RAPPORT DE SYNTHÈSE

des Programmes Pluriannuels de Modernisation (PPM)

(RAPPORT PROVISOIRE AU 13 JUILLET 1999)

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SOMMAIRE

Avertissement

INTRODUCTION

1. LES CONDITIONS D’ELABORATION DES PPM

1.1 Un pilotage central bien organisé

1.2 Des modalités de concertation interne et externe variables

1.3 Des conditions d'appropriation par les services encore inégales

2. LE CONTENU DES PPM

2.1 L’évolution des missions

2.1.1 La formulation des enjeux : un préalable à l’action

2.1.2 L’analyse prospective : des difficultés de méthode

2.1.3 Les besoins des usagers : une prise en compte diffuse

2.1.4 Une hiérarchisation difficile des missions

2.1.5 Une vision ministérielle qui doit se nourrir du terrain

2.2 Les procédures de travail, les circuits de décision et l’organisation des services

2.2.1 Les PPM, générateurs et prolongements des réformes de structures

2.2.2 Conception des procédures ; l’accent est mis sur les directives d’objectifs

2.2.3 Le pilotage des services déconcentrés : une action prioritaire pour tous les ministères

2.2.4 La montée en puissance des préoccupations juridiques et des affaires communautaires

2.2.5 Diverses avancées dans les domaines de la prospective et de l’évaluation

2.2.6 Etablissements publics : l’amélioration de l’exercice de la tutelle

2.2.7 Peu de propositions relatives au travail interministériel

2.3 La gestion des ressources humaines

2.3.1 La gestion prévisionnelle : une démarche qui s’implante très progressivement

2.3.2 Le processus de déconcentration se développe

2.3.3 La formation : un outil d’adaptation reconnu

2.3.4 L’encadrement est perçu comme un enjeu majeur

2.3.5 Un suivi plus personnalisé

2.3.6 La nécessité de rénover les méthodes d’évaluation

2.3.7 Le développement de la mobilité reste un objectif à atteindre

2.3.8 La transparence : un idéal et une nécessité pratique

2.3.9 Des insuffisances demeurent

2.4 Les outils et méthodes de la gestion publique

2.4.1 Les procédures liées à la préparation et à l’exécution du budget

2.4.2 La contractualisation : des progrès à l’intérieur de chaque ministère mais des interrogations sur le plan interministériel

2.4.3 Le développement indispensable du contrôle de gestion

2.4.4 Le recours progressif aux démarches qualité

2.4.5 La déconcentration de la gestion des crédits

2.4.6 L’ingénierie publique ; une volonté de moderniser les pratiques

2.5 Les nouvelles technologies de l’information et de la communication

2.5.1 Une forte mobilisation des ministères

2.5.2 La gestion des NTIC devient une condition essentielle de l’exercice du service public

2.5.3 La préparation à de nouvelles organisations du travail

2.5.4 Mais certains points restent à préciser

2.6 La cohérence des PPM avec le chantier de la modernisation de l’administration territoriale

3. LA MISE EN OEUVRE DES PPM

3.1 La communication autour des PPM : une démarche en cours d’organisation

3.2 Les modalités du suivi ministériel

3.3 Les chantiers interministériels

 

CONCLUSION

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ANNEXE 1

Circulaire du 3 juin 1998

ANNEXE 2

Sigles utilisés dans le texte

 

Le gouvernement a défini, lors du conseil des ministres du 5 novembre 1997 et du comité interministériel pour la réforme de l’Etat du 26 février 1998, les orientations à mettre en oeuvre afin " de procéder à une profonde adaptation de l’Etat et de poursuivre l’effort de rénovation de service public ".

Il a également arrêté la méthode à suivre dans ces domaines et affirmé notamment :

• la nécessité de l’association des personnels et de leurs organisations représentatives aux démarches de réforme ainsi que de la consultation des différentes catégories des usagers.

