite qu'en 1994, le CN avait qualifié pour la première fois certains endroits de la Nouvelle-Écosse de points desservis par lui dans les tarifs marchandises CNR 4436 et CNR 4484. Il appliquait à ce trafic des prix égaux ou inférieurs à ceux qu'il demandait pour son trafic en provenance de l'Ouest canadien ou du sud-ouest de l'Ontario et à destination de Moncton (Nouveau-Brunswick). De plus, le tarif marchandises GTW 4501 fixait, pour ces mêmes destinations de la vallée de l'Annapolis, des prix égaux ou inférieurs à ceux qui s'appliquaient au trafic assuré des États-Unis à Moncton. HGEL a déclaré que le marché des céréales fourragères du Canada atlantique est devenu le plus important de ses trois marchés et que cette mesure tarifaire du CN lui a fait perdre une partie importante de son trafic. Si l'érosion de la part de marché de HGEL perdure, celle-ci pourrait perdre une part correspondante de son trafic complémentaire d'exportation de céréales. À moins de récupérer son trafic, HGEL devra peut-être cesser son activité, car elle ne sera plus rentable. Elle soutient que le CN a fixé ses prix exprès pour l'évincer du marché.

HGEL a invoqué plusieurs raisons pour lesquelles les prix du CN portent préjudice à l'intérêt public. D'après elle, l'examen des tarifs marchandises CNR 4436, CNR 4484 et GTW 4501 révélera que les taux du CN augmentent progressivement avec la distance de transport, sauf dans le cas des transports poursuivis au-delà de Moncton jusqu'à Truro et aux destinations de la vallée de l'Annapolis. Les prix qui s'appliquent à ces dernières sont soit égaux soit inférieurs aux prix demandés pour les marchandises à destination de Moncton. HGEL est d'avis que, pour fixer les prix à ces niveaux, le CN supporte tant les frais supplémentaires occasionnés par l'acheminement de ce trafic au-delà de Moncton, c.-à-d. ceux de manoeuvre et de transfert, que les prix demandés par la WHR pour les marchandises acceptées du CN à Windsor Junction en vue de la livraison à leurs destinations finales dans la vallée de l'Annapolis.

Les prix fixés par le CN sont sensiblement inférieurs aux prix demandés pour le seul autre mode de transport possible, soit le transport intermodal par eau et camion. HGEL a prétendu qu'ils visaient son marché des céréales fourragères et étaient conçus exprès pour éliminer le concurrent qu'elle était.

HGEL est d'avis qu'elle devrait cesser son activité si le CN était autorisé à maintenir ses prix, ce qui le mettrait dans une situation de monopole. La fermeture de HGEL influerait aussi sur le volume des céréales d'exportation de la Commission canadienne du blé et le port de Halifax.

HGEL a fait valoir que ces prix sont représentatifs d'une politique reconnue selon laquelle le CN cherchait à enregistrer des recettes sur ses lignes de l'Est sans tenir compte de ses frais et de la viabilité à long terme de son réseau ferroviaire de l'Est. HGEL a appuyé ses dires en faisant référence à des observations que le premier dirigeant du CN avait faites en 1993voir note 1.

HGEL a déclaré que les prix du CN reflète aussi une politique reconnue selon laquelle, pour attirer la clientèle, le CN finance les activités non rentables grâce aux activités rentables menées ailleurs.

HGEL a indiqué qu'elle n'est pas une grande société et, qu'à la différence du CN, elle ne profite pas de subventions fédérales au transport des céréales ni de la fourniture de wagons-trémies de l'État et elle ne peut se permettre le luxe de ne pas être rentable durant de grandes périodes.

Enfin, HGEL a soutenu que les prix excessivement bas du CN sont anticoncurrentiels et contraires à la politique nationale des transports. Selon HGEL, ces prix ne permettent pas aux transporteurs maritimes de continuer de disputer la clientèle en question au CN.

RÉPONSE DU CN

Le CN estime que HGEL n'est pas elle-même un transporteur, mais plutôt un courtier de marchandises déterminées. Les vraies entreprises de transports sont les transporteurs maritime et routier. Le CN a recommandé aussi à l'Office d'étudier la situation financière de HGEL pour s'assurer que la demande de cette dernière n'est pas un moyen de détourner l'attention d'ennuis financiers de HGEL.

Le CN a fait valoir que ses prix se fondent sur les forces du marché et non forcément sur les frais engagés, pourvu qu'ils soient compensatoires et non abusifs par nature. Ils sont régis par de nombreux facteurs concurrentiels, et non par la seule notion de distance de HGEL.

À propos des documents que HGEL a déposés sur les tonnages manutentionnés au fil des ans, le CN est d'avis que les chiffres fournis n'illustrent que la baisse du trafic. Les documents n'indiquent pas de quels marchés des céréales fourragères il s'agit ni ne mentionnent explicitement le marché de la vallée de l'Annapolis.

Le CN note que certains prix de transport en provenance d'Armstrong (Ontario) devaient être combinés à un prétendu «tarif des Prairies» pour obtenir le prix total. Le CN a ajouté que HGEL avait sélectionné ses exemples pour appuyer son argumentation. Il indique que les prix de transport du maïs en provenance, par exemple, du sud-ouest de l'Ontario et à destination de la Nouvelle-Écosse étaient peut-être inférieurs à ceux qui s'appliquaient au maïs à destination de Moncton, mais que c'était l'inverse dans le cas des transports en provenance de Thunder Bay.

Quant aux écarts entre les prix de transport ferroviaire et ceux de transport par eau et camion, le CN a signalé que les premiers peuvent être inférieurs pour les raisons suivantes : a) l'inefficacité du réseau de distribution de HGEL; b) les marges de profit excessives recherchées par HGEL; 3) la possibilité que le train a de transporter des marchandises au retour, ce qu'ont rarement les navires qui livrent des céréales à HGEL. De plus, la vente de la ligne du DAR à la WHR constituée en vertu d'une loi provinciale, a abaissé la structure des coûts de l'échange de trafic, ce qui permet au réseau ferroviaire de concurrencer davantage le réseau de distribution par eau et camion. Enfin, HGEL fait face à des difficultés, telles que la capacité de stockage réduite, l'inexistence de services de transport maritime en hiver et les frais supplémentaires occasionnés par le chargement et le déchargement des navires. Le CN est d'avis que ses prix ne sont pas anticoncurrentiels ni conçus pour évincer la concurrence et que les ennuis de HGEL sont inhérents au réseau de distribution de cette dernière.

Le CN a aussi soumis sa propre estimation des coûts du transport par eau et camion pour les opposer à ses prix de transport ferroviaire. Elle soutient que HGEL est très légèrement non compétitive par rapport à lui et que les prix de transport ferroviaire ne sont pas sensiblement inférieurs comme le laisse entendre HGEL. Les chiffres de cette dernière ne tiennent pas compte du transport ferroviaire effectué des Prairies à Thunder Bay ou à des endroits semblables situés aux abords des Grands Lacs, transport qui est incorporé dans le prix même du produit.

Quant à l'utilisation des wagons-trémies de l'État, le CN a indiqué qu'il ne jouissait pas d'un avantage indu sur HGEL puisque la très grande partie des marchandises qui entraient en Nouvelle-Écosse voyageaient dans du matériel qui lui appartenait. Dans une réponse à des demandes de renseignements, le CN a confirmé que la majeure partie des marchandises voyagent dans des wagons-trémies de l'État. Lorsque c'était le cas, il devait payer une redevance journalière semblable à celle qui s'appliquait au trafic commercial assuré dans des wagons étrangers.

RÉPLIQUE DE HGEL

Dans sa réplique à la réponse du CN à la demande, HGEL a allégué que le CN a une fausse opinion qui est insupportable. Il n'a présenté aucune preuve qu'elle exerce son activité d'une manière non efficace, alors qu'il y a d'amples preuves qu'elle exploite une entreprise efficace, soit les témoignages de plusieurs intervenants. En ce qui concerne l'efficacité de l'exploitation du CN, HGEL a indiqué que ce dernier avait prétendu que la naissance de la WHR a abaissé la structure des coûts de l'échange de trafic, mais qu'il est faux de déclarer que ces gains de rendement permettent au CN de ne pas faire payer le transport de Moncton à Truro, à Windsor Junction, à New Minas et à Port Williams ni les frais de division demandés par la WHR.

En ce qui concerne le trafic de retour, HGEL a reconnu que la Canada Steamship Lines profite du retour de trafic de céréales fourragères pour transporter du gypse jusqu'au Québec et en Ontario, du charbon de Sydney et du minerai de fer de Sept-Îles jusqu'à diverses destinations. HGEL a aussi réfuté l'assertion que le CN pouvait transporter du sel, du sucre et de la potasse au retour dans les wagons-trémies de l'État affectés au transport des céréales; elle a soutenu que ce matériel ne pouvait servir à transporter ces marchandises au retour. De plus, elle a fait valoir que la preuve a démontré que le CN utilisait les wagons-trémies environ 72 p. 100 du temps et qu'il ne pouvait donc pas profiter d'occasions au retour plus de 28 p. 100 du temps.

Enfin, aux dires de HGEL, même s'il paie une redevance journalière et effectue les réparations courantes dans le cas des wagons-trémies de l'État, le CN fait payer les frais correspondant aux grandes réparations aux agriculteurs des Prairies grâce au barème et évite ainsi des frais importants en ce qui concerne 72 p. 100 du trafic en question.

Pour ce qui est des subventions, HGEL a réaffirmé qu'à la différence du CN, elle n'a reçu aucun paiement d'une administration municipale, d'un gouvernement provincial ou du fédéral. Elle a allégué que le CN avait reçu des subventions fédérales dépassant 100 milliards de dollars et qu'il continuait de le faire. Selon HGEL, cet état de choses va à l'encontre de la position du CN selon laquelle «... les gains qu'une société rentable tire d'entreprises commerciales devraient répondre à ses besoins en capital.»

HGEL a aussi contesté l'estimation du CN du montant que coûte le transport d'une tonne de céréales fourragères par eau, de Thunder Bay à Halifax, puis par camion, jusqu'à la vallée de l'Annapolis. HGEL a fait valoir que les estimations du CN reposent sur les prix Cargo-Flo, qui exigent des installations spécialisées qu'on ne trouve ni à Port Williams ni à New Minas. HGEL a aussi examiné les transports jusqu'à des endroits desservis par le Cape Breton & Central Nova Scotia Railway (ci-après CBCNSR). Comme ce dernier appartient à RailTex, Inc., chemin de fer secondaire qui possède une vaste expérience au Canada et aux États-Unis, elle part du principe qu'il est aussi efficace que la WHR. En comparant les transports effectués jusqu'à Little Bras D'Or (Nouvelle-Écosse) sur la ligne du CBCNSR aux transports entre Moncton et Port Williams, elle a estimé que le CN supportait 556,86 $ par wagon complet pour l'évincer.

HGEL estime que le CN n'a pas fixé ses prix selon les «forces du marché» comme il le prétendait. Elle a allégué que ces derniers seraient concurrentiels, et non excessivement bas, si cela avait été le cas. Elle a évoqué la situation du silo de Prince Rupert où on avait égalisé à un moment donné les prix applicables aux transports de marchandises jusqu'à Vancouver et Prince Rupert en vertu de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest, L.R.C. (1985), ch. W-8 (ci-après la LTGO). La situation a changé depuis l'abrogation de la LTGO, suite à laquelle le CN a haussé ses prix de transport de céréales pour tenir compte des distances plus grandes.

