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DÉCISION No 194-W-1992


le 6 avril 1992

RELATIVE au projet de tarif des droits de pilotage publié par l'Administration de pilotage de l'Atlantique dans la Partie I de la Gazette du Canada du 3 août 1991, en pages 2547-2557; et aux avis d'opposition déposés par la Halifax Shipping Association, la Halifax-Dartmouth Port Development Commission et la Puddister Trading Company Limited.

Référence no D 2530-2-4

Conformément au paragraphe 34(1) de la Loi sur le pilotage, L.R.C. (1985), ch. P-14, l'Administration de pilotage de l'Atlantique (ci-après l'Administration) a donné avis, dans la Partie I de la Gazette du Canada du 3 août 1991, de la modification tarifaire proposée du Règlement sur le tarif de pilotage de l'Atlantique. Le tarif proposé comprend une augmentation de 4,7 p. 100 pour toutes les zones de pilotage obligatoire. Pour ce qui est des zones de pilotage non obligatoire de la région de l'Atlantique, sauf Terre-Neuve et le Labrador, l'Administration propose d'augmenter les droits de pilotage de 8 p. 100, l'addition d'une zone de pilotage supplémentaire à Belledune (Nouveau-Brunswick) et la suppression de deux zones à Buctouche et Shediac (Nouveau-Brunswick).

Du 26 au 30 août 1991, trois avis d'opposition au projet de modification ont été déposés à l'Office national des transports (ci-après l'Office) par les parties suivantes :

  1. la Halifax Shipping Association

  2. la Halifax-Dartmouth Port Development Commission (ci-après la Commission)

  3. la Puddister Trading Company Limited

Des avis d'intervention ont été déposés par la Société du Port de Halifax, la Fédération maritime du Canada (ci-après la Fédération) et le Halifax Board of Trade. L'Administration a répliqué aux avis d'opposition et aux avis d'intervention et la Puddister Trading Company Limited a soumis une réponse à l'Administration.

Les avis d'opposition, les avis d'intervention, les réponses et les répliques susmentionnés sont versés au dossier public de la question, lequel peut être examiné à l'Administration centrale de l'Office, à Hull (Québec), et au bureau régional de Moncton (Nouveau-Brunswick).

En cas de dépôt d'un avis d'opposition, l'Office doit, conformément au paragraphe 34(4) de la Loi sur le pilotage, faire une enquête sur le projet de tarif visé par l'opposition selon qu'il l'estime souhaitable, faire une recommandation à l'Administration et fournir copie de cette recommandation au ministre des Transports. L'Administration est obligée d'exécuter la recommandation.

Par l'arrêté no 1991-W-531 du 23 octobre 1991, l'Office a ordonné à l'Administration de lui produire et déposer, au plus tard le 1er novembre 1991, des renseignements, des précisions et des documents au sujet des opérations et de la gestion de l'Administration. L'arrêté ordonnait également que ces renseignements, précisions et documents soient mis à la disposition des opposants et des intervenants pour examen, sauf s'ils sont de nature confidentielle, contre paiement des frais de reproduction et d'expédition par les parties qui en font la demande.

L'Administration a demandé que le délai de réponse à l'arrêté soit prorogé et l'Office a reporté son délai au 8 novembre 1991.

Conformément à la Loi sur le pilotage, l'Administration a pour mission de mettre sur pied, de faire fonctionner, d'entretenir et de gérer, pour la sécurité de la navigation, un service de pilotage efficace. Dans le cadre de ce mandat, les droits de pilotage prescrits par l'Administration doivent être équitables et raisonnables et rendre compte du fait que l'Administration devra en tirer des recettes qui, avec tout revenu d'autres sources, devra assurer l'autonomie financière de ses opérations.

D'après la Loi sur le pilotage, le rôle de l'Office est de déterminer si un projet de tarif des droits de pilotage nuit à l'intérêt public. Ce faisant, l'Office doit déterminer si l'Administration a basé ses coûts sur une exploitation efficace et économique et si les droits proposés sont équitables et raisonnables.

QUESTIONS ÉCONOMIQUES

Les principales questions économiques soulevées par les opposants aux hausses de tarif proposées sont les suivantes :

1. l'interfinancement et

2. la rentabilité.