• la pleine responsabilité de chaque ministère dans la définition et la réalisation des actions visant à améliorer la qualité des services rendus par l’administration et son efficacité, en cohérence avec les orientations arrêtées au niveau gouvernemental.

Dans ce cadre le Premier ministre a demandé à chaque ministre, par circulaire en date du 3 juin 1998 (voir annexe 1), d’établir un programme pluriannuel de modernisation " outil d’impulsion et de conduite du changement ".

Conçus pour une période de 3 à 5 ans ces documents ont pour objet de " déterminer les orientations stratégiques du ministère, de formaliser une volonté collective et d’assurer avec efficacité les missions entrant dans ses attributions ".

Elaborés à partir d’une réflexion sur les missions de l’Etat intégrant notamment les orientations institutionnelles (construction européenne, décentralisation...) et les attentes des usagers, ils doivent définir les principaux axes de progrès en matière de procédures de travail et d’organisation des services, de gestion des ressources humaines, d’outils et de méthode de la gestion publique ainsi que de nouvelles technologies de l’information et de la communication.

L’application des directives du Premier ministre a donné lieu à un travail important dans chaque ministère, coordonné avec les autres réflexions initiées au niveau interministériel principalement dans le cadre de :

• la modernisation de l’administration territoriale de l’Etat ;

• la mise en oeuvre du programme d’action gouvernemental pour la société de l’information (PAGSI^* ) ;

• la rénovation de la gestion des ressources humaines

• la programmation pluriannuelle des dépenses publiques.

Le présent rapport établit une synthèse des douze programmes pluriannuels de la modernisation ministériels reçus à ce jour à titre provisoire ou définitif et présente successivement :

• les conditions de leur élaboration ;

• leurs points forts et leurs lacunes, selon le plan proposé par la circulaire du 3 juin 1998 ;

• les modalités de suivi et la mise en oeuvre des actions envisagées au plan ministériel et interministériel.

1. LES CONDITIONS D’ELABORATION DES PPM

Sur un plan général, on peut affirmer que le pilotage de la demande au niveau central a été bien organisé et qu’un effort a été réalisé pour la consultation des personnels principalement à travers des comités techniques paritaires ministériels. En revanche, l’avis des usagers n’a été que marginalement sollicité ; de même un travail important reste à réaliser pour l’appropriation par les services et les agents des orientations arrêtées.

1.1 Un pilotage central bien organisé

Le pilotage de la démarche par les administrations centrales a été confié, conformément à la circulaire du Premier ministre, au haut fonctionnaire chargé de la modernisation. Les cabinets des ministres se sont impliqués de manière variable, certains s’en tenant à la définition des orientations, de la méthode de travail et à la validation du document final, d’autres intervenant de façon notable dans la démarche. Ce pilotage a pu associer les syndicats voire les usagers (cf. infra) ou passer par la solution plus conventionnelle du comité des directeurs d’administration centrale (MES, MINT). L’organisation du pilotage a été le plus souvent mise sur pied pour l’exercice. Dans certains cas, elle préexistait (comité ministériel de modernisation au MELT, comité " organisation - méthodes - prospective " au MAP, comité pour la réforme et l’innovation administrative au MDEF, comité de management au MAE ; cf. encadré sur le MAP et le MDEF). Les rédacteurs du projet de document (chargé de mission auprès du haut fonctionnaire de modernisation, parfois désigné spécifiquement, ou comité de rédaction) se sont appuyés sur les contributions plus ou moins nourries des DAC. Le plus souvent, des groupes de travail thématiques ont été constitués.

1.2 Des modalités de concertation interne et externe variables

En termes de concertation interne, si presque tous les ministères ont présenté l’exercice dès l’origine aux instances représentatives du personnel, quelques uns ont tenu à les associer à l’élaboration des PPM (MAP, MELT, MJS, MATE - E) ou à la définition de ses orientations générales (MEFI). En fin de parcours, tous les comités techniques paritaires ministériels ou équivalents ont été consultés sur les projets de PPM, certains ministères en saisissant également les CTP locaux dont ils disposaient à l’exemple du MJS.