HGEL est d'avis que le CN essaie aussi de transformer la demande à l'étude en plainte pour prix non compensatoire, alors que la question porte explicitement sur les politiques de tarification du CN qui évincent HGEL du marché et sont contraires à l'intérêt public. Cette dernière conteste aussi l'explication du CN selon laquelle il faut combiner les prix applicables aux transports en provenance d'Armstrong aux «prix des Prairies». HGEL est d'avis qu'il faut mettre les prix et la distance en corrélation, alors que le CN allégue que les forces du marché dictent ces derniers. HGEL a soutenu que le CN est donc inconséquent puisque l'Office fixe les «prix des Prairies» selon le barème et que «... ces prix sont liés par une relation linéaire simple à la distance.»

En réponse à la déclaration du CN selon laquelle elle essait de protéger un mode de transport désuet et coûteux, HGEL a allégué que le navire et le camion réunis pouvaient concurrencer le train sur les longues distances. Les navires qui la desservent transportent jusqu'à 25 000 tonnes de céréales fourragères, alors qu'un train-bloc en pleine charge ne transporte que de 8 000 à 10 000 tonnes. Le CN n'exploite pas de trains-blocs de céréales fourragères jusqu'en Nouvelle-Écosse. HGEL a ajouté que les transporteurs maritimes peuvent ainsi réaliser d'énormes économies d'échelle. Le navire est aussi plus économe en combustible que le train et ne supporte pas les frais liés à la propriété et à l'entretien de la voie qu'il utilise. La livraison des céréales du silo aux destinataires occasionne des frais, mais le chemin de fer supporte aussi ces derniers.

Pour appuyer son affirmation que le CN recevait d'énormes subventions, HGEL a fait référence au décret C.P. 1993-1603 du 22 juillet 1993, qui indiquait que le CN avait payé deux dollars pour acquérir les Chemins de fer du gouvernement canadien (ci-après les CFGC) et le Chemin de fer National Transcontinental (ci-après le CFNT). Elle est d'avis qu'il faudrait examiner l'assertion du CN selon laquelle les prix de transport des céréales fourragères à destination de la Nouvelle-Écosse sont compensatoires, dans le contexte du «... don fédéral des Chemins de fer du gouvernement canadien.»

Enfin, HGEL a allégué que le CN circule illégalement et sans autorisation sur les lignes des Chemins de fer du gouvernement canadien puisque la vente de ces derniers n'a pas été approuvée en application de l'article 158 de la LTN 1987 : HGEL demande donc à l'Office de rendre cette décision.

INTERVENTIONS

L'Office a reçu des mémoires de la WHR, de la Société du port de Halifax, de la Canada Steamship Lines, de Dover Mills, de M. Joe Von Bommel, de Parrish & Heimbecker Limited, de Smith Brokerage Limited, du ministère de l'Agriculture et de la Commercialisation de la Nouvelle-Écosse, d'Interpro Sales Limited, de Bidalosy Farms Limited, de Sproule Farms, du Nova Scotia Chicken Producers Board, du Nova Scotia Turkey Producers' Marketing Board, de la Chicken Producers Association of Nova Scotia et d'ACA Co-operative Limited.

Dans son mémoire à l'encontre de la demande, WHR a déclaré au début que l'Office n'est pas compétent pour examiner l'affaire en application de l'article 59 de la LTN 1987, car elle est une compagnie de chemin de fer sous réglementation provinciale non visée par la Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R-3. Elle a ajouté qu'elle n'appuie pas les arguments invoqués par HGEL. Elle estime que l'utilisation accrue du chemin de fer résulte de gains de rendement réalisés par la WHR et de la fourniture d'autres services.

La WHR est d'avis que le service de HGEL n'est pas aussi efficace que le service ferroviaire pour plusieurs raisons. Les clients veulent le service permanent que le rail assure durant toute l'année. HGEL est moins compétitive en hiver, car elle doit inventorier ses céréales fourragères, ce qui occasionne des frais d'intérêts et des frais de stockage en silo qui influent sur le prix global. Les envois ferroviaires ne subissent en général que deux transbordements, alors que HGEL doit transborder les céréales fourragères jusqu'à cinq fois. La multiplication des transbordements influent sur le rendement et la qualité du produit. HGEL a déclaré qu'elle est capable de conquérir une part du marché des transports de céréales fourragères, mais, selon la WHR, la raison en est que le CP faisait très peu pour promouvoir la ligne. La WHR affirme que HGEL avait perdu des clients à cause non pas des mesures tarifaires, mais plutôt de la concurrence livrée par un autre mode de transport.

Quant aux frais du chemin de fer, la WHR a fait valoir qu'à titre de compagnie de chemin de fer secondaire sous réglementation provinciale, elle mène son entreprise d'une manière tout à fait différente de celle de son prédécesseur, le DAR. Elle peut transporter des marchandises à un coût unitaire inférieur à celui du CP et a fixé un prix commun avec le CN. Au moment où il exploitait la ligne, le CP n'avait pu fixer de prix commun. La WHR a ajouté qu'on ne lui paie pas de frais de division comme l'a allégué HGEL. Cette dernière est d'avis que les manoeuvres terminales et le transfert de trafic au lieu de correspondance du CN et de la WHR sont des éléments importants du coût total du transport de ligne. La WHR a toutefois allégué que l'opinion de HGEL est fausse dans le contexte. Le CN offre un tarif inférieur à celui qui s'appliquait lorsque le CP exploitait la ligne parce que l'exploitation d'un chemin de fer secondaire coûte moins cher, ce qui abaisse les frais payables à la WHR. Comme cette dernière est un transporteur livreur efficace, le CN peut aussi offrir des frais unitaires réduits.

La WHR a aussi commenté l'affirmation que HGEL devrait cesser son activité si elle ne peut reconquérir sa part du marché des céréales fourragères du Canada atlantique. La WHR a fait valoir que la demande de HGEL ne se rapporte qu'à un petit segment de ce marché, que HGEL exploite une entreprise précaire si ses affaires sont si minces qu'une variation de prix peut entraîner la fermeture de l'entreprise et qu'il n'est pas dans l'intérêt public que l'Office impose une majoration de prix au CN et à la WHR pour qu'un concurrent reste en affaires.

Pour conclure, la WHR a demandé à l'Office de rejeter la plainte de HGEL puisqu'elle ne relève pas de sa compétence, en raison des omissions et des inexactitudes commises dans la demande et du fait que la plainte ne révèle aucune atteinte à l'intérêt public.

En réponse à la demande de renseignements supplémentaires par l'Office, WHR a clarifié certains points de son exposé précédent. L'Office a accepté cet exposé et a accordé à HGEL la possibilité de répondre aux points ainsi éclaircis. WHR a indiqué qu'elle n'avait pas payé au CN des frais de division, tel que le laisse entendre HGEL. WHR impute au CN des redevances par wagon spécifique. Ces redevances par wagon chargé constituent un montant forfaitaire sans égard aux marchandises transportées ou à la distance franchie. WHR a indiqué qu'il n'y avait aucune preuve que HGEL ait jamais demandé au CN un prix jusqu'à Port Williams.

D'après WHR, l'objectif de l'industrie des chemins de fer secondaires était de rendre les services ferroviaires plus économiques pour l'ensemble de la société et que la LTN 1987 ne devrait pas être utilisée pour aider les entreprises incapables de soutenir la concurrence. WHR a ajouté que HGEL avait sollicité le soutien à sa demande parmi ses clients de la région sans indiquer qu'elle avait demandé une augmentation des prix du transport ferroviaire.

Par la suite, HGEL a répondu aux observations supplémentaires de WHR. HGEL a fait valoir que les prix de WHR au CN n'étaient pas indiqués dans les tarifs du CN. Étant donné que tant WHR que CBCNSR dépendent totalement du CN pour le transport sur de longues distances, c'est le CN qui dicte les conditions de ses ententes avec chaque chemin de fer secondaire.

HGEL a indiqué qu'elle avait fait des démarches auprès de WHR quant à la possibilité d'un service direct de WHR à HGEL au moyen d'ententes de droits de circulation, mais qu'elle n'avait reçu aucune réponse.

HGEL a indiqué que, bien que WHR ait fait observer que la vaste majorité du trafic ait été transportée, sans conséquences néfastes, par voie ferroviaire avant la création de HGEL en 1986, les tarifs ferroviaires avaient néanmoins augmenté de 24 p. 100 au cours de la période 1982-1986.

D'après HGEL, malgré les supposés gains d'efficacité de WHR, les prix du CN au-delà de Moncton étaient égaux ou inférieurs à ses prix jusqu'à Moncton et WHR n'a pas expliqué comment ces gains d'efficacité avaient permis au CN d'assurer son exploitation au-delà de Moncton pour des revenus nuls.

En réponse aux allégations sur des pratiques non efficientes dans le transport maritime, HGEL a indiqué que son accord de transport comporte plusieurs avantages, dont des stocks locaux toute l'année durant et un service de 24 heures sur 24, sept jours sur sept, et a ajouté qu'elle surveillait en permanence la qualité et offrait donc un produit uniforme.

Enfin, HGEL a fait remarquer que WHR n'avait pas réfuté les observations sur les augmentations de prix du CN avant 1986, sur l'absence de solution de remplacement pour le transport, sur l'établissement des prix du CN au-delà de Moncton ou sur les avantages que comportent les accords de transport de HGEL.

La Société du port de Halifax (ci-après la SPH) a exprimé son inquiétude au sujet du maintien de HGEL en activité. Elle est d'avis que HGEL a exploité le silo de manière économique et efficace malgré certains facteurs, telle la fin du programme de subventions au transport ferroviaire aux tarifs de l'Est. La société fait valoir que le silo est important pour l'agriculture au Canada atlantique et Dover Mills Limited. Selon la société, les vraquiers qui arrivent avec une cargaison de céréales peuvent repartir avec une cargaison de gypse. Le déclin ou la fin du transport des céréales par eau pourrait nuire à l'économie du commerce portuaire du gypse. Il importe que le silo continue d'être exploité, car cette installation génère une activité économique.

La Canada Steamship Lines, qui appuie HGEL, s'est opposée aux mesures que le CN a prises, et notamment à l'utilisation des wagons-trémies de l'État. Elle est d'avis que l'utilisation prolongée de matériel subventionné qui contourne le silo amènerait l'élimination du service de transport maritime par lequel le port de Halifax reçoit des céréales de l'Ouest canadien, et pourrait aboutir à un monopole du rail.

Dover Mills appuie HEGEL et a déclaré que celle-ci est l'agent essentiel de réception, de stockage et de livraison du blé de meunerie à son installation. Dover Mills a allégué qu'elle serait incapable de concurrencer les minoteries de Montréal sans le silo et que sa minoterie était la seule à l'est de Montréal. Elle a ajouté que la majeure partie des 80 000 tonnes métriques de blé qu'elle achète tous les ans arrivait par navire pendant la saison de navigation sur la Voie maritime, au cours de laquelle elle se constitue un stock d'hiver suffisant pour poursuivre son activité jusqu'au printemps. Le chemin de fer est utilisé pour contribuer à satisfaire les besoins en grains broyés. Le transport direct par chemin de fer jusqu'à l'installation de Dover Mills rivalise avec le transport maritime, mais Dover Mills doit utiliser le silo lorsqu'elle dépasse sa propre capacité de stockage. Dans ce cas, le rail coûte environ 25 p. 100 plus cher.

