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DÉCISION N 534-W-1990


le 26 octobre 1990

RELATIVE au projet de tarif des droits de pilotage publié par l'Administration de pilotage de l'Atlantique le 23 décembre 1989 dans la partie I de la Gazette du Canada, pages 5453-5463, et aux avis d'opposition déposés par la Fédération maritime du Canada, la Halifax-Dartmouth Port Development Commission, la Blue Peter Steamships Limited, le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador et la Société Canadienne de Sel Limitée.

Référence no D 2530-2-2


En application du paragraphe 34(1) de la Loi sur le pilotage, L.R.C. (1985), ch. P-14, l'Administration de pilotage de l'Atlantique (ci-après l'Administration) a donné avis d'un projet de modification du Règlement sur le tarif de pilotage de l'Atlantique dans la Gazette du Canada, partie I, du 23 décembre 1989. Par suite d'un changement de la politique de l'Administration, qui exige maintenant que chaque zone de pilotage fonctionne sur une base d'autofinancement, ce projet vise à augmenter les droits unitaires de 1 à 47 p. 100, les droits forfaitaires de 1 à 84 p. 100 et les droits pour déplacements de 1 à 12,5 p. 100 dans les ports des zones de pilotage obligatoire. Il comprend la création de deux zones de pilotage à Come-by-Chance et à Canso et fixe des droits de pilotage maximaux pour Come-by-Chance et Saint John. Il vise aussi à augmenter de 7 p. 100 les droits de pilotage divers et supplémentaires communs aux zones de pilotage.

À l'origine, ces augmentations devaient produire des recettes supplémentaires de 500 000 $, mais ce montant a été porté à 538 000 $ au cours de l'enquête. L'Administration s'attend à ce qu'il permette de réaliser un bénéfice d'environ 265 000 $ en 1990, à supposer que le tarif proposé ait été appliqué tout au cours de 1990. Ce bénéfice suppose aussi le non-remboursement des sommes (subventions) reçues du gouvernement fédéral pour les dépenses en capital des années précédentes.

Du 19 au 22 janvier 1990, cinq oppositions au projet de modification ont été déposées auprès de l'Office national des transports (ci-après l'Office) en vertu du paragraphe 34(2) de la Loi sur le pilotage par les parties suivantes :

1. la Fédération maritime du Canada (ci-après la Fédération);

2. la Halifax-Dartmouth Port Development Commission (ci-après la Commission);

3. la Blue Peter Steamships Limited;

4. le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador (ci-après le gouvernement); et

5. la Société Canadienne de Sel Limitée (ci-après la Société).

En outre, la Guilde de la marine marchande du Canada (ci-après la Guilde) a déposé une intervention pour protéger les droits de ses membres, les pilotes, et être partie enregistrée afin de se réserver le droit de réagir aux mémoires qui leur porteraient atteinte.

L'Administration a déposé une réplique à chaque opposition, mais aucune observation sur l'intervention de la Guilde.

La Fédération et la Commission ont déposé des réponses aux répliques de l'Administration.

Le gouvernement et la Fédération ont déposé des répliques à l'intervention de la Guilde.

Les avis d'opposition et d'intervention, les répliques et les réponses susmentionnés font partie du dossier public de la présente affaire qui peut être consulté au siège de l'Office, situé à Hull (Québec), et à son bureau régional de Moncton (Nouveau-Brunswick).

La Commission des transports des provinces de l'Atlantique et la Société du port de Halifax (ci-après la Société du port) ont aussi communiqué leurs observations sur le projet de tarif de pilotage. Bien qu'elles les aient présentées tardivement, elles ont été considérées comme des parties intéressées.

En cas de dépôt d'un avis d'opposition, l'Office doit, en vertu du paragraphe 34(4) de la Loi sur le pilotage, procéder à une enquête portant sur le droit proposé, faire une recommandation à l'Administration et en fournir copie au ministre des Transports. L'Administration est tenue de se conformer à cette recommandation.

L'Office a pris l'arrêté no 1990-W-42 daté du 5 février 1990 pour prescrire à l'Administration de produire et de déposer auprès de lui, le 17 février 1990 au plus tard, certains renseignements, détails et documents afférents à son fonctionnement et à sa gestion. Aux termes de cet arrêté, l'Administration devait aussi mettre les mêmes éléments d'information à la disposition des opposants et des intervenants, sauf les éléments tenus pour confidentiels, les frais de reproduction et de livraison étant à la charge du demandeur.