L’association des services déconcentrés a été variable. Quelques ministères ont consulté les groupements représentant les chefs de services déconcentrés (MELT pour les DDE, MAP pour les DDAF, MATE-E pour les DDE, les DAF, les DRIRE et les DIREN, MJS pour les DDJS). D’autres ont adressé le projet en phase terminale à tous les chefs de services déconcentrés (MES - S pour les DRASS et les DDASS, MES - E pour les DRTEFP et les DDTEFP). Les préfets et les ambassadeurs n’ont été associés que de manière individuelle et ponctuelle à l’élaboration des PPM du MAE et du MINT.

S’agissant des usagers et des partenaires institutionnels de l’Etat (collectivités locales, associations...), on peut seulement relever la réalisation d’une enquête d’image par le MAP et la participation de membres de comités nationaux consultatifs au groupe de travail chargé d’élaborer le PPM du MJS. Le MEFI s’est pour sa part appuyé sur la dernière vague d’enquête de son observatoire externe, datant de 1997 dans l’attente d’une concertation plus vaste entreprise au second semestre de 1999.

MAP : UN TRAVAIL EN PROFONDEUR

Le dispositif de préparation du PPM du MAP a été particulièrement élaboré. Dès le mois de mai 98, le CTPM a été saisi d’un programme de travail sur 13 thèmes majeurs. Parallèlement, une enquête d’image a été lancée ainsi qu’une étude sur les besoins spécifiques des services déconcentrés.

Le MAP a donc tenté de répondre, entre autres, aux questions suivantes :

- ministère des agriculteurs et des forestiers ou ministère du monde rural ?

- ministère des champs et bois ou ministère de l’espace rural et du territoire ?

- ministère des produits de la mer ou ministère de la pêche ?

- ministère des produits agro-alimentaires ou ministère de l’alimentation ?

Des groupes de travail ont été constitués sur les thèmes susvisés et leurs analyses et propositions ont été supervisées par le comité " organisation - méthodes - prospective " existant au ministère depuis 1995 ; celui-ci réunit des cadres des DAC, des inspections et des services déconcentrés. Quatre chargés de mission ont été désignés pour rédiger le rapport, chacun dans un domaine particulier (missions, GRH, gestion publique, NTIC). Deux inspections ont été diligentées : l’une sur les questions européennes, l’autre sur les aspects juridiques. Les groupements (DDAF, DRAF, enseignement agricole,...) ont été étroitement associés à l’élaboration du document final.

MDEF : LE PPM DANS LA CONTINUITÉ DES TRAVAUX DE MODERNISATION

Héritier d’un groupe de travail " modernisation de l’administration " mis en place avec le comité stratégique du ministère de la défense pour accompagner la réforme de la défense lancée en 1995-96, le CRIA est une enceinte inter - directionnelle d’étude, de proposition, d’expérimentation et de suivi des actions de modernisation administratives du ministère.

Constitué par arrêté interministériel du 22 juin 1998, le CRIA est présidé par le secrétaire général pour l’administration et rassemble tous les mois des représentants de haut niveau des forces armées, de la délégation générale pour l’armement et des autres directions du ministère. La DIRE participe à ses travaux. Dès juillet 1998, il a fixé la méthode d’élaboration du PPM qui lui permettait de regrouper selon des axes fédérateurs interministériels les multiples actions de modernisation qu’il avait entreprises ou qu’il projetait. Un comité de rédaction a été constitué en septembre. Une note de synthèse de 20 pages a été mise au point en détail par le CRIA lui-même et présentée aux conseils supérieurs de la fonction militaire et des personnels civils dès la fin décembre. Le document complet a été finalisé en décembre en étroite collaboration avec la DIRE et transmis officiellement dès le 12 janvier 1999.