M. Joe Von Bommel, qui s'oppose à la demande, ne voit rien de mal à ce que le CN transporte des céréales à perte s'il le veut.

Parrish & Heimbecker Limited (ci-après P&H) a allégué qu'il y a une situation unique dans la région de l'Atlantique, en ce sens qu'il y a deux réseaux de transport accessibles. Il s'agit d'une situation unique parce que chaque mode exerce en soi un monopole. Si le CN et la WHR cessaient leur activité, la région serait totalement dépendante du réseau de distribution par eau et par route. P&H estime donc qu'il est extrêmement important pour le consommateur de maintenir les deux réseaux de transport.

Même si l'élévateur nécessite des réparations considérables pour demeurer rentable, P&H indique que ces dépenses devraient être examinées attentivement afin d'éviter la création d'un déséquilibre entre le transport ferroviaire et le transport maritime.

Smith Brokerage Limited appuie HGEL et indique que HGEL est importante pour la production animale des Maritimes, car le transport maritime est souvent la méthode la plus économique. Comme les sources possibles des céréales et des protéines nécessaires à la production animale se multiplient dans le monde, Smith Brokerage est d'avis qu'il faut absolument un silo pour recevoir les céréales et les protéines transportées par navire.

Le ministère de l'Agriculture et de la Commercialisation de la Nouvelle-Écosse a fait valoir qu'à la suite de la suppression du Programme d'aide au transport des céréales fourragères en 1995, il est crucial de maintenir un réseau de transport des céréales très efficace et très compétitif, ainsi que de l'améliorer. Dans toute action, il faut considérer l'intérêt des nombreuses entreprises agricoles qui ont fort souffert des modifications apportées aux programmes de transport des céréales dans les dernières années.

Interpro Sales Limited, à l'appui de HGEL, a allégué que le silo était le seul moyen de recevoir des céréales de pays étrangers en sus ou en remplacement de celles de l'Ouest canadien. Si ce silo fermait, le plus proche se trouve à Québec, à 677 milles de là. Selon Interpro Sales, cette distance est trop grande pour une société où l'agriculture est très importante. Interpro Sales a aussi déclaré qu'elle compte exporter des céréales des Maritimes dans les prochaines années, mais que cela ne se matérialisera pas sans le silo. Elle est d'avis que le CN fonde ses prix sur ceux de la concurrence et que les prix de transport ferroviaire et de camionnage augmenteraient de 30 $ la tonne métrique en moins de dix-huit mois si HGEL fermait, parce qu'il n'y aurait plus de concurrence.

Dans son mémoire à l'appui de HGEL, Bidalosy Farms Limited, exploitation laitière située près de Truro, a allégué que toutes les fermes à bétail de la Nouvelle-Écosse devront se développer pour demeurer compétitives et que l'accès à des céréales et à des graines oléagineuses d'un prix compétitif est le facteur le plus important. Elle est d'avis que le CN profiterait de la situation s'il n'est plus possible de recourir au transport maritime. Par suite de l'élimination du Programme d'aide au transport des céréales fourragères et de l'assouplissement des règlements qui régissent l'importation des céréales fourragères, Bidalosy Farms est d'avis qu'il y aura plus d'occasions d'acheter des céréales et des graines oléagineuses à l'étranger. De plus, elle estime que le secteur de la production animale ne peut supporter d'autres effets défavorables de la hausse des frais alimentaires et contribuer encore à l'économie des Maritimes.

Sproule Farms a allégué que HGEL a été très avantageuse pour Sproule Farms et la production animale dans les Maritimes. Elle est d'avis que le transport maritime de céréales jusqu'à Halifax a été le moyen le plus rentable d'assurer l'approvisionnement en céréales et a contribué de façon importante à assurer le transport le plus économique. Les éleveurs et Sproule Farms comptent sur un approvisionnement en céréales et en protéines le plus économique possible. Sproule Farms a aussi déclaré que le silo serait nécessaire sous peu pour la manutention de produits étrangers.

Le Nova Scotia Chicken Producers Board et le Nova Scotia Turkey Producers' Marketing Board partagent l'avis de Sproule Farms. Ces intervenants ont ajouté qu'il fallait faire les réparations nécessaires au silo pour que les producteurs de la Nouvelle-Écosse soutiennent la concurrence extérieure au niveau de leurs produits finis.

ACA Co-operative Limited (ci-après ACA) a déclaré qu'elle s'occupe de la production, du conditionnement et de la commercialisation de la volaille et des oeufs. L'industrie avicole de la Nouvelle-Écosse et elle dépendent beaucoup des ingrédients alimentaires apportés dans la région par chemin de fer et par HGEL. ACA a indiqué que son moulin ne recevait pas de céréales fourragères par chemin de fer avant 1994 parce que le chemin de fer n'était pas compétitif par rapport à HGEL. Lorsque la WHR a commencé son activité, les prix de transport ferroviaire sont devenus compétitifs par rapport à ceux du transport par eau et camion de HGEL, et ACA a recouru aux services des deux sociétés. Comme les céréales fourragères sont l'un des intrants les plus chers de l'industrie avicole, ACA a ajouté que toute variation des frais avait une grave incidence sur toute l'industrie. ACA a déclaré que sa dépendance à l'égard des transports maritimes et ferroviaires la rende vulnérable à la hausse des frais de service de ces deux modes de transport.

La Chicken Producers Association of Nova Scotia souligne l'importance d'un approvisionnement de céréales fourragères à longeur d'année et à des prix concurrentiels. L'élévateur est un élément essentiel pour assurer l'approvisionnement nécessaire et les prix de transport concurrentiels.

QUESTIONS DE PROCÉDURE

Demandes de renseignements et motions relatives à la divulgation

Le 14 mai 1996, le CN a soumis une série de demandes de renseignements à HGEL, auxquelles cette dernière a répondu le 27 mai 1996.

Le 14 mai 1996, le CN a aussi déposé une motion demandant que l'ONT exige de HGEL qu'elle divulgue les parties confidentielles de l'annexe F de sa demande. HGEL a répondu que ces renseignements ne devraient pas être divulgués en raison de leur importance névralgique sur le plan concurrentiel. Le 3 juin 1996, l'ONT a fourni un résumé des renseignements confidentiels au CN.

Le 29 mai 1996, HGEL a présenté une liste de 22 questions au CN. Le 13 juin 1996, le CN répondait à HGEL, en omettant toutefois plusieurs questions, alléguant que ces renseignements étaient non disponibles ou confidentiels, ou encore que les questions n'étaient pas pertinentes.

Le 21 juin 1996, l'ONT a soumis des questions aux parties suivantes : HGEL, le CN, Dover Mills, CSL et la Commission des transports des provinces de l'Atlantique. Ces questions visaient à obtenir divers renseignements sur l'exploitation, les coûts ainsi que d'autres renseignements d'ordre commercial et financier. En temps utile, chacune des parties a répondu au mieux de ses connaissances. Suite à une demande de l'ONT, CSL a déposé une seconde série de réponses qui approfondissaient certaines de ses réponses initiales. Cette seconde réponse a été déposée sous le sceau de la confidentialité.

Le 19 juin 1996, HGEL a déposé une motion demandant à l'ONT d'exiger du CN qu'il fournisse des réponses plus complètes à ses questions. Le 21 juin 1996, l'ONT a ordonné au CN de répondre à certaines des questions initiales ainsi qu'à des questions modifiées par l'ONT. Le 27 juin 1996, le CN a fourni deux versions de réponses, soit une version «complète» pour l'ONT et une version «expurgée» pour HGEL. Le CN a expliqué que certaines des réponses étaient déposées sous le sceau de la confidentialité, conformément aux dispositions des Règles générales de l'Office national des transports, DOR/88-23 (ci-après les Règles générales).

Par la suite, HGEL a déposé deux motions, demandant à l'ONT de se pencher sur le refus du CN de fournir des renseignements. Ces motions déploraient la superficialité des réponses et alléguaient même que le CN, dans plusieurs cas, n'avait pas tenu compte des indications spécifiques contenues dans les questions révisées de l'ONT du 21 juin. Le 19 juillet 1996, l'Office a rendu sa décision sur ces motions; d'une part elle a ordonné à HGEL de préciser, conformément au paragraphe 11(6) des Règles générales, la pertinence des renseignements demandés ainsi que l'intérêt public de leur divulgation. D'autre part, l'Office a accordé un droit de réplique au CN à ce sujet.

Le 22 juillet 1996, HGEL a déposé son argumentation concernant la divulgation des réponses pour neuf questions précises. Pour chacune de ces questions, HGEL a présenté des observations sur leur divulgation et l'intérêt public. Le 24 juillet, le CN a déposé sa réplique dans laquelle il livrait ses observations sur les dommages éventuels de cette divulgation.

Le 31 juillet 1996, l'Office a rendu publique sa décision finale quant aux demandes de divulgation de HGEL, notant que cette dernière avait suffisamment de renseignements sur la plupart des questions spécifiques et qu'une des questions ne pouvait avoir de réponse. L'Office a divulgué les renseignements supplémentaires à HGEL en ce qui a trait aux volumes de céréales fourragères transportés par le CN et WHR depuis Moncton vers l'Est, de 1993 à 1996. L'Office a décidé qu'il ne divulguerait pas une annexe à l'entente d'exploitation et de marketing conclue entre le CN et WHR car cela pourrait porter préjudice directement et spécifiquement étant donné son contenu commercial confidentiel. L'Office a également décidé de ne pas accéder à la demande de HGEL concernant la divulgation des documents internes du CN relatifs aux études stratégiques, financières et de marketing sur son exploitation dans les provinces de l'Atlantique. L'Office a également décidé de ne pas divulguer la correspondance interne et externe du CN concernant des décisions d'ajout de points et de réduction des tarifs pour le trafic des céréales fourragères.

HGEL, en réponse aux décisions indiquées par l'Office dans sa lettre du 31 juillet 1996, a présenté de nouvelles observations le 6 août 1996 concernant ses motions relatives à la divulgation de renseignements par le CN. Le 13 août 1996, l'Office a décidé que les documents du CN et de WHR sur les accords d'échange et de marketing, fournis à HGEL par le CN, n'étaient pas des documents publics aux fins de la présente procédure. L'Office a indiqué qu'aucune autre divulgation relative aux demandes de renseignements de HGEL n'avait à être effectuée.

Le 8 août 1996, HGEL a demandé que le rapport des vérificateurs de l'Office sur HGEL soit traité comme étant confidentiel, étant donné sa nature délicate. Le CN a répondu le 8 août 1996, demandant une version expurgée de ce rapport. L'Office a transmis une version expurgée du rapport des vérificateurs de l'Office au CN, le 12 août 1996.

Le 8 août 1996, le CN a sollicité la permission de formuler des observations sur la preuve relative aux volumes de trafic présentée par HGEL dans sa lettre du 6 août 1996, alléguant qu'il s'agissait de faits nouveaux. Le 12 août 1996, l'Office permettait au CN de déposer de nouvelles observations, ces nouveaux renseignements étant différents de ceux fournis précédemment au CN par HGEL, le 27 mai 1996.

Le 13 août 1996, l'Office demandait à la SPH de lui fournir une étude d'ingénierie sur les installations de HGEL, étude que la SPH avait en sa possession.