Par lettre datée du 28 février 1990, le gouvernement provincial a demandé à l'Office de fixer un délai pour la présentation d'observations sur la documentation fournie par l'Administration aux termes de l'arrêté de production. Les Règles générales de l'Office national des transports, DORS/88-23, ne prévoient pas qu'un opposant ou un intervenant puisse réagir aux renseignements fournis par suite d'un tel arrêté, mais pour disposer de tous les renseignements nécessaires à son enquête, l'Office a informé toutes les parties le 2 mars 1990 qu'elles avaient jusqu'au 12 mars suivant pour communiquer leurs observations. Le gouvernement et la Fédération en ont présenté.


Conformément à la Loi sur le pilotage, les objectifs de l'Administration sont de mettre sur pied, de faire fonctionner, d'entretenir et de gérer, pour la sécurité de la navigation, un service de pilotage efficace. Pour remplir ce mandat, l'Administration est tenue de fixer des droits de pilotage équitables et raisonnables qui tiennent compte du fait qu'elle devra en tirer un revenu qui, avec les revenus provenant d'autres sources, devra lui permettre le financement autonome de ses opérations.

D'après la Loi sur le pilotage, le rôle de l'Office consiste à déterminer si le projet de tarif des droits de pilotage nuit à l'intérêt public. Pour ce faire, l'Office doit déterminer si l'Administration a calculé ses frais en se fondant sur une exploitation économique et efficace et si le projet de tarif est équitable et raisonnable.

QUESTIONS ÉCONOMIQUES

Les grandes questions économiques que les opposants au projet de majorations tarifaires ont soulevées peuvent être résumées comme suit :

1. les résultats financiers et le rendement;

2. la répartition des frais généraux; et

3. l'interfinancement des ports.

MÉTHODE D'ENQUÊTE

L'Office a constaté que les questions économiques soulevées par les opposants étaient essentiellement les mêmes que celles dont il avait discuté dans sa décision no 394-W-1988 datée du 26 octobre 1988, et ce, dans des circonstances quasi semblables en ce qui concerne l'économie des services de pilotage. Il a donc procédé à une enquête sur la base des documents au dossier du projet de tarif qui a abouti à la communication d'un rapport d'enquête daté de juillet 1990 à l'Administration et aux parties enregistrées le 15 août 1990. Les parties devaient à l'origine déposer leurs observations le 27 août au plus tard, mais l'Administration s'est vu accorder sur demande une prorogation de délai de trente (30) jours qui portait l'échéance au 26 septembre 1990.

Dans son rapport d'enquête, le personnel de l'Office est arrivé aux conclusions suivantes : 1. L'Administration n'a pris essentiellement aucune mesure en 1988 et en 1989 pour réduire ses frais de fonctionnement ou accroître son efficience économique. 2. La productivité des pilotes est demeurée faible, et leur rémunération, élevée par rapport au travail fourni. 3. Les grands ports de Halifax et de Saint John ne devraient pas avoir à subventionner les petits ports. En outre, le personnel de l'Office y a conclu que l'examen du projet de tarif confirmait la constatation de l'Office énoncée dans sa décision no 394-W-1988, à savoir que l'Administration pouvait améliorer sa situation financière en réduisant ses frais et en accroissant la productivité des pilotes sans compromettre la sécurité de la navigation ni retarder les navires.

OBSERVATIONS SUR LE RAPPORT D'ENQUÊTE DU PERSONNEL

L'Office a reçu des observations de l'Administration, de la Commission, de la Fédération, du gouvernement, de la Guilde et de la Société du port.

Le rapport d'enquête du personnel et les mémoires y afférents de l'Administration et des parties susmentionnées font aussi partie du dossier public de la présente affaire qui peut être consulté, comme il est indiqué plus haut. L'essentiel de ces mémoires est donné dans les paragraphes suivants.

Dans ses observations sur le rapport d'enquête du personnel, l'Administration a affirmé qu'elle avait réduit ses frais en supprimant un poste à son siège de Halifax, diminué l'effectif des pilotes d'une personne à Saint John en mai 1989 et ramené le nombre de pilotes de trois à deux à Miramichi en septembre 1990. Quant à la productivité des pilotes, l'Administration a déclaré que les moyennes annuelles fondées sur le nombre des pilotes sur la liste de paye n'étaient pas représentatives de la charge de travail réelle et qu'il fallait tenir compte de tous les genres de congés dans les calculs de cette dernière. En ce qui concerne les ports de Halifax et de Saint John, l'Administration a ajouté qu'elle ne pouvait fournir aux petits ports le service dont elle était mandatée à un prix acceptable sans l'aide financière des grands ports plus affairés. Elle a aussi demandé de tenir une audience publique dans le cas où elle n'aurait pas fait comprendre assez clairement ses problèmes et ses contraintes. L'Administration a conclu qu'elle aurait à déposer presque aussitôt un autre projet de tarif si l'Office rejetait sa demande de majoration de tarif.