Ces causes d'inquiétude sont communes aux opposants aux hausses de tarif proposées, comme l'ont démontré les deux dernières enquêtes sur les tarifs. Les questions secondaires suivantes ont également été soulevées durant les plaidoiries :

1. la répartition des frais généraux,

2. le fonds de remplacement des bateaux-pilotes,

3. l'autonomie régionale,

4. le programme des restrictions salariales du gouvernement fédéral et

5. les changements apportés aux services de pilotage.

Durant l'enquête, la Commission et la Fédération ont adressé des lettres à l'Office au sujet d'un droit de 15 $ pour déplacement de pilote que l'Administration se propose de mettre en application le 1er novembre 1991 conformément à la Partie VI, article 7 du Règlement sur le tarif de pilotage de l'Atlantique. Les deux parties s'opposent à l'application de ce droit et la Commission demande que cette opposition soit incluse dans l'examen du tarif. L'Office a informé toutes les parties en cause, par lettre du 26 novembre 1991, que cette question serait incluse dans son examen du projet de tarif.

Toutes les questions susmentionnées ont été incluses dans cette enquête.

MÉTHODE D'ENQUÊTE

L'Office constate que les questions économiques soulevées par les opposants sont fondamentalement identiques à celles que l'Office a traitées dans sa décision no 394-W-1988 du 26 octobre 1988 et sa décision no 534-W-1990 du 26 octobre 1990 et qui ont été débattues dans ces mêmes décisions en regard de facteurs économiques pratiquement identiques. L'Office a donc consacré une étude de dossier au projet de tarif.

Au cours de l'étude de dossier, l'Office s'est fondé sur les données que l'Administration a déposées conformément à l'arrêté no 1991-W-531 ainsi que sur l'information supplémentaire fournie et les bilans de fin d'année de 1991. Il a relevé à maintes reprises des incohérences et des inexactitudes dans les données de divers rapports renvoyant aux mêmes sources. De plus, l'Administration n'a pas pu expliquer d'une manière satisfaisante certains problèmes survenus lors de la préparation de ses prévisions de 1992. Tout le temps consacré à la vérification des données de l'Administration a ralenti le processus d'examen du projet de tarif. Des problèmes analogues avaient surgi durant des enquêtes antérieures, mais l'Administration ne semble pas avoir ressenti le besoin d'améliorer ses méthodes de consignation de données pour éliminer les incohérences constatées.

Le problème que pose la vérification des données serait résolu dans une large mesure si l'Administration déposait volontairement l'information à l'Office régulièrement et continuellement. De cette manière, toute demande de vérification serait effectuée sur réception de l'information et l'Office disposerait d'une grande quantité de données à examiner en cas de nécessité de consacrer une enquête à un projet de tarif. Puisque tout délai de la période d'examen d'un projet de tarif a des répercussions financières directes sur l'Administration, l'accélération du processus profiterait à celle-ci.

CONCLUSIONS

Le projet de hausse générale de tarif de l'Administration tranche sur son projet de tarif de 1989, qui témoignait du désir de favoriser l'autonomie financière de chaque port et qui faisait écho aux recommandations d'un rapport d'enquête en date de février 1988 et admis par l'Office dans sa décision no 394-W-1988 visant à l'élimination de l'interfinancement des petits ports par les grands ports. L'Administration avait déclaré, en 1989, que cet objectif exigeait des hausses de tarif distinctes pour chaque port. L'Administration avait également déclaré à ce moment là qu'une hausse pour chaque port dans les zones de pilotage obligatoire créerait des injustices et une surcharge financière pour certains ports.

L'examen effectué alors par l'Office laissait supposer que l'autonomie financière de chaque district, et non celle de chaque port, aurait dû être l'objectif initial. Toutefois, d'après la nature de son projet de tarif actuel, l'Administration semble rejeter le principe de l'autonomie financière à l'échelle du district et du port et rétablir le principe de l'interfinancement, pratique que l'Office a déconseillée fortement dans ses deux dernières décisions à l'égard des projets de tarif de l'Administration.

En 1991, l'Administration a commencé à étudier la charge de travail des pilotes et les opérations de pilotage dans d'autres pays et dans d'autres régions au Canada. On s'attend que l'étude prenne fin d'ici le milieu de 1992. Les résultats de l'étude devraient l'éclairer sur les normes de divers districts et ports relatives à la charge de travail et sur la manière dont les services de pilotage sont fournis. L'Administration a déclaré que si les résultats de l'étude invitent à effectuer des modifications ou des améliorations, elles feront l'objet de négociations auprès des pilotes.