On a demandé aux parties de soumettre leurs observations au sujet de la nature confidentielle de cette étude; l'Office les a reçues le 20 août 1996. La réplique de la SPH a été reçue le même jour. L'Office a déterminé que cette étude devrait être traitée sous le sceau de la confidentialité et qu'elle ne devrait pas être divulguée aux parties. Après étude du rapport technique fourni par la SPH, l'Office a déterminé qu'il contenait des renseignements peu pertinents et qui ne lui seraient pas d'une grande utilité pour rendre sa décision.

L'Office a traité les renseignements soumis sous le sceau de la confidentialité ainsi que les demandes de divulgation conformément aux articles 11, 12 et 20 des Règles générales. Pour les diverses motions sur la divulgation de renseignements déposés dans le cadre de la présente procédure, l'Office a exigé dans certains cas la divulgation des renseignements ou d'un résumé représentatif de ceux-ci. Dans d'autres cas, l'Office a produit lui-même le résumé des renseignements et l'a divulgué. Dans plusieurs cas, l'Office a estimé que les renseignements soumis étaient commercialement névralgiques et n'a pas ordonné leur divulgation.

Motions relatives à l'acquisition des CFNC

Dans ses demandes de renseignements au CN, HGEL a demandé si le CN avait obtenu l'approbation de l'ONT lorsqu'elle avait acquis les CFNC du gouvernement fédéral, conformément aux dispositions de la LTN 1987. Dans l'affirmative, HGEL demandait d'obtenir tous les détails de cette approbation.

Le CN a répondu qu'aucune approbation n'était requise d'après l'article 23 de la Loi sur les chemins de fer nationaux du Canada (ci-après la LCFNC).

Dans sa réponse du 2 juillet 1996, HGEL a soutenu que l'interprétation faite par le CN de l'article 23 de la LCFNC était erronée. HGEL a déclaré que le CN était en fait assujetti à l'article 158 de la LTN 1987 et que l'acquisition des CFNC, faite sans l'approbation de l'Office, n'était donc pas conforme à la Loi. HGEL a soutenu que le CN, par conséquent, exploitait les lignes des CFNC illégalement et sans autorisation et a demandé que l'Office reconnaisse ce fait dans sa décision concernant la demande de HGEL en vertu de l'article 59 de la LTN 1987.

De plus, HGEL a déclaré que les approbations requises par le CN en vertu de la LCFNC s'ajoutent à l'approbation de l'ONT requise selon l'article 158 de la LTN 1987. C'est-à-dire que HGEL a déclaré que le CN et le gouvernement du Canada sont tous deux des compagnies de chemin de fer suivant la définition de l'article 158 qui dit :

    158(1) Sous réserve de l'approbation de l'Office, une compagnie de chemin de fer peut conclure un accord avec une autre compagnie, relevant ou non de la compétence du Parlement du Canada, à l'effet de vendre, donner en location ou céder sous une autre forme à celle-ci une ligne de chemin de fer ou un tronçon de celle-ci; dans ce cas, la compagnie de chemin de fer est réputée, pour l'application de la présente ou d'une autre loi, ne pas avoir abandonné la ligne ou le tronçon.

Pour ce qui est du gouvernement du Canada, HGEL a fait remarquer que, d'après l'article 2 de la Loi sur les chemins de fer, le terme «compagnie» peut désigner une personne et que «compagnie de chemin de fer» ou «compagnie», lorsque cette dernière s'entend d'une «compagnie de chemin de fer», comprend toute personne autorisée à construire ou à exploiter un chemin de fer.

HGEL a déclaré que la loi spéciale autorisant la construction du chemin de fer intercolonial était la «Loi concernant la construction du «Chemin de fer intercolonial»», S.C. 31 Victoria, Chap. XIII, sanctionnée le 21 décembre 1867. La loi spéciale autorisant la construction du CFNT était la «Loi concernant la construction du chemin de fer national transcontinental», S.C. 3 Édouard VII, Chap. 71, sanctionnée le 24 octobre 1903. Dans ces deux cas, le gouvernement du Canada était autorisé à construire et à exploiter des chemins de fer.

Dans sa lettre du 11 juillet 1996, en réponse à la réplique de HGEL, le CN a notamment soutenu que cette réplique contenait une demande supplémentaire de détermination sur une question de droit, à savoir, le statut des CFNC suite à leur acquisition par le CN, question de droit qui n'avait pas fait partie des plaidoiries jusque là. Le CN a demandé que cette partie de la réplique de HGEL ne soit pas considérée car elle n'était pas du tout pertinente à la procédure, ou encore que le CN ait la possibilité de réfuter les allégations de HGEL à ce sujet.

L'Office a accordé au CN la possibilité de répondre. Dans sa lettre du 22 juillet 1996, le CN a déclaré, entre autres, que la demande de HGEL relative à une décision de l'Office sur cette question représentait une demande distincte de la demande principale et que cette demande était une tactique de diversion très inconvenante et constituerait un «dangereux précédent» si l'Office y donnait suite. Le CN a ajouté que HGEL est précluse de demander une telle décision du fait que cette demande est en contradiction avec la demande principale. En effet, selon le CN, HGEL ne peut pas vouloir faire déterminer si les tarifs qu'elle attaque vont à l'encontre de l'intérêt public et prétendre ensuite que ces tarifs ne sont pas même fondés sur une autorisation légale.

Le CN a aussi soutenu que HGEL ne jouissait pas du statut légal nécessaire à cette demande supplémentaire, car les droits de HGEL étaient limités par les termes mêmes de l'article 59 de la LTN 1987, c'est-à-dire à demander à l'Office d'enquêter sur les tarifs en cause. Le CN a aussi affirmé qu'il n'était pas de la compétence de l'Office de rendre une décision sur cette demande.

Le CN a déclaré que le décret en conseil P.C. 1993-1603 du 22 juillet 1993 mettait fin à l'administration et à l'exploitation des terrains confiés au CN par le gouvernement du Canada à compter de la date de la cession des terrains des CFNC au CN. Le CN a déclaré que ce décret ne s'applique qu'aux «terrains confiés» au CN, en ce sens que tous les autres biens ferroviaires initiaux ont été remplacés, substitués ou reconstitués par le CN lui-même, dont la propriété de ces biens n'a jamais été contestée.

Les terrains ont été transférés au CN par le décret en conseil, tel que prévu aux alinéas 23(2)a) et 23(3)b) de la LCFNC. Ces dispositions permettaient, sous réserve de l'approbation par le gouverneur en conseil sur recommandation du ministre des Transports, de conclure l'achat ou la vente de la totalité ou d'une partie d'un chemin de fer ou la prise en charge par deux compagnies ou plus faisant partie des Chemins de fer nationaux (définis de façon à inclure les CFNC et le CN).

Le CN a ensuite indiqué que le paragraphe 23(9) de la LCFNC prévoit qu'aucune demande à l'Office ni aucune recommandation de celle-ci n'est nécessaire à l'égard d'un contrat conclu en vertu du paragraphe 23(2). De plus, le CN a affirmé que l'article 16 de la LCFNC exclut l'application des dispositions de la LTN 1987 qui sont en contradiction avec la LCFNC et que l'article 158 de la LTN 1987, par rapport au paragraphe 23(9) de la LCFNC, était un exemple d'une telle contradiction.

Dans sa lettre du 24 juillet 1996, HGEL a répliqué à l'argumentation du CN, pour une part, affirmant notamment que le statut des CFNC était un élément essentiel dans la question de l'intérêt public pour cette enquête. Ainsi, si le CN exploite des services qu'il n'est pas autorisé à fournir, ses tarifs ne sont donc pas conformes à la loi et l'imposition et la perception de tels tarifs ne sont pas, par conséquent, dans l'intérêt public. Donc, HGEL se dit fondée de soulever ce point et celui de la compétence de l'Office de pouvoir en décider.

HGEL a affirmé que le décret en conseil n'a pas approuvé l'entente de cession des terrains en cause étant donné que, contrairement à des acquisitions similaires conclues par le passé, ce décret ne faisait aucune référence à l'article 23 de la LCFNC. Néanmoins, HGEL a déclaré que la cession des CFNC n'aurait pu être autorisée par l'article 23 de toute façon. À cet effet, HGEL a fait remarquer que Sa Majesté la Reine du chef du Canada n'est ni une compagnie comprise dans les Chemins de fer nationaux ni une «compagnie» agréée ou désignée à cette fin et échappe donc à la portée de l'article 23.

HGEL a conclu en affirmant que le décret excluait explicitement les terrains du CFNT, dont la vente est assujettie aux dispositions de la LTN 1987. Puisque la LTN 1987 lie explicitement la Couronne, la Couronne et le CN doivent donc se conformer au paragraphe 158 de cette Loi.

L'Office a examiné soigneusement tous les exposés concernant la demande de HGEL pour que l'Office décide que le CN exploite illégalement et sans autorisation les lignes des CFNC. L'Office a notamment examiné le décret en conseil cité plus haut, l'accord sur la cession des lignes figurant à l'annexe «E» de la lettre de HGEL du 2 juillet 1996 et la législation pertinente.

L'Office constate que, en dépit du fait que le décret ne renvoie pas à l'article 23 de la LCFNC, l'intention du décret et de l'accord auquel renvoie le décret était clairement de rendre effective la cession des terrains des CFNC et de CFNT au CN. L'accord sur lequel s'appuyait le décret liait le CN, les commissaires du CFNT et la Couronne, ces deux derniers étant les signataires au nom des deux compagnies de chemin de fer établies par loi spéciale. Ainsi, il s'agit d'un accord pour l'achat et la vente de la totalité ou d'une partie d'un chemin de fer entre deux compagnies ou plus faisant partie des Chemins de fer nationaux. Ainsi, cet accord tombe sous la portée des paragraphes 23(2) et (3) de la LCFNC.

L'Office constate que l'alinéa b) du décret exclut les terrains du CFNT, mais il constate par ailleurs que l'alinéa a) autorise l'accord en soi. D'un autre côté, la clause 2 de l'accord cède les terrains du CFNT. Par conséquent, le décret et l'accord portent sur les deux cessions.

Bien que le paragraphe 2(1) de la LTN 1987 soit une disposition générale liant Sa Majesté la Reine du chef du Canada aux dispositions de cette loi, le paragraphe 23(9) de la LCFNC représente une disposition particulière qui accorde une exemption à la LTN 1987 relativement à certains achats ou ventes de chemins de fer. Ainsi, l'acquisition par le CN du CFNT et des CFNC relève de cette exemption.

Pour ces raisons, l'Office rejette la demande de HGEL et ne considère pas que le CN exploite les lignes des Chemins de fer du gouvernement canadien illégalement et sans autorisation, en violation de l'article 158 de la LTN 1987.

Motions relatives à la juridiction de l'Office sur WHR

Dans son intervention auprès de l'Office, WHR a soutenu que l'Office n'avait pas compétence pour examiner la plainte de HGEL parce que WHR était un chemin de fer secondaire constitué en vertu de lois provinciales et qu'il n'est pas assujetti aux dispositions de l'article 59 de la LTN 1987 concernant les enquêtes. WHR a affirmé que cette disposition ne s'applique que pour les différends entre des expéditeurs et des transporteurs qui impliquent le transport de biens sur des chemins de fer assujettis à la Loi sur les chemins de fer. À titre de compagnie de chemin de fer secondaire de compétence provinciale, WHR a donc soutenu que la Loi sur les chemins de fer ne s'applique pas à elle.