La Guilde a indiqué qu'elle rejetait les conclusions du rapport d'enquête et qu'un effectif suffisant de pilotes qualifiés était essentiel à la fourniture de services sûrs et efficaces. La Guilde a soutenu que l'Administration reconnaissait l'importance de pilotes qualifiés et bien rémunérés en concluant une nouvelle convention de trois ans. La Guilde a fait remarquer qu'elle avait le droit d'action collective pour protéger les droits de ses membres.

Le gouvernement a mis en doute le bien-fondé des conclusions favorables à la majoration du tarif à certains ports, étant donné que l'Office reconnaissait la nécessité de faire d'autres études des coûts et de la question connexe de l'autosuffisance des ports. Le gouvernement doutait aussi que l'Administration fût nécessaire si chaque port devait atteindre l'autosuffisance.

La Société du port, la Commission et la Fédération ont en général accepté les conclusions du rapport d'enquête. La Commission a demandé qu'on ordonne à l'Administration de modifier sa méthode de répartition des frais généraux. La Société du port a aussi encouragé ce changement de méthode. La Fédération avait espéré le rejet complet du projet de tarif, mais elle reconnaissait qu'il était logique d'admettre des majorations aux ports où il fallait employer deux pilotes au minimum. Elle s'est dite aussi inquiète des arguments invoqués en faveur d'une majoration de tarif à Come-by-Chance et elle espérait que l'Administration n'y verrait pas la permission de soustraire ce port aux mesures économiques de réduction des frais.

CONCLUSIONS

En ce qui concerne les observations de l'Administration, l'Office fait remarquer que le poste mentionné par l'Administration a été supprimé au siège de cette dernière en 1986, et non par suite de la décision no 394-W-1988 d'octobre 1988. Quant à la productivité des pilotes, l'Office est d'avis que les moyennes annuelles de productivité figurant dans le rapport d'enquête conviennent à l'évaluation du rendement des pilotes. L'idée de mesurer la productivité en se fondant seulement sur la disponibilité réelle de ces derniers (en excluant, par conséquent, tous les congés) n'est pas acceptable puisque les mesures de productivité doivent établir un rapport entre l'ensemble des employés et la production globale.

À propos de la charge de travail des pilotes, les règles de travail de l'Administration permettent de plus aux pilotes d'assumer de nombreuses affectations sur rappel et des affectations supplémentaires dans les eaux où le pilotage n'est pas obligatoire, contre une rémunération qui s'ajoute à leur traitement régulier. Le fait que des pilotes sont disponibles pour assumer ces affectations supplémentaires indique que l'effectif de pilotes de l'Administration dépasse le nombre dont elle a besoin pour assumer ses responsabilités d'une façon rentable. L'Office répète qu'il serait possible de réduire le coût des services de pilotage si les règles de travail reflétaient mieux le principe économique d'une rémunération liée à une productivité raisonnable.

En ce qui concerne le nombre de pilotes, l'Office constate que l'Administration a réduit l'effectif à Saint John en mai 1989, mais qu'elle a ajouté un sixième pilote à celui du district du Cap-Breton en juin 1989. L'effectif total des pilotes est donc resté essentiellement le même cette année-là. Quant à Miramichi, la réduction de l'effectif devrait permettre à l'Administration d'atteindre le seuil de rentabilité d'après les prévisions de 1990, ce qui rend les majorations de tarif inutiles pour le moment.

Pour ce qui est de l'interfinancement, l'Office remarque que les arguments favorables à l'allégement du fardeau que l'interfinancement impose aux ports de Halifax et de Saint John figurent dans le Rapport de l'enquêteur de février 1988 qui a été adopté par l'Office dans la décision n 394-W-1988. Ces arguments demeurent valables puisque ces deux ports continuent de rivaliser avec d'autres grands ports de l'Amérique du Nord et qu'il faut réduire au minimum les frais totaux de transport maritime, dont les droits de pilotage ne sont qu'un élément. Dans le rapport précité, l'enquêteur n'a pas recommandé l'élimination complète de l'interfinancement, mais a signalé les conséquences économiques du maintien de cette politique à long terme. Dans son rapport d'enquête de juillet 1990, le personnel de l'Office a indiqué que l'autofinancement de chaque district était un objectif immédiat plus raisonnable.

Pour les raisons précédentes, l'Office est d'avis que les observations de l'Administration ne changent en rien l'essentiel des conclusions contenues dans le rapport d'enquête du personnel.