Au mois de septembre 1990, l'Administration et les pilotes membres de l'effectif ont signé une convention collective d'une durée de trois ans, pour la période du 1er février 1990 au 31 janvier 1993. L'augmentation salariale consentie fut de 6 p. 100 pour 1991 et celle pour 1992 sera de 5,5 p. 100 ou l'augmentation du coût de la vie (un maximum de 6 p. 100) selon le plus élevé des deux.

L'analyse du projet de tarif a révélé que les bilans financiers de l'Administration se sont détériorés, dans l'ensemble, depuis l'enquête de 1989-1990. L'Administration a subi de lourdes pertes en 1990 et 1991, soit 333 000 $ et 458 000 $ respectivement. Les perspectives de 1992 annoncent une faible amélioration, c'est-à-dire une perte de 262 000 $. Les prévisions de 1992 retiennent l'hypothèse que la hausse de tarif est appliquée durant toute l'année.

L'examen des bilans financiers des ports situés dans les zones de pilotage obligatoire a révélé que l'Administration continue d'afficher de lourdes pertes d'exploitation dans les districts du Cap-Breton et de St. John's. Dans le premier district, les opérations sont déficitaires à Canso et à Sydney, mais demeurent rentables dans la zone Bras d'Or. Dans ce district, l'Administration continue d'employer six pilotes et le coût des opérations des bateaux-pilotes sont élevés par rapport à ce qu'il en est dans les autres grands ports. L'enquête de 1989-1990 sondait le bien-fondé d'engager un sixième pilote dans ce district alors que les services étaient fournis par cinq pilotes auparavant. L'Administration n'a fourni aucune explication au sujet de son effectif de pilotes et aucune information laissant supposer qu'elle s'est occupée de la question du coût élevé des opérations des bateaux-pilotes. Il s'ensuit que la hausse des taux ne semblera pas justifiée tant que la question de l'efficacité économique dans le district du Cap-Breton demeurera une énigme. Les prévisions de 1992 pour le district du Cap-Breton démontrent un déficit d'exploitation de 140 000$. Sans la hausse de taux, le déficit serait approximativement 193 000$ dans ce district.

Dans le district de St. John's, d'importants déficits d'exploitation ont été affichés en 1990 et en 1991, soit 134 000 $ et 155 000 $ respectivement. Ces déficits sont passablement moins lourds que les pertes de 282 000 $ signalées en 1989. Les prévisions de 1992 démontrent une amélioration, le déficit baissera à 71 000 $, cependant, sans la hausse de taux le déficit serait approximativement 130 000$.

En 1991, l'Administration a allégé la charge de travail des pilotes dans le district de St. John's, qui est réduite de 400 à 325 missions par pilote par année en raison de changements du trafic survenus à la suite de la rouverture de la raffinerie de Come-by-Chance. Le rajustement de la charge de travail semble justifiable, puisque les périodes d'affectation moyennes se sont accrues de 30 p. 100 ces dernières années, d'où la réduction du nombre de missions que chaque pilote peut accomplir durant l'année. Le coût des opérations des bateaux-pilotes est encore élevé dans ce district, mais l'Administration n'a fourni aucune explication à ce sujet. Comme dans le cas du district du Cap-Breton, la hausse des taux ne semblera pas justifiée tant que la question de l'efficacité économique n'aura pas été résolue.

Le rapport d'enquête de 1990 recommande que la situation du port de Come-by-Chance soit examinée selon des critères différents de ceux des autres ports dans le district de St. John's, étant donné la nature du trafic à cet endroit. Ce raisonnement demeure valide et l'Office a conclu que les opérations au port de Come-by-Chance devraient se situer au moins au seuil de la rentabilité. Sans hausse de tarif, le port risquerait de subir des pertes en 1992. Par conséquent, une hausse de tarif pour le port de Come-by-Chance semble justifiée, afin de maintenir sa viabilité économique.

Les opérations de pilotage du port de Halifax ont continué de générer des profits de 1989 à 1991. Toutefois, le niveau des profits a baissé considérablement en 1991 et l'on s'attend que les opérations atteignent le seuil de rentabilité en 1992 si la hausse de tarif proposée est mise en vigueur. La charge de travail des pilotes à Halifax a été conforme aux lignes directrices de l'Administration pour la période de 1989 à 1991 et l'effectif sera réduit d'un pilote en 1992. Sans la hausse de tarif proposée, les opérations à Halifax subiraient probablement des pertes considérables en 1992. Par conséquent, la hausse de tarif semble justifiée afin de maintenir sa viabilité économique.