1.3 Des conditions d'appropriation par les services encore inégales

L’analyse des modalités d’élaboration des PPM et des actions retenues permettent de mettre en exergue quelques facteurs clés de succès pour leur mise en oeuvre. Elle souligne a contrario le travail qui reste à réaliser pour faire de chacun de ces documents un " projet partagé ".

On relèvera en particulier parmi ces facteurs de succès :

• la qualité du débat interne : plus les conditions de préparation ont été progressives et collégiales, plus la mise en oeuvre sera facilitée. Les modalités de suivi des PPM devraient en tout cas chercher à compenser le caractère parfois cloisonné des points de vue émis, la réalisation des projets pouvant conduire à un travail plus collectif ;

• la volonté d’une approche très transversale : l’objectif de décloisonner les analyses, d’éviter une approche par direction d’administration centrale, est nettement plus manifeste dans certains PPM (MELT, MDEF, MAP, MES, MEFI dans une certaine mesure...) que dans d’autres ;

• l’adéquation des objectifs choisis aux capacités d’action du ministère : l’importance des objectifs est variable. Il faut reconnaître à juste titre que certains ministères affichent de fortes ambitions même si l’on peut parfois douter de la possibilité de les mettre en oeuvre totalement. A l’inverse, d’autres optent pour des objectifs modérés, donc plus réalistes ;

• la structuration des objectifs et leurs interactions autour d’orientations mobilisatrices : de ce point de vue, certains ministères sont allés assez loin dans la recherche d’objectifs fédérateurs comme le MELT ou le MAE (cf. encadré), ou le MENRT et le MEFI.

• les incidences de l’évolution du contexte international et des missions du ministère sur son organisation,

• les pistes d’adaptation des méthodes de travail, à la fois dans les procédures traditionnelles et avec l’aide des nouvelles technologies,

• le parti à tirer des points forts du ministère (son réseau à l’étranger et la qualité de son potentiel humain),

• les objectifs de décloisonnement interne et externe du ministère.

De même, le MELT a organisé son document, non pas sur la base du plan de la circulaire, mais en déclinant chacune de ses actions dans cinq grandes orientations pour la modernisation qui structure la démarche, lui donne une finalité claire et devrait faciliter la mobilisation des agents :

• énoncer les grandes orientations pour développer les démarches stratégiques afin de dégager des repères pour les agents ;

• mobiliser les personnels sur certaines obligations de résultats ;

• valoriser les personnels par le développement des compétences et la reconnaissance des rôles et des responsabilités ;

• améliorer l’organisation et les méthodes de travail pour être plus réactif par rapport aux changements de l’environnement ;

• adapter certaines missions et organisations pour consolider les savoir-faire et améliorer la lisibilité pour les interlocuteurs.

Les conditions de réussite dépendent aussi des modalités d’accompagnement de la mise en oeuvre des PPM. A ce titre, certains ont déjà mis en place ou renforcé leur organisation de suivi et d’appui, en particulier dans le domaine du pilotage des services. Cela se traduit parfois dans les textes d’organisation : création d’une sous-direction de l’animation des services et de la modernisation pour le MAP, d’une sous-direction de la déconcentration au MAE, d’une mission de la modernisation au MENRT, d’un bureau de pilotage des SGAR au MINT, renforcement de la mission de déconcentration et de modernisation au MATE, d’une sous-direction de la modernisation et de la prospective au MEFI...

Par ailleurs, sur quelques dossiers sensibles, des ministères estiment que la mise en oeuvre de certaines actions est liée à des avancées sur le plan interministériel (contractualisation et notation par exemple).