Dans sa réponse aux arguments de WHR à l'effet que ses activités ne sont pas de la compétence de l'Office, HGEL a affirmé que l'examen de l'Office concernait les tarifs marchandises du CN et que le CN a établi des destinations situées sur la ligne de WHR. Ces destinations étant des point locaux du CN, elles sont donc assujetties à l'article 59 de la LTN 1987. De plus, HGEL a fait remarquer que le CN paie des frais à WHR pour le transport de son trafic.

Dans sa réponse ultérieure à HGEL, WHR a réitéré son point de vue selon lequel l'article 59 de la LTN 1987 ne s'applique pas parce qu'elle n'est pas assujettie à la Loi sur les chemins de fer et qu'elle ne devient pas soumise à la juridiction de l'Office par le simple fait qu'elle a présenté des observations à l'Office. De plus, WHR insiste sur le fait que les paiements faits par le CN à WHR ne représentent pas des frais de division mais plutôt de montants par chargement, indépendamment de la distance parcourue ou des marchandises transportées.

Dans le cas présent, l'Office constate que la plainte de HGEL a trait, entre autres, à certains prix bien précis du CN vers diverses destinations de la Nouvelle-Écosse, dont certaines sont situées sur la ligne de WHR, notamment pour ce qui est des tarifs CNR 4436, CNR 4484 et GTW 4501. Dans ces tarifs, des points de WHR correspondent à des points locaux du CN. Les prix dans ces tarifs correspondent aux prix de bout en bout du CN vers ces destinations de WHR pour lesquelles cette dernière reçoit des redevances de transport en vertu d'une entente d'exploitation et de marketing. Même si une portion du transport de ce trafic de bout en bout à un prix unique est assurée par l'entremise d'une compagnie de chemin fer de compétence provinciale, l'Office n'en a pas moins compétence pour examiner ces prix publiés.

CONSTATATIONS DE L'OFFICE

L'Office détermine qu'il n'est pas nécessaire de tenir une audience publique et qu'il est possible de rendre une décision à la lumière des renseignements se trouvant au dossier.

Article 59 de la LTN 1987

L'Office fait remarquer qu'il s'agit de la première fois qu'on lui demande d'augmenter des prix en vertu de l'article 59 de la LTN 1987. Normalement, l'article 59 est invoqué pour des plaintes concernant des prix trop élevés, plutôt que des prix réputés trop bas. Des prix réputés trop bas sont aussi réputés non compensatoires et sont normalement portés devant l'Office conformément aux articles 112 et 113 de la LTN 1987. Toutefois, ces articles n'impliquent pas que l'Office doive tenir compte explicitement de l'«intérêt public» alors que dans le cas présent, l'intérêt public est une question primordiale du point de vue de HGEL. Par conséquent, l'Office doit examiner ces prix réputés trop bas d'après l'article 59 de la LTN 1987.

Effets potentiels

Dans son examen des effets potentiels sur l'intérêt public d'un retrait de HGEL du marché des céréales fourragères, l'Office a identifié plusieurs tierces parties susceptibles d'être touchées, dont : l'industrie de l'élevage et du lait de la vallée de l'Annapolis et d'autres utilisateurs de céréales fourragères, Dover Mills, le port et la ville de Halifax, le commerce des exportations de céréales fourragères à partir de Halifax, les transporteurs maritimes des Grands Lacs, le réseau de la Voie maritime du Saint-Laurent et les producteurs de céréales fourragères de l'Ouest canadien et du sud-ouest de l'Ontario. L'Office a concentré son analyse sur ceux qui, d'après lui, seraient les plus touchés, à savoir :

(i) les clients de la vallée de l'Annapolis

Ces utilisateurs jouissent actuellement d'une situation d'offre concurrentielle de services de transport. En théorie, sur le plan économique, une telle situation de concurrence incite de façon générale les fournisseurs de service en présence à établir des bas prix. Cet argument a été avancé dans plusieurs interventions des utilisateurs finaux.

HGEL affirme qu'elle cessera ses activités à moins d'un rajustement des prix du transport ferroviaire. Les effets négatifs potentiels pour les clients de la vallée de l'Annapolis résident dans les abus éventuels de la part du CN s'il jouissait d'un monopole. La survie de HGEL permet que se poursuive la concurrence.

S'il devait y avoir une détermination favorable à la demande (ou à une partie de celle-ci), l'Office estime que les prix ferroviaires actuels augmenteraient. La plupart des intervenants ont reconnu la nécessité d'assurer la survie de HGEL. Certains ont aussi fait mention du niveau passablement élevé des prix ferroviaires avant le début des activités de HGEL. D'autres encore ont évoqué la possibilité d'importer des grains par de nouvelles sources d'approvisionnement. L'accès à ces nouvelles sources est perçu comme une nécessité pour la croissance soutenue de l'industrie locale.

(ii) Dover Mills

Parmi les tiers éventuellement touchés, Dover Mills entretient un lien de dépendance particulier par rapport à HGEL; en effet, les deux entreprises sont reliées physiquement. Bien que Dover Mills puisse être desservie par chemin de fer, HGEL constitue son fournisseur clé puisqu'elle constitue non seulement une source d'approvisionnement mais qu'elle met également à sa disposition ses installations d'entreposage et de manutention. La capacité d'entreposage de HGEL permet à Dover Mills de profiter des prix maritimes avantageux pendant la saison de la voie maritime pour acheter la plus grande partie de la quantité annuelle de blé moulu dont la meunerie a besoin. Dover Mills a affirmé, dans son argumentation, que la poursuite de l'exploitation de HGEL était essentielle à sa viabilité à long terme. Dover affirme qu'elle ne pourrait concurrencer sans HGEL les meuneries de la région de Montréal, ajoutant qu'elle est la seule meunerie commerciale à l'est de Montréal.

Dover Mills soutient que, pour qu'on jouisse de prix modérés, les transports ferroviaires et maritimes doivent être tous deux en concurrence pour le tonnage disponible. Selon Dover Mills, de nouvelles sources d'approvisionnement et de nouveaux marchés pour les céréales fourragères continueront de se développer et la poursuite de l'exploitation de HGEL est nécessaire aux éventuelles nouvelles sources d'approvisionnement sur d'autres marchés internationaux. Les solutions de remplacement pour la réception et l'entreposage permises par divers modes de transport, avec le concours de HGEL, offriront les meilleures possibilités de croissance pour l'industrie.

(iii) SPH

Selon la SPH, HGEL a une grande importance parce qu'elle est génératrice d'activité économique pour Halifax et le port. Cette importance est accentuée par la dépendance de Dover Mills envers HGEL; la SPH dit de Dover qu'elle apporte une contribution économique importante à la région. De plus, la SPH souligne l'importance du transport maritime des céréales fourragères qui représente le transport sortant pour le transport de gypse de la Nouvelle-Écosse au centre du Canada. Selon la SPH, le commerce du gypse, qui porte sur des volumes de plus de trois millions de tonnes annuellement, «... pourrait être durement frappé par toute réduction ou interruption éventuelle du transport maritime de céréales fourragères».

(iv) La flotte des Grands Lacs et la Voie maritime

CSL a souligné l'importance du commerce sortant des céréales fourragères, par exemple, à partir des Grands Lacs vers Halifax comme transport de retour essentiel à la viabilité des transports entrants de gypse. Selon CSL, étant donné que les contrats de gypse sont établis sur une longue période, elle serait forcée de transporter le gypse «... en subissant des pertes importantes avec les navettes nécessaires en l'absence de transport de céréales fourragères». CSL soutient qu'à l'expiration de ses contrats de gypse, la poursuite du commerce du gypse ne serait pas rentable sans le transport des céréales fourragères. Sans ce commerce, les prix du transport maritime sur le gypse augmenteraient, ce qui forcerait les entreprises du centre du Canada (gypse) à chercher d'autres sources d'approvisionnement, comme les producteurs américains accessibles par les ports américains des Grands Lacs.

De plus, CSL a décrit brièvement la flotte des Grands Lacs. D'après CSL, plusieurs entreprises de navigation ont quitté le marché des Grands Lacs, comme la famille Meisner, James Richardson & Sons et Great Lakes Bulk Carriers. CSL a également indiqué que seule une partie de sa flotte peut desservir Halifax, plusieurs de ses navires plus petits de type «Grands Lacs» ne pouvant quitter le fleuve Saint-Laurent. Cela témoigne des assises précaires de industrie, pour l'Office, qui s'inquiète donc doublement de ce que l'industrie ne puisse jamais se remettre d'un redéploiement des services de transport maritime.

Tarifs

L'Office a examiné les tarifs auxquels référait la demande de HGEL et a concentré son analyse sur les tarifs CNR 4484 et CNR 4436 applicables aux céréales fourragères. La demande se rapporte au trafic de blé, d'orge et d'avoine fourragers, en provenance d'Armstrong et de maïs fourrager, en provenance du sud-ouest de l'Ontario, à destination des provinces de l'Atlantique : ce trafic se déplace en vertu d'articles contenus dans les tarifs CNR 4484 et CNR 4436. Bien que rien n'indique que le trafic en cause ait été transporté en vertu du tarif GTW 4501, la demande fait aussi référence à ce tarif qui établit les prix pour le transport des céréales fourragères des États-Unis vers la région de l'Atlantique.

Cet examen confirme que les prix publiés dans les tarifs du CN en cause ont été réduits en octobre 1994 et au début de 1995. Les réductions de prix ont été plus fortes pour le trafic assigné à WHR à destination de New Minas et de Port Williams, en Nouvelle-Écosse (dans ces tarifs, ces points sont considérés comme des destinations). Pour ce trafic, les prix ont été réduits de plus de 25 p. 100, soit environ 15 $ par tonne. La réduction des prix du CN applicables vers des points autres que ceux de WHR a été moindre; par exemple, les prix pour les transports vers Little Brad d'Or vers les destinations de CBCNSR dans l'est de la Nouvelle-Écosse ont baissé de 2 à 10 p. 100, selon leur point d'origine. Les prix vers Moncton ont été réduits de 18 p. 100 ou plus. Les modifications des tarifs du CN ont changé la relation existante entre les prix et la distance de telle façon que les prix vers Truro et vers des points de WHR sont maintenant inférieurs ou égaux aux prix applicables vers Moncton, bien que ces points soient plus éloignés des points d'origine des céréales. (Truro est située à 125 milles passé Moncton, New Minas, à 229 milles) Les niveaux de prix applicables en vertu du tarif GTW vers ces deux destinations de WHR ont été réduits d'environ 22 p. 100 en 1995, tandis que les prix vers Moncton ont été réduits d'environ 15 p. 100.

Les réductions de prix du CN ont été encore plus importantes pour les transports de maïs depuis le sud-ouest de l'Ontario. Les prix vers les deux destinations de WHR ont été réduits d'environ 40 p. 100.

Cette analyse des prix s'est limitée à l'examen des tarifs publiés. L'Office reconnaît qu'une partie du trafic a pu être acheminée en vertu de contrats confidentiels.