En ce qui concerne les observations des autres parties enregistrées, l'Office est d'avis qu'aucune n'amoindrit la valeur du rapport d'enquête. Même si le gouvernement conteste l'analyse raisonnée qui a mené à la conclusion que certaines majorations tarifaires étaient justifiées par la reconnaissance du besoin d'une étude complémentaire, l'Office estime ne pas être fondé à faire une étude complémentaire avant que l'Administration ne se soit attaquée à la question de l'inefficience économique. Pour ce qui est de la contestation du besoin de maintenir l'Administration, il s'agit là d'une question de politique gouvernementale qui ne relève pas de la compétence de l'Office.

Pour ce qui est de la répartition des frais généraux, cette question a été abordée dans le Rapport de l'enquêteur du 18 février 1988 qui a été adopté par l'Office dans la décision n 394-W-1988. L'enquêteur y déclarait que la répartition des frais généraux à partir des unités de pilotage représentait une disparité déguisée dans l'établissement des prix. Malgré cela, l'enquêteur ajoutait qu'à cause des conditions financières actuelles de l'Administration, les inconvénients d'un changement de la méthode de répartition l'emporteraient sur les avantages et qu'il ne faudrait réexaminer cette dernière qu'après avoir résolu le problème de rendement de l'Administration. Comme il est indiqué plus haut, l'Administration n'a pris somme toute aucune mesure en 1988 et en 1989 pour réduire ses frais ou accroître son efficience économique. Par conséquent, la question de l'inefficience de l'Administration n'a essentiellement pas changé depuis la décision précédente de l'Office, et ce dernier juge inopportun de modifier pour le moment la méthode de répartition des frais généraux.

Pour ce qui est de la préoccupation de la Fédération, la décision d'autoriser la majoration de droits à Come-by-Chance a été prise pour que l'Administration atteigne l'autofinancement et accroisse son efficience économique. Le rapport d'enquête du personnel signale l'utilisation inefficace des pilotes dans le district de St. John's et la productivité des pilotes bien inférieure à la norme adoptée par l'Administration. Dans ce rapport, le personnel indique donc que la productivité et l'efficience laissent à désirer dans ce district, mais il considère que le port de Come-by-Chance est un cas spécial, en ce sens qu'il devrait viser le seuil de rentabilité et qu'il faudrait éliminer tout interfinancement des activités le plus tôt possible.

Après avoir examiné avec soin les observations de l'Administration et des autres parties, l'Office est d'avis que les conclusions du rapport d'enquête de juillet 1990 sont valables. Il accepte donc ce rapport et adopte les conclusions qui y sont contenues.

Ayant réglé les questions économiques découlant de l'étude du projet de tarif, il reste à l'Office à statuer sur la demande d'audience de l'Administration. L'Office a examiné avec soin tous les plaidoyers faits au sujet du projet de tarif actuel, y compris le rapport d'enquête et les observations y afférentes, et est arrivé à la conclusion qu'il pouvait rendre une décision en se fondant sur ces informations et que la tenue d'une audience n'était donc pas justifiée.

En ce qui concerne l'intention manifestée par l'Administration de publier un nouveau projet de majoration de tarif, l'Office a le devoir, dans les affaires de pilotage, de rendre une décision fondée sur l'intérêt public après avoir enquêté pour déterminer, entre autres, si les frais de l'Administration résultent d'une exploitation efficace et si le projet de tarif est équitable et raisonnable. On ne peut s'attendre à ce que l'Office permette de recouvrer auprès des usagers tous autres frais réels que les frais attribuables à un service efficace. Par conséquent, étant donné les conclusions énoncées dans la décision no 394-W-1988 et la confirmation de ces dernières dans la présente décision, si l'on dépose des avis d'opposition à un nouveau projet de tarif, l'Administration devra fournir une preuve concrète des mesures de réduction de frais prises pour atteindre l'efficience économique, ainsi qu'une bonne justification de ses frais.

Recommandations

Après avoir étudié avec soin le projet de tarif actuel, l'Office recommande à l'Administration :

1. de ne pas appliquer les majorations de droits projetées à Halifax, à Saint John, à Bras d'Or, à Canso, à Sydney, à Holyrood, à St. John's, à Clarenville et à Miramichi, car elles nuisent à l'intérêt public;

2. de ne pas appliquer le droit maximal projeté à Saint John, car il nuit à l'intérêt public;

3. d'appliquer les majorations de droits projetées à Stephenville, à Humber Arm, dans la baie des Exploits, à Restigouche, à Charlottetown et à Pugwash, car elles ne nuisent pas à l'intérêt public;

4. d'appliquer les majorations projetées des droits unitaires, des droits forfaitaires et des droits pour déplacements à Come-by-Chance, car elles ne nuisent pas à l'intérêt public, mais de ne pas y appliquer le droit maximal projeté, pour la raison contraire; et

5. de ne pas appliquer les majorations projetées des droits supplémentaires et des droits divers, car elles nuisent à l'intérêt public.


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