2. LE CONTENU DES PPM

2.1 L’évolution des missions

2.1.1 La formulation des enjeux : un préalable à l’action

La plupart des ministères ont bien exprimé les enjeux qui les concernent. Cette occasion a été souvent saisie pour mieux expliquer les orientations du ministre à l’adresse tout d’abord des agents du ministère eux-mêmes. Le plus souvent, ces enjeux ont été reliés aux grandes priorités du gouvernement, comme la cohésion sociale, l’emploi, la sécurité, l’éducation et le développement durable, en exprimant également la nécessité d’une approche territoriale. Personnels, usagers et partenaires peuvent donc s’y retrouver et comprendre quelles sont les adaptations administratives nécessaires pour améliorer l’efficacité de ces politiques publiques.

VERS UN NOUVEAU MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE

Le MEFI est engagé depuis février 1998 dans une réforme en profondeur de ses modes d’organisation et de travail, dont l’objectif consiste à améliorer le service rendu à l’usager au coût le meilleur, grâce en particulier à l’utilisation généralisée des technologies de l’information et de la communication, et au développement du travail en réseau.

Une première phase, lancée sur la base du rapport remis par MM. Boisson et Milleron au début de 1998, vient de s’achever. Elle a permis en particulier d’engager la rénovation du dialogue social et de jeter les bases du travail en réseau, grâce à un effort très important du développement des technologies de l’information et de la communication - création d’un intranet ministériel, développement d’intranets interdirectionnels régionaux...

La seconde phase, engagée en avril 1999, est structurée par trois orientations à l’horizon 2003 : créer un correspondant fiscal et un correspondant économique - en particulier pour les PME-PMI - uniques, et simplifier au maximum les obligations déclarations et le paiement de l’impôt pour les ménages.

Les conditions de la mise en oeuvre de ces orientations font l’objet d’une mission confiée par le ministre à M. Champsaur, directeur général de l’INSEE et à M. Bert, chef du service de l’inspection générale des finances, à échéance de la fin de 1999.

La réforme touche par ailleurs à l’ensemble des activités et services : elle induit un meilleur fonctionnement collectif générant d’importants gains d’efficacité dont la répartition doit profiter à la collectivité nationale, aux administrations, et au personnel du ministère lui-même.

 

2.1.2 L’analyse prospective : des difficultés de méthode

L’appréhension prospective des missions de l’Etat a suscité des difficultés de méthode, déjà rencontrées dans le cadre des travaux du rapport PICQ (1993-94) ou du lancement de la réforme de l’Etat en 1995 mettant ainsi en évidence une nouvelle fois l’importance du travail qui reste à réaliser dans ce domaine. Certains ministères avaient toutefois déjà fait cet exercice (MDEF pour la réforme de la défense). Un effort significatif a été fait dans ce domaine pour le secteur du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, avec le travail spécifique réalisé par l’IGAS (cf. encadré).

UNE DEMARCHE ORIGINALE DE PROSPECTIVE DANS LE DOMAINE DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Dans le cadre de la préparation du PPM du ministère de l’emploi et de la solidarité, secteur travail - emploi, la direction de l’administration générale et de la modernisation (DAGEMO) a fait appel à deux membres de l’IGAS pour mener une étude prospective sur l’évolution des missions dans ce secteur.

Malgré un délai très réduit qui les a obligés à limiter leurs investigations, les auteurs ont pu apporter un éclairage utile sur :

• les facteurs déterminants de l’action du ministère à court terme (mondialisation des marchés, changements technologiques et mutations de l’environnement social et institutionnel) ;

• l’évolution prévisible des missions du ministère ;

• les changements attendus par les services dans l’exercice des missions.

A partir de cet éclairage et avec l’aide d’un consultant externe, les directeurs d’administration centrale et des établissements publics concernés se sont réunis en séminaire en janvier 1999 pour analyser l’évolution des missions de l’Etat.

On soulignera en particulier les attentes en matière de responsabilisation des personnels, d’évaluation et de qualité des services rendus au public.