Trafic

HGEL a laissé entendre que la réduction des prix du transport ferroviaire des céréales fourragères vers certaines destinations de la Nouvelle-Écosse avait entraîné une baisse du trafic de HGEL pour ces points. Pour évaluer cette affirmation de HGEL, l'Office a examiné les données sur les céréales fourragères fournies par le CN, HGEL et WHR. Cependant, tel qu'indiqué plus haut dans la section «Argumentations finales» de la présente décision, les chiffres présentés montrent certaines incohérences en raison des différences entre les cadres de référence utilisés par les diverses parties dans la compilation de leurs statistiques. L'Office confirme que les données relatives au trafic sortant fournies par HGEL à l'Office le 6 août 1996 concordent avec les statistiques fournies dans la réponse de HGEL aux demandes de renseignements de l'Office, le 25 juin 1996.

L'Office a centré son analyse des données sur les volumes de trafic vers les destinations de Nouvelle-Écosse et confirme que les volumes transportés par train ont augmenté d'environ 37 000 tonnes (soit 45 p. 100) en 1995. De même, le trafic de WHR a augmenté de 600 wagons en 1995 (soit environ 50 000 tonnes). Comme tout le trafic de céréales fourragères de WHR provient du CN, le trafic de ce dernier à destination de points à l'extérieur de la vallée de l'Annapolis a diminué.

Tandis que le transport par rail a gagné d'importants volumes en 1995, les volumes sortants de HGEL ont chuté de 65 000 tonnes. Ce tonnage perdu se répartissait entre les points de la vallée de l'Annapolis et d'autres destinations de la Nouvelle-Écosse desservies par HGEL.

L'analyse des volumes de trafic de 1993 à 1996 vient appuyer l'allégation de HGEL voulant qu'elle offrait une solution de remplacement très concurrentielle au train pour le transport des céréales fourragères avant 1995. Sa part du marché néo-écossais, qui s'élevait approximativement à 52 et 59 p. 100 en 1993 et 1994, respectivement, chutait à 33 p. 100 en 1995. Des chiffres préliminaires pour 1996 confirment des parts de marché semblable. Le glissement le plus important vers le transport ferroviaire s'est produit pour les envois de maïs provenant du sud-ouest de l'Ontario, dont les prix ont diminué de 40 p. 100.

Après examen de ces statistiques sur le trafic, l'Office constate l'existence d'une corrélation directe entre la réduction des prix des tarifs en cause et le volume annuel des céréales fourragères transportées par HGEL.

Étant donné que la perte de volume de HGEL représente plus de 50 p. 100 de son volume de 1994, l'Office a demandé à son personnel d'effectuer une vérification des résultats financiers de HGEL dans le but d'évaluer les effets économiques de cette perte.

Vérification de HGEL par l'Office

HGEL a affirmé que les mesures tarifaires du CN en cause ont fait diminuer son trafic de céréales fourragères. HGEL a ajouté qu'une baisse soutenue de sa part de marché des céréales fourragères provoquera une réduction correspondante des exportations de céréales fourragères par ses installations. HGEL a déclaré qu'à défaut de pouvoir regagner son ancienne part du marché, elle devra mettre fin à son exploitation.

Afin de mieux évaluer les effets de la réduction des prix et de la baisse résultante du trafic sur la viabilité de HGEL, des représentants de l'Office ont effectué une enquête de vérification de HGEL sur le terrain. Cette vérification avait pour but d'examiner l'allégation de HGEL voulant que sa baisse du trafic des céréales fourragères aurait pour effet ultime la fin de son exploitation.

L'équipe de vérification de l'Office a interviewé le directeur général de HGEL et a ensuite examiné les registres de procès-verbaux de HGEL et de la North American Grain Elevator Ltd. (société mère). L'équipe de vérification a également examiné et analysé les états financiers vérifiés de HGEL pour les années 1990 à 1995 et les états financiers non vérifiés du premier semestre de 1996. Ont aussi été examinés les livres de l'entreprise, y compris le grand livre pour les années 1993 à 1996 et les registres de stocks hebdomadaires pour la même période.

Les vérificateurs se sont aussi penchés sur les documents de gestion interne.

Tous les aspects des livres et des activités ont ensuite été discutés avec le directeur général.

La vérification a conclu que, pour la période de six mois se terminant le 31 mars 1996, la perte d'exploitation avait été directement causée par la diminution du volume de céréales fourragères expédié par les installations de HGEL.

La vérification a aussi confirmé que, sans une croissance du volume de céréales fourragères expédié par ses installations, les pertes devraient se poursuivre, HGEL ne serait plus une exploitation commercialement viable dans un avenir rapproché et serait forcée d'arrêter les activités de ses installations d'élévateur. La vérification de l'Office a aussi confirmé que la situation financière et le niveau d'endettement de HGEL s'étaient détériorés ces dernières années. L'Office reconnaît que la situation financière de HGEL peut affecter sa viabilité future et que le retour d'une part de marché plus large est donc cruciale pour la survie de HGEL.

L'Office conclut que la baisse des prix en cause du CN a directement provoqué une baisse du volume de céréales fourragères traité par HGEL. C'est pourquoi l'Office constate que, d'après les éléments de preuve qui lui ont été soumis dans cette affaire, l'action du CN relativement aux prix en cause a eu des effets évidents et préjudiciables sur HGEL et sur le réseau de transport routier et maritime qui la dessert et que cette action forcera vraisemblablement HGEL à cesser ses activités.

Rôle des chemins de fer secondaires

Les témoignages ont été nombreux et concordants quant au rôle joué par WHR sur les niveaux des prix du CN considérés. Avant l'entrée en activité de WHR dans la région de la vallée de l'Annapolis, la ligne en question était exploitée par le DAR. Par suite de l'interruption de la liaison directe du CP entre Saint John et Halifax, la ligne de DAR se retrouvait isolée du reste du réseau de CP. L'accès à la vallée de l'Annapolis était alors assuré par une interconnexion avec le CN à Windsor Junction. WHR a soutenu que, comme le CN et le CP était des concurrents à l'échelle nationale, rien n'incitait les deux transporteurs à collaborer pour réduire les prix à destination de la vallée de l'Annapolis et le CP n'était pas enclin non plus à attirer du nouveau trafic et à améliorer le service sur cette ligne.

L'acquisition de l'ancienne ligne du CP par WHR a amené un changement dans la relation avec le CN. Le CN et WHR s'accordent à dire que leurs liens se sont resserrés. Partout ailleurs en Amérique du Nord, les coûts des exploitants de chemins de fer secondaires peuvent être sensiblement inférieurs aux coûts des transporteurs sur longue distance, principalement à cause des coûts de main-d'oeuvre moindres. Le CN et WHR conviennent que les niveaux des prix vers la vallée de l'Annapolis ont été réduits dans la foulée de la diminution des coûts de main-d'oeuvre, du nouvel esprit de coopération et parce que c'est maintenant dans l'intérêt des deux transporteurs que de vouloir attirer du nouveau trafic. D'après le CN, c'est cette relation avec WHR, et non pas une philosophie d'éviction déloyale, qui a été le facteur clé dans la réduction des prix.

HGEL a soutenu et démontré, dans ses demandes de renseignements au CN, que les frais par wagon payés par le CN à WHR étaient de beaucoup inférieurs aux frais payés par le CN pour le trafic transporté sur des distances équivalentes dans le territoire desservi par un autre chemin de fer secondaire, à savoir le CBCNSR. Le CN a confirmé qu'il y avait une différence importante entre les frais par wagon payés à WHR et ceux payés au CBCNSR, l'Office observant à ce sujet que les chemins de fer secondaires ont fixé largement ces frais. De plus, WHR a confirmé que ces frais représentent des montants fixes par wagon, indépendamment de la distance et du produit transporté. L'Office n'est pas à même d'examiner l'établissement des coûts de revient ou d'autres éléments pertinents financiers, de marketing ou d'exploitation de WHR ou de CBCNSR et ne peut donc pas se prononcer sur les politiques de prix de ces transporteurs.

L'Office corrobore le point de vue de WHR selon lequel elle a amélioré son service et instauré des politiques efficaces ayant amené des gains de rendement considérables. Pour cette raison, l'entrée de WHR sur le marché a été déterminant pour la réduction des prix du CN vers la vallée de l'Annapolis et pour l'augmentation résultante du volume d'activités du CN.

HGEL a cependant souligné que plusieurs prix vers des points situés au-delà de Moncton sont égaux ou inférieurs aux prix vers Moncton. En pourcentage, le prix vers Little Bras d'Or, vers les points de CBCNSR, est de 20 p. 100 supérieur au prix vers Moncton pour le tarif de bout en bout à partir d'Armstrong, alors que le prix vers les points de WHR à partir d'Armstrong est inférieur au prix de Moncton.

D'après l'Office, les gains de rendement du chemin de fer secondaire ne peut, quoi qu'il en soit, expliquer entièrement la réduction des prix de 40 p. 100 pour les trajets de bout en bout vers les destinations de WHR. De plus, étant donné l'écart important entre les prix du CN vers les points de WHR et les prix vers les points de CBCNSR, écart s'élevant à environ 1 000 $ par wagon (c.-à-d. 1 000 $ de plus pour les transports vers certains points de CBCNSR), il est clair que le CN n'a pas appliqué ces gains de rendement aux prix établis pour des transports vers des destinations de CBCNSR qui sont hors de la portée du marché de HGEL.

L'Office constate que la réduction marquée des prix du CN et l'amélioration du service local de chemin de fer pour le trafic vers les points de WHR sont des facteurs importants expliquant le déplacement du trafic vers le mode ferroviaire et peut ainsi expliquer une partie de la réduction du tarif de bout en bout et la différence des frais perçus par wagon par les deux chemins de fer secondaires. Toutefois, l'Office est d'avis que l'écart entre les prix applicables vers les destinations situées sur les lignes des deux chemins de fer secondaires de la Nouvelle-Écosse est trop important pour qu'il soit basé uniquement sur des facteurs tels que les forces du marché et les rendements. D'après l'Office, cela vient étayer le point de vue de HGEL pour qui les politiques de prix du CN visaient spécialement HGEL et le territoire de son marché.

Coûts ferroviaires

Devant l'allégation de HGEL selon laquelle les prix du CN en cause étaient déloyaux et fixés sans égard aux coûts, l'Office a analysé les prix de revient des transports en cause. Dans des décisions antérieures, l'Office avait reconnu que l'influence des coûts dans l'établissement des prix ferroviaires était moindre dans le contexte des marchés plus concurrentiels envisagé par la LTN 1987. Néanmoins, l'Office est d'avis qu'une évaluation de la contribution aux coûts pourrait être utile à son analyse de l'intérêt public. À cet effet, le personnel de l'Office a reçu des instructions pour estimer les prix de revient de transports ferroviaires représentatifs. L'Office a étudié un échantillon de cinq transports : du blé d'Armstrong à Windsor Junction, de l'orge d'Armstrong à Windsor Junction, du maïs de Chatham à Windsor Junction, du blé et de l'orge de Saskatoon à Windsor Junction et du blé et de l'orge de Thunder Bay à Windsor Junction. Dans chaque cas, les frais par wagon payés par le CN à WHR ont été considérés. Les prix de revient ont été établis pour 1994, soit la dernière année où l'Office avait approuvé les prix unitaires du CN. Pour obtenir des prix de revient représentatifs pour 1995, les prix de revient de 1994 ont été rajustés à partir des indices prix-productivité établis pour le calcul par l'Office des prix de revient des transports des céréales fourragères de l'Ouest canadien.