En ce qui a trait au port de Saint John, le trafic semble s'être amélioré par rapport à 1990, année où il avait accusé une baisse en raison de la grève des débardeurs. Toutefois, on prévoit que les opérations subiront une perte en 1992. La charge de travail des pilotes à ce port est supérieure aux normes de l'Administration pour la période allant de 1989 à 1991. La hausse de tarif à Saint John semble justifiée afin de permettre au port d'être viable financièrement.

En 1991, les opérations des ports Humber Arm, Bay of Exploits, Restigouche et Miramichi ont été déficitaires, et celles du port de Stephenville, légèrement profitables. À Miramichi, l'Administration a fait baisser le nombre des pilotes de trois à deux en 1991, ce qui a permis d'améliorer la performance financière de ce port en comparaison de 1990. Bien que le trafic ne soit pas élevé à chacun de ces cinq ports, il est nécessaire d'y maintenir l'effectif de pilotes actuel afin d'y assurer des services de pilotage continus. Les hausses de taux demandées pour ces ports semblent justifiées pour cette raison.

Dans les ports de Charlottetown et de Pugwash, les services sont fournis par des pilotes privés dont les frais sont proportionnels au trafic et à la taille moyenne des navires. À cet égard, le taux a été haussé de 12,5 p. 100 à ces deux ports au début de 1991, et durant l'année le trafic et la taille moyenne des navires ont été augmentés. Ces facteurs combinés ont accru considérablement les droits des pilotes. Les services de pilotage demeureront rentables en 1992 sans hausse de taux. Par conséquent, une hausse de tarif de 4,7 p. 100 à Charlottetown et à Pugwash ne semble pas économiquement justifiable présentement.

Selon l'examen des opérations de pilotage effectuées dans les zones de pilotage non obligatoire, ces services continuent d'être rentables. La rentabilité y est préservée grâce à la façon dont les pilotes sont rémunérés pour leurs missions. Ils reçoivent 85 p. 100 des droits imposés aux navires, après que les frais des bateaux-pilotes et les frais généraux ont été déduits.

Les services fournis dans les zones de pilotage non obligatoire sont, en majeure partie, accomplis librement par des pilotes membres de l'effectif et ces derniers touchent la majeure partie des droits découlant de ces missions. Il s'ensuit que ces pilotes profitent des hausses de rémunération prévues dans leur convention collective et des hausses de taux appliquées dans les zones de pilotage non obligatoire.

Selon les prévisions de 1992, les opérations effectuées dans les zones de pilotage non obligatoire engendreront un profit d'environ 12 000 $ grâce à la hausse de taux demandée, mais 4 000 $ de moins sans cette hausse de taux. Compte tenu de ce fait, la hausse de 8 p. 100 demandée pour 1992 ne semble pas justifiable au point de vue économique.

La question de l'interfinancement continue de préoccuper les parties en cause dans cette enquête, comme ce fut le cas dans les deux enquêtes précédentes. Dans sa décision de 1990, l'Office a déclaré que l'idéal serait que l'Administration devrait axer ses efforts sur l'autonomie financière de chaque port individuellement afin d'éliminer l'interfinancement, mais qu'il conviendrait davantage que cette autonomie soit d'abord à l'échelle du district. Ce raisonnement demeure valide puisque la plupart des services de pilotage sont fournis par le district et qu'une équipe de pilotes dessert plusieurs ports.

Pour ce qui est du droit de 15 $ proposé pour défrayer les déplacements des pilotes, l'Administration a indiqué que ce droit était destiné à récupérer les coûts de déplacement "à l'intérieur de la zone" (déplacement du pilote dans la zone portuaire et paiement de l'indemnité de voyage prévue dans la convention collective). L'Administration a affirmé que ces coûts étaient engagés régulièrement. L'Administration n'a pas expliqué pourquoi des droits distincts étaient requis à ce moment, par exemple l'Administration existe depuis 20 ans et elle identifie seulement maintenant que ces coûts requièrent un droit supplémentaire distinct. De plus, l'Administration a indiqué que les coûts de voyage "à l'intérieur de la zone" sont en fait différents pour chaque port et que les frais proposés étaient une moyenne. Compte tenu que l'utilisation d'une moyenne pour établir les droits présenterait un nouvel élément d'interfinancement et que l'Administration n'a pas fourni de justification économique valable pour ce droit supplémentaire, la mise en application de ce droit ne semble pas justifiée.