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  2.1.3 Les besoins des usagers : une prise en compte diffuse

A quelques exceptions près, les demandes des usagers n’ont pas fait l’objet d’une démarche spécifique. Toutefois, certains ministères ont réalisé une enquête d’image (MAP) ou se sont appuyés sur des travaux récents (sondage qualitatif effectué mi 98, confortant des enquêtes INED ou les travaux du CREDOC pour le MATE, sondage IFOP 96 pour le MCC, enquête de l’observatoire externe de 1997 pour le MEFI). La mise en oeuvre des actions relatives à la prise en compte des besoins des usagers (démarches qualité) devra être l’occasion de remédier à ce constat.

LA PRISE EN COMPTE DES ATTENTES DES JUSTICIABLES

Engagé dans un vaste et ambitieux programme de réforme judiciaire qui pèse lourdement sur ses services, le ministère de la justice s’est lancé plus tardivement dans la réflexion de synthèse et de prospective nécessaire à l’adaptation de son appareil administratif. Réformer le fonctionnement de la justice, c’est réformer l’Etat, que ce soit au bénéfice du service rendu au justiciable ou de l’efficacité interne des services. Divers projets récemment adoptés ou en cours illustrent cette volonté : meilleur accès au droit, développement des guichets uniques de greffe, réforme de la composition et de l’implantation des juridictions consulaires, modernisation de la procédure civile et recours accru au traitement pré - contentieux des conflits, accélération de la procédure pénale, toutes ces démarches visent à améliorer la rapidité, la qualité, la transparence et la sécurité des procédures judiciaires. Même les réformes de portée constitutionnelle (réformes du conseil supérieur de la magistrature, des liens entre la chancellerie et les parquets, de l’instruction) auront pour effet de mieux garantir les droits des citoyens à la conduite d’une action judiciaire impartiale.

Cet ensemble de mesures emportera des conséquences très significatives sur l’organisation des services judiciaires qui devraient se traduire dans le PPM. Entrepris depuis quelques années, les efforts devront être accrus pour renforcer les capacités de gestion des juridictions, recourir aux nouvelles technologies de l’information et de la communication et améliorer le pilotage administratif des juridictions et des services déconcentrés chargés de l’exécution des décisions de justice (administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse), notamment dans le domaine de l’allocation des ressources et du contrôle de leur utilisation. Mais toutes ces réformes ne seront réussies que si les citoyens en perçoivent directement et concrètement les effets dans les contacts de plus en plus complexes et fréquents qu’ils entretiennent avec le monde judiciaire.

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  2.1.4 Une hiérarchisation difficile des missions

De nombreux ministères ont essayé de clarifier leurs orientations stratégiques. Néanmoins, la hiérarchie entre les missions est difficile à établir et les PPM analysent encore trop rarement quelles seraient celles qu’il conviendrait d’exercer différemment pour pouvoir renforcer les domaines prioritaires.

L’élaboration des tableaux de bord et surtout la communication que chaque ministère fera de son PPM devra être l’occasion de mieux présenter les priorités. Dès à présent, le MENRT a fait un effort particulier de sélection de ses priorités en terme de missions et d’actions:

• l’énoncé de trois défis (l’égalité des chances, le renouvellement des savoirs et la maîtrise des outils technologiques) ;

• trois grandes orientations : réaffirmer la présence de l’Etat sur le terrain, développer l’initiative des organismes de recherche et des établissements publics et renforcer les rôles de conception et de pilotage de l’administration centrale ;

• deux axes majeurs de travail : la réussite du mouvement de déconcentration de la gestion des personnels et le développement de la contractualisation.

Certains ministères ont développé quelques concepts interministériels (service public du sport, service public de la culture, action extérieure de l’Etat, action outre-mer...) et montré le nécessaire développement de politiques publiques interministérielles (sécurité intérieure, lutte contre l’exclusion, ...). La multifonctionnalité de l’agriculture pourrait laisser entendre que certaines missions appellent une attitude ouverte vis à vis d’autres départements ministériels. Mais faute d’une analyse du contexte institutionnel, d’un travail commun avec d’autres ministères et des réactions du secteur concerné, ces concepts restent encore peu opérationnels. D’ailleurs, dans une première étape, le décloisonnement est surtout attendu au sein même du périmètre de chaque ministère et de ses établissements publics.