De plus, l'estimation par l'Office des prix de revient pour le trafic en cause suppose un partage approprié du matériel utilisé et ces prix de revient reflètent le coût actuel de l'utilisation du matériel par le CN. Les prix de revient ont été estimés en fonction d'un ratio de retour à vide de 100 p. 100.

D'après les paramètres qu'il a utilisés, l'Office a déterminé que les prix de quelques transports de l'échantillon étaient compensatoires. Pour certains autres transports, l'Office a constaté que les prix étaient légèrement non compensatoires.

Histoire financière du CN et utilisation des wagons-trémies de l'État

Dans ses représentations auprès de l'Office, HGEL a soutenu que l'histoire financière du CN ainsi que l'utilisation par le CN des wagons-trémies de l'État démontrent clairement la capacité de la compagnie ferroviaire à établir des prix qui ne reflètent pas ses coûts. En ce qui a trait à l'histoire financière du CN, HGEL soutient que des facteurs tels que l'acquisition des ex-CFNC, les subventions accumulées par le CN dans le transport des céréales fourragères de l'Ouest et le financement fédéral à sa création et lors de ses recapitalisations subséquentes, constituent des avantages financiers pour le CN. Selon HGEL, le total de ces «fonds» équivaut à une subvention massive, ce qui permet à la compagnie ferroviaire de pratiquer des prix destinés à éliminer la concurrence, sans égard aux pertes. Le CN a répliqué à ces allégations en affirmant que la question du financement gouvernemental antérieur n'est pas pertinente dans la présente affaire.

En ce qui a trait à l'utilisation des wagons-trémies appartenant à l'État, HGEL a soutenu que, dans un même ordre d'idées, bien que le CN paie une redevance quotidienne et effectue les réparations courantes pour l'utilisation des wagons-trémies de l'État dans son service de transport des céréales fourragères pour l'Est, il refile les coûts des réparations majeures aux fermiers des Prairies à travers son barème des prix. HGEL a affirmé qu'il s'agit de coûts majeurs que le CN évite de payer sur 72 p. 100 de son trafic. Dans un témoignage ultérieur, HGEL a soutenu que le CN recourait sans cesse davantage aux wagons-trémies de l'État pour le transport des céréales fourragères. HGEL soutient que cela était dû au fait qu'il en coûte moins cher au CN d'utiliser les wagons gouvernementaux plutôt que son propre matériel. HGEL

a ajouté que les frais quotidiens de 17 $ payés pour le matériel utilisé ailleurs que dans l'Ouest ne sont pas représentatifs de la valeur actuelle de ces wagons. Cet accord avec le gouvernement permet au CN d'éluder de façon injuste et inéquitable l'investissement en capital requis pour ces transports. Le CN n'est pas obligé de s'engager véritablement en prenant les risques commerciaux normaux découlant de la prise en charge de la totalité des coûts des éléments d'actif nécessaires pour servir sa clientèle.

L'Office accepte l'argumentation de HGEL à l'effet que le financement gouvernemental ait été historiquement d'une grande importance. Les gouvernements présent et passés se sont penchés sur la convenance de ces décisions historiques d'investir dans le CN et il n'appartient pas à l'Office de faire une détermination à cet égard. De même, l'Office observe que les accords conclus entre le gouvernement et le CN et le CP, en ce qui a trait à l'utilisation de frais liés à l'utilisation de wagons-trémies ne sont pas du ressort de l'Office.

Toutefois, l'Office considère probante l'argumentation de HGEL quant aux recapitalisations du CN, à la lumière des observations présentées par le CN au sujet de la viabilité financière de HGEL. L'Office reconnaît que l'accès du CN au parc de wagons gouvernemental pour les transports vers la Nouvelle-Écosse, y compris les transports en provenance du sud-ouest de l'Ontario, permet à la compagnie ferroviaire de maintenir à un niveau artificiellement bas ses investissements dans le secteur des céréales fourragères. La disponibilité du parc de wagons-trémies du gouvernement pour les transports vers l'Est à court terme, sur une base ponctuelle par wagon, bien qu'à des tarifs quotidiens, réduit au minimum les sommes à investir par le CN pour des wagons-trémies. Suivant des accords de crédit-bail commerciaux types, les transporteurs doivent généralement assumer des baux commerciaux de wagons à plus long terme ainsi que les coûts associés aux risques de sous-utilisation de la capacité. L'accès à la flotte gouvernementale, combiné aux politiques de subvention des gouvernements précédents et aux recapitalisations, a créé un déséquilibre concurrentiel artificiel auquel HGEL et CSL doivent faire face.

Efficacités de HGEL et parcours maritime et routier

Le CN a indiqué certains facteurs contribuant à l'inefficacité du parcours maritime, notamment la capacité d'entreposage limitée, l'impraticabilité des liaisons maritimes pendant l'hiver, l'absence de retour à charge, et les frais de chargement et de déchargement des navires. WHR prend note que des frais d'intérêt et d'entreposage s'appliquent lorsque le produit est entreposé à l'élévateur et qu'il faut transborder le produit cinq fois comparativement à deux fois dans le cas du transport ferroviaire. De plus, on a souligné que les transbordements inhérents au transport maritime réduisent l'efficacité et altèrent la qualité du produit.

HGEL a déclaré qu'il n'y avait aucune preuve à l'appui des allégations voulant que son exploitation ne soit pas efficace. HGEL a indiqué qu'elle garantissait à ses clients des stocks locaux toute l'année durant. Elle assure également le suivi de ses livraisons à ses clients. HGEL a affirmé que le parcours maritime est plus rentable que l'itinéraire ferroviaire, étant donné les économies d'échelle consenties par des chargements de 25 000 tonnes, l'efficacité énergétique et l'absence de dépenses d'infrastructure. HGEL a fait également remarquer que CSL assure le retour à charge en transportant du gypse de Halifax et Little Narrows (N.-É.) vers le Québec et l'Ontario pour toutes les traversées, ce qui a été confirmé par CSL. Les deux parties ont déclaré que ce système de retour à charge s'avère efficace. En réponse aux demandes de renseignements de l'Office, CSL a aussi indiqué que les transporteurs maritimes se trouvent actuellement dans une position de preneurs de prix imposée par la capacité excédentaire. En d'autres mots, les transporteurs n'ont pas l'avantage de fixer les prix; ils sont plutôt contraints d'accepter les prix fixés par les expéditeurs. Non seulement les coûts s'élèvent-ils à cause de l'âge de la flotte, mais les transporteurs maritimes ne peuvent investir dans de nouveaux navires.

D'après les argumentations présentées et les observations des intervenants, l'Office ne constate, tout bien pesé, aucune inefficacité de l'exploitation de HGEL ou de l'acheminement par voie maritime qui auraient contribué de façon importante au récent drainage du trafic.

L'Office note cependant qu'il existe des possibilités de réduire les coûts de transport des envois de maïs provenant du sud-ouest de l'Ontario, notamment dans le réseau de collecte aux points d'origine, permettant un réduction des exigences de traitement, d'ensilage et d'entreposage. Par conséquent, pour contribuer au maintien du parcours maritime en provenance du sud-ouest de l'Ontario comme solution de remplacement concurrentielle et à long terme au service ferroviaire, toutes les parties à cet itinéraire devraient encourager et développer la solution la plus directe et la plus rentable.

Sources de remplacement et monopole potentiel

Si HGEL fermait ses portes, la principale conséquence pour les clients et autres intéressés se concentre sur la question : «une autre entreprise entrerait-elle sur le marché pour remplacer HGEL ou le CN serait-il laissé dans une position de monopole?». Si cela devait être, le CN pourrait abuser de cette situation de monopole. HGEL et le CN étaient en désaccord sur cette question du monopole potentiel.

HGEL a affirmé qu'aucune autre entreprise n'accéderait au marché dans un avenir immédiat et ne la remplacerait si elle fermait ses portes. Par contre, le CN a déclaré qu'il existait plusieurs solutions de remplacement stables, tant pour les sources de céréales fourragères (nationales, continentales, d'outre-mer) que pour des services de transport plus concurrentiels, et que cette situation rend tout monopole impossible. L'Office a approfondi l'étude de cet argument, en demandant des éclaircissements au CN.

Le CN a indiqué que le produit pouvait provenir d'ailleurs que du CN et par d'autres moyens de transport. Les grains pourraient être transportés via CP/CDAC/NBSRvoir note 2 de l'Ouest du Canada ou de l'Ontario jusqu'à Saint John, la suite du trajet étant assuré par camion/traversier ou par camion; le maïs américain pourrait être transporté par rail ou par camion jusqu'à Albany (New York) ou Baltimore (Maryland) pour être ensuite acheminé par bateau jusqu'à Halifax; les céréales fourragères de l'Europe de l'Est pourraient être acheminées par bateau jusqu'à Halifax pour être ensuite expédiées par train ou par camion (moyennant des droits de 18 à 20 $US par tonne métrique pour les navires); les produits finis pourraient être transportés par camion jusqu'au marché de consommation de leurs points d'origine au Québec ou aux États-Unis.

HGEL a répondu en alléguant que le CN ne faisait que spéculer sur des sources et des itinéraires de remplacement possibles. HGEL a fait remarquer que les solutions de remplacement proposées par le CN existent depuis quelque temps, mais qu'aucun trafic n'a emprunté ces chemins. HGEL a fait aussi valoir qu'aucune entreprise n'envisagerait même de succéder à HGEL, étant donné le niveau actuel des prix pratiqués par le CN.

L'Office a examiné la preuve présentée par le CN concernant les options concurrentielles de remplacement et nourrit des doutes à l'égard de certaines hypothèses du CN. En ce qui a trait aux solutions de remplacement d'approvisionnement proposées par le CN, l'Office constate que bien que ces solutions existent effectivement, elles ne représentent pas des options concurrentielles solides et efficaces.

De même, l'Office a examiné les itinéraires de remplacement potentiels proposés par le CN afin d'établir s'ils incarnent des solutions concurrentielles, raisonnables et équilibrées. Lorsque le CN indique que des itinéraires de remplacement comportant, par exemple, au moins trois parcours assurés par des chemins de fer secondaires sur l'ancienne ligne de l'Est du CP, en plus du transport par camion au-delà de ce parcours, représentent des solutions de remplacement rentables, c'est également discutable. L'Office ne considère pas cet itinéraire comme étant une solution de remplacement efficace étant donné le nombre de transporteurs ferroviaires en cause et les frais supplémentaires de transbordement, de volumes transportés dans un wagon dans au moins deux camions. De même, la viabilité des itinéraires maritimes proposés par le CN dépend de la poursuite des activités d'un élévateur à Halifax ou d'au moins du maintien de l'installation en réserve.

Comme l'Office n'a constaté aucune preuve directe de pratiques inefficientes dans l'exploitation de HGEL, il doit conclure qu'une entreprise qui la remplacerait aurait à assumer des dépenses d'exploitation et des exigences de volume de trafic semblables. Si HGEL fermait, tout retard dans la reprise des activités entraînerait des coûts de démarrage supplémentaires. De plus, la reprise des activités par un autre exploitant semble improbable, étant donné les niveaux des prix ferroviaires actuels. Tout nouvel entrant dans l'exploitation de l'élévateur devrait faire face à certains problèmes touchant l'établissement des prix du transport ferroviaire actuels et futurs. Cela découragerait toute décision d'investissement favorable.