Au sujet des frais généraux, l'Administration répartit ces frais entre les ports d'après le nombre d'unités de pilotage. Le bien-fondé de cette méthode a été remis en question au cours d'enquêtes antérieures et la question surgit de nouveau dans la présente enquête sur le tarif. On a proposé de les répartir selon les missions, mais ce serait là ajouter un élément d'incohérence dans les aspects financiers des services de pilotage. Si les recettes tirées des services de pilotage découlent de la capacité des usagers de payer ces services, alors la répartition des frais généraux liés à la prestation de ces services devrait être faite uniformément.

En ce qui concerne la constitution d'un fonds pour le remplacement futur des bateaux-pilotes, il ne faudrait pas y penser tant que l'Administration n'aura pas commencé à réaliser des profits. Comme l'indiquait le rapport d'enquête préparé par le personnel en juillet 1990 et admis par l'Office dans sa décision no 534-W-1990, rien ne permet d'affirmer qu'un fonds de remplacement serait la meilleure mesure de prévoyance à prendre en vue du remplacement périodique des bateaux-pilotes. D'autres moyens peuvent être étudiés, y compris faire des emprunts aux établissements financiers lorsqu'il y a lieu.

Au sujet de l'autonomie régionale, on s'inquiète de ce que le port de Halifax ne puisse rivaliser avec d'autres ports relevant de la compétence de l'Administration de pilotage des Laurentides, dont les opérations bénéficient de subventions importantes. L'Office constate toutefois que chaque administration de pilotage a la responsabilité statutaire de diriger un service de pilotage efficace et a reçu la directive d'axer ses efforts sur l'autonomie financière. Lorsqu'un avis d'opposition est déposé à l'Office à l'égard d'un projet de hausse de tarif, l'Office doit enquêter sur le projet de tarif en ce qui a trait au fonctionnement de l'Administration en cause. Les opérations de n'importe quelle administration de pilotage sont totalement différentes de celles de n'importe quelle autre administration.

Pour ce qui est du programme des restrictions salariales du gouvernement fédéral, il importe de noter que le projet de tarif de l'Administration porte sur le coût des opérations de pilotage et n'a aucun lien avec la politique du gouvernement fédéral sur les majorations salariales des fonctionnaires. Par conséquent, cette politique n'est pas pertinente aux résultats de la présente enquête.

D'autres questions soulevées par la Puddister Trading Company Limited concernent la privatisation des services de pilotage, l'utilisation des services d'entrepreneurs privés selon les besoins, l'utilisation des services de pilotes ou de capitaines retraités agissant comme employés occasionnels et l'augmentation de la jauge minimale des navires canadiens assujettis au pilotage obligatoire. Toutes ces questions relèvent de la compétence de l'Administration ou de Transports Canada, ministère chargé des questions de politique relatives aux services de pilotage. Elles échappent donc à la portée de l'enquête tarifaire de l'Office.

RECOMMANDATIONS

L'Office a examiné soigneusement le projet de tarif et il recommande à l'Administration :

1. que la hausse de 4,7 p. 100 proposée pour Halifax, Saint John, Come-by-Chance, Humber Arm, Stephenville, Bay of Exploits, Restigouche et Miramichi soit appliquée, car elle ne porte pas atteinte à l'intérêt public;

2. que la hausse de 4,7 p. 100 proposée pour Canso, Sydney, Bras d'Or, St. John's, Clarenville, Holyrood, Pugwash et Charlottetown ne soit pas appliquée, car elle porterait atteinte à l'intérêt public;

3. que la hausse de 8 p. 100 proposée pour toutes les zones de pilotage non obligatoire dans la région de l'Atlantique, sauf Terre-Neuve et le Labrador, ne soit pas appliquée, car elle porterait atteinte à l'intérêt public; et

4. que le droit de 15 $ proposé pour l'acquittement des frais de déplacement des pilotes ne soit pas appliqué car, en tant que tel, ce droit porterait atteinte à l'intérêt public.

Outre les recommandations qui précèdent, l'Office aimerait attirer l'attention de l'Administration sur le problème de la vérification des données dont il a été question précédemment. L'Office est d'avis que le dépôt volontaire de renseignements sur une base régulière et continuelle aiderait grandement à surmonter l'aspect problématique des enquêtes sur les projets de tarif. On demande à l'Administration d'examiner sérieusement cette suggestion.


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