Par ailleurs, la prise en compte de la nature interministérielle de certaines missions des services déconcentrés est relativement inégale. Les orientations du MATE et du MAP illustrent, malgré quelques différences d’approches, la volonté de mieux travailler ensemble et se traduisent par des propositions concrètes (établissement d’une charte et réalisation commune de directives d’orientation annuelles). Dans les domaines de la sécurité ou de l’action sociale, l’action conjointe des différents services de l’Etat doit être réalisée sur le terrain face à leurs partenaires majeurs (contrats locaux de sécurité, comités de coordination de la lutte contre l’exclusion...). Cela doit conduire aussi les administrations centrales à se rapprocher et à mieux travailler ensemble.

Les PPM n’ont pas nécessairement été conçus pour initier des réformes de structures. Néanmoins, les analyses conduites dans certains d’entre eux font largement écho à l’exposé des motifs de réformes récentes ; les cas les plus évidents sont ceux du MAE (réforme de la coopération), du MDEF (réforme de la défense), du MEFI (regroupement des administrations des finances et de l’industrie) et du MENRT (réforme de l’appareil éducatif). Le MES - S, le MAP ou le MJS ont lancé leur projet de réorganisation de l’ensemble de leur administration centrale. Quelques propositions de cette nature qui illustrent les PPM sont significatives d’une volonté de moderniser les pratiques :

• meilleure prise en compte de la fonction juridique (création d’une direction au MDEF et au MEFI, d’une sous-direction au MELT et au MATE, d’un service au MAP) ;

• projets de services à compétence nationale dans les domaines de la mer, de l’aviation civile, des constructions navales, de l’état civil, des services opérationnels de police, des pensions ;

• création d’une agence de modernisation des universités et des établissements supérieurs d’enseignement et de recherche ;

• création d’un centre d’études et de prévision et d’une délégation aux affaires internationales au MINT, d’une direction de la recherche, de l’évaluation, des études et des statistiques (DREES) au MES - S, d’une direction de la stratégie, de la programmation et de l’évaluation (DSPE) au MAE; projet de création d’une direction des études économiques et de l’évaluation environnementale au MATE.

Quelques projets portent également sur les services déconcentrés, en relation avec les travaux interministériels animés par la DIRE. Le MES - S a lancé des travaux sur l’organisation de référence des DRASS et des DDASS permettant de mieux répartir les responsabilités entre les deux niveaux territoriaux. Le secteur emploi du même ministère, en réaffirmant l’importance stratégique de l’échelon régional, souhaite clarifier la ligne de management entre les DRTEFP et les DDTEFP. Le MELT souhaite renforcer le rôle d’appui et de pilotage des DDE et des CETE par les DRE. La question est également posée au MAP qui animera une réflexion sur les missions des DRAF. Le MEFI annonce le rapprochement des DRIRE, des DRCE et des DRCA pour donner un correspondant unique pour les PME et rappelle qu’il a engagé depuis quelques années la mise en réseau de différents services déconcentrés relevant de l’administration des finances et développé des fonctions d’expertise (missions d’expertise économique et financière qui donnent notamment des avis aux préfets sur les projets d’investissements publics dans leur circonscription). Le PPM du MINT ne propose, par contre, aucune évolution à court terme sur l’articulation entre les niveaux départementaux et régionaux de l’administration de l’Etat.

Lorsque ce n’est pas déjà le cas (MJS, MES-S, MCC), la majeure partie des ministères comptent développer les directives annuelles d’objectifs, le cas échéant sur le plan interministériel, comme le propose le MAP pour les politiques qu’il met en oeuvre avec le MATE. Cette démarche devrait entraîner une plus grande lisibilité de l’action publique et un fonctionnement plus collégial des DAC.