Dans l'examen de la preuve et de l'argumentation présentée par les parties concernant d'autres sources d'approvisionnement ou d'autres modes de transport, l'Office n'est pas convaincu de la position du CN voulant qu'il existe des options d'approvisionnement efficaces existantes ou équilibrées en provenance des États-Unis ou de l'étranger. De plus, l'Office constate que ces sources de remplacement américaines ou étrangères ont moins de chances de se concrétiser si l'élévateur n'existe plus. Bien que l'Office reconnaisse avec le CN que l'économie se mondialise, il n'est pas d'accord sur le fait que cet économie complexe et extrêmement ramifiée produirait automatiquement une concurrence efficace en temps opportun pour ce trafic.

L'Office constate donc que le CN se trouverait en position de monopole si HGEL abandonnait son exploitation. De plus, étant donné l'improbabilité de l'arrivée de nouveaux entrants dans l'industrie dans un avenir rapproché, il existe un réel potentiel d'abus de cette situation de monopole.

Concurrence et intention déloyale

L'Office a étudié soigneusement la question de l'intention. La distinction entre une politique de concurrence et une attitude déloyale systématique est ténue et complexe. Il n'existe souvent que peu d'éléments de preuve sur lesquels on puisse établir de façon concluante quelles sont les intentions d'une partie dans ce genre de transactions commerciales. Toutefois, dans le présent cas, l'Office note que c'est seulement à l'intérieur de la région agricole néo-écossaise que HGEL a mené une concurrence efficace au transport ferroviaire et c'est pour ce produit et pour ce marché géographique que le CN offre les plus fortes réductions de prix.

L'Office constate que les prix pratiqués par le CN dénotent une politique visant à attirer le trafic de céréales fourragères de HGEL et éventuellement à éliminer la concurrence. La concurrence du CN pour ce trafic est non seulement HGEL, mais aussi l'industrie du transport maritime des Grands Lacs et l'Office est d'avis que l'industrie maritime est autant la cible des prix pratiqués par le CN que peut l'être HGEL. L'Office constate que l'effondrement de l'exploitation d'élévateurs aurait des conséquences négatives sur l'industrie du transport maritime des Grands Lacs, ayant pour effet soit le redéploiement de la flotte, soit son retrait complet de l'industrie. Le CN en retirerait alors un net avantage concurrentiel.

D'après l'Office, les importantes réductions de prix mises en oeuvre pour les destinations à l'intérieur du marché desservi par HGEL et l'écart entre les prix du CN pour Moncton et les prix pour divers points au-delà de Moncton vont certainement évincer HGEL du marché et il se peut qu'ils aient été conçus à cette fin.

Peu importe l'intention, et pour les fins de la présente procédure, c'est l'effet de ces prix qui revêt une importance fondamentale pour l'Office.

Intérêt public

En résumé, l'Office estime que les prix pratiqués par le CN ont eu des effets négatifs sur HGEL et entraîneront en bout de ligne l'abandon de ses activités, laissant le CN dans une position de monopole.

Les effets économiques néfastes qui s'ensuivraient pour les clients de HGEL (dont l'industrie laitière et l'industrie de l'élevage de la région, Dover Mills, le port de Halifax et les intérêts du transport maritime du St-Laurent et des Grands Lacs) démontrent le préjudice qui serait porté à l'intérêt public.

En ce qui a trait aux préoccupations quant à une hausse des prix ordonnée dans l'intérêt public par l'Office, ce dernier estime qu'à court terme certains utilisateurs de céréales fourragères auraient à payer des prix plus élevés pour le transport ferroviaire. Cependant, l'Office croit qu'à long terme l'existence d'une concurrence soutenue permettra d'éviter les abus propres aux situations de monopole et servira mieux les intérêts économiques de ces clients et de tierces parties.

CONCLUSION

L'Office constate que dans le cas présent, le maintien d'une situation de concurrence est une question d'intérêt public primordiale. Les prix pratiqués par le CN ont eu des effets directs et néfastes sur HGEL et sur les parties aux ententes des transporteurs maritime et routier qui desservent HGEL. Les tarifs en cause entraîneront en bout de ligne l'effondrement de HGEL, avec des conséquences pour ses clients et des perturbations indirectes pour la flotte des Grands Lacs. L'Office n'a trouvé aucune preuve d'approvisionnement ou d'entente de transport de remplacement efficace advenant l'interruption «forcée» des activités de HGEL. Il est donc d'avis qu'il n'y aurait aucune protection contre les abus en situation de monopole.

Par conséquent, l'Office estime que les prix en cause contenus dans les tarifs marchandises CNR 4436, CNR 4484 et GTW 4501 portent préjudice à l'intérêt public. L'Office publiera un arrêté enjoignant au CN d'éliminer les éléments préjudiciables en révisant les prix applicables dans les tarifs CNR 4436, CNR 4484 et GTW 4501 et d'augmenter immédiatement et de maintenir les prix en cause à un niveau plus concurrentiel. En ce qui a trait au tarif GTW 4501, cette mesure s'appliquera à la portion du parcours à l'intérieur du Canada.


OPINION DISSIDENTE DE KEITH PENNER

Relativement à la décision rendue à la majorité, il m'est impossible de déclarer que les prix du CN en cause portent préjudice à l'intérêt public et je rejetterais donc la demande de HGEL. Bien que je sois d'accord avec certaines des constatations de mes collègues, je ne peux toutefois approuver leur décision finale.

D'après les preuves déposées devant l'Office dans cette affaire, j'admets qu'au moins une partie de la baisse des volumes de céréales fourragères traités par HGEL est attribuable aux pratiques tarifaires du CN. J'admets également que sans augmentation du volume de débit, HGEL sera contrainte d'interrompre les activités de son élévateur. De plus, il ne fait aucun doute que si l'élévateur devait cesser ses activités, plusieurs parties, notamment Dover Mills, pourraient en subir d'importants contrecoups économiques. Enfin, j'admets que sans l'existence de l'élévateur, les clients de HGEL ne jouiraient d'aucune option concurrentielle économique immédiate et que le CN pourrait être laissé, du moins à court terme, dans une position de dominance pour le transport des céréales fourragères vers la Vallée de l'Annapolis en Nouvelle-Écosse.

HGEL a demandé à l'Office de conclure que les prix pratiqués par le CN s'inscrivent dans une tentative délibérée d'éliminer la concurrence, de devenir un transporteur monopoliste et de profiter ensuite de son pouvoir sur le marché pour abuser de ses clients en leur imposant des prix excessifs. J'estime que les preuves qui nous été présentées ne suffisent pas à étayer une telle allégation ou conclusion. Je suis d'avis que le CN a simplement livré concurrence énergiquement pour attirer du trafic. Cette pratique commerciale est parfaitement légitime. Les actions du CN reflètent en cela les objectifs de la LTN 1987 sur la régulation par les lois du marché. Cela dit, il est malheureux qu'une concurrence féroce puisse parfois faire des victimes.

La demanderesse, en effet, invoquant l'article 59 de la LTN 1987 voudrait que l'Office force le CN à augmenter ses prix. Dans des cas précédents devant l'ONT, les demandeurs demandant à l'Office d'examiner des prix présumément trop bas ont invoqué les articles 112 et 113 de la LTN 1987. En vertu de ces articles, l'ONT devait déterminer si les prix en cause étaient ou non compensatoires et, dans la négative, s'ils étaient utilisés par le transporteur pour créer une situation de marché pouvant favoriser des pratiques déloyales. Les experts de l'ONT n'avaient aucune difficulté à déterminer si les prix étaient compensatoires ou non, mais d'imputer et de prouver ensuite que ces pratiques tarifaires visaient l'éviction des concurrents d'un marché donné étaient, au mieux, extrêmement difficile et, en dernière analyse, impossible.

Nous sommes devant la première, et probablement la seule, demande en vertu de l'article 59 de la LTN 1987 où l'ONT se voit demander d'augmenter les prix. Bien que cela soit, certes, la prérogative d'un demandeur d'utiliser l'article 59 de cette façon, je m'inquiète de ce que l'Office ordonne des augmentations de niveau de prix. L'établissement des coûts de revient par l'Office relatifs aux prix en cause a révélé que la plupart des prix étaient compensatoires et qu'aucun prix n'était grandement non compensatoire. Tout arrêté de l'Office exigeant du CN qu'il augmente ses prix signifie d'ordonner à la compagnie d'augmenter ses profits aux dépens immédiats des expéditeurs. La logique d'une mesure aussi draconienne par l'Office semblerait être de protéger un compétiteur ayant apparemment de la difficulté à concurrencer le CN, pour un certain nombre de causes autres que le fait que le CN a réussi à drainer une partie de sa clientèle. D'après moi, l'Office ne devrait raisonnablement pas être appelé à agir ainsi, mais advenant une demande en ce sens, devrait poliment mais directement refuser d'y accéder. De plus, il y a des doutes considérables et beaucoup d'incertitude quant à la possibilité qu'une augmentation des prix ferroviaires puisse assurer la viabilité de HGEL.

Pour ce qui est des préoccupations quant au fait que les prix pratiqués par le CN lui permettraient de jouir d'un monopole sur le marché, elles m'apparaissent exagérées. Il se peut qu'il n'existe aucune solution de remplacement concurrentielle à l'heure actuelle, mais si le CN augmentait ses prix impunément, il agirait contre ses propres intérêts à long terme et une telle escalade des prix attirerait presque à coup sûr une concurrence efficace, en bout de ligne. Par conséquent, j'estime que le risque d'une augmentation anormale ou excessive des prix est infime. Je rejette l'allégation voulant que le CN manoeuvre pour se retrouver en position de pouvoir abuser de ses clients. Par dessus tout, le marché intérieur actuel du Canada, comme il fait partie du marché mondial, peut être extrêmement dur pour toute inefficacité tant dans la production que dans la distribution.

Je suis entièrement d'accord avec les exposés du CN et de WHR indiquant que leur relation est à leur avantage réciproque. Ce n'était pas le cas pour la relation du CN avec l'exploitant précédent. Par conséquent, la différence de tarif par wagon que le CN verse à WHR et à CBCNSR est vraisemblablement le résultat de nombreux facteurs : marché, géographie et coûts. Très certainement, les prix plus faibles sont un résultat direct de la performance d'exploitation des chemins de fer secondaires. Ils découlent notamment d'une conscience mutuelle de ce que si le CN peut s'emparer du transport de ligne pour leurs trafics, leurs économies d'échelle respectives leur profitera mutuellement et leur permettra d'assurer leur positionnement sur le marché.

En résumé, je note que le CN est en concurrence directe et active avec l'entente de transport maritime et routier desservant HGEL. J'estime que la stratégie d'établissement des prix du CN constitue une mesure énergique et concurrentielle sur un marché très dynamique. J'admets que la perte de HGEL serait très regrettable, mais je suis loin d'être convaincu que les prix pratiqués par le CN sont la seule cause ni même la principale cause des problèmes de HGEL. Je ne peux donc tout simplement pas conclure que ces prix du CN portent préjudice à l'intérêt public. En foi de quoi, j'exprime mon désaccord avec la décision de la majorité dans cette affaire.


note 1 (1)    Procès-verbaux et témoignages du Comité permanent des Transports concernant le rapport de la Commission d'examen de la LTN intitulé «La concurrence dans les transports - Regard sur la politique et la législation», mercredi 31 mars 1993, p. 38:11.
note 2 (2)    Canadian and American Railroad/New Brunswick Southern Railway


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