Parallèlement, des dispositions seront prises pour limiter les circulaires " classiques " ou en améliorer la qualité. Ainsi, le MCC remettra en vigueur le dispositif de visa préalable par le Directeur des Affaires Générales (DAG) et le Directeurs des Affaires Financières (DAF), le MATE les fera viser " à haut niveau ". Le MINT propose de constituer un comité de coordination chargé d’examiner tous les projets de texte conduisant à imposer des charges nouvelles aux préfectures. Au MDEF, la nouvelle direction des affaires juridiques veillera à la qualité des études d’impact des textes produits par le ministère. De même, au MEFI, la structure homologue doit assister chaque direction dans l’élaboration de ces études préalables qui précèdent l’adoption de textes législatifs et réglementaires

Le MEFI insiste tout particulièrement sur la nécessité de renforcer le travail interdirectionnel. Les nombreux protocoles d’accord passés depuis quelques années entre les différentes directions sont appelés à se développer encore. Le comité des directeurs, réuni mensuellement, est présenté comme un véritable outil de réflexion stratégique transcendant les cloisonnements habituels.

Dans le domaine de la simplification, le MATE souhaite engager une nouvelle vague de mesures dont la portée doit être précisée , le MCC a créé un comité ministériel de simplification et le MENRT envisage de relancer la codification.

Dans le domaine de la déconcentration des décisions administratives individuelles, le MAP envisage de faire un bilan du mouvement engagé à l’issue des décrets de décembre 97. Le MATE doit achever la rédaction des directives correspondantes et le MELT pense déconcentrer l’instruction des projets routiers nationaux et l’organisation des examens du permis de conduire.

Enfin, le MAE s’est particulièrement attaché à examiner comment pouvaient être revues en profondeur les méthodes de travail préparatoires à la décision et à l’action (cf. encadré).

L’ADAPTATION DES METHODES DE TRAVAIL AU MAE

Le secrétaire général du Quai d’Orsay a animé pendant 3 mois un groupe de travail comprenant des agents de catégorie A, B et C répondant à 4 objectifs :

- renforcer les facultés de réaction pour répondre plus efficacement aux situations nouvelles : les capacités de prévision des crises seront accrues (indicateurs et cartographie adaptés, cellules de veille, calendrier triennal des conférences et négociations internationales); un réseau d’experts externes sera mieux tenu à jour et des guides pourront être élaborés pour tirer parti de l’expérience acquise dans des crises antérieures ;

- réfléchir à long terme pour améliorer la capacité d’initiative et de proposition du ministère : seront mis en place un comité stratégique trimestriel de prospective politique, un programme annuel d’études, des télégrammes stratégiques mensuels ou annuels des postes ; les plans d’action des ambassadeurs seront recentrés sur la stratégie à 3 ans, examinés au bout de 2 ans et à chaque changement politique dans le pays ; l’approche régionale de la diplomatie sera encouragée entre les postes ;

- adapter la correspondance diplomatique aux exigences contemporaines : sont annoncées la modernisation du télégramme, la création d’un outil de transmission pour documents banalisés, la simplification de l’élaboration par les postes et l’administration centrale des dossiers de visite dans un pays ou d’entretiens politiques, le développement des notes de suivi avec échéancier et responsable ;

- faire évoluer le travail vers une approche plus participative : le recours accru aux réunions de service élargies et l’association plus fréquente des rédacteurs aux entretiens politiques et aux missions mobiliseront davantage les agents ; la rédaction systématique et à tous les niveaux de mémentos pour le successeur facilitera les transmissions de compétence et les intérims.

Le pilotage est, avec la GRH, l’un des thèmes les plus traités. La démarche, qui va de pair avec celle de la contractualisation, porte sur les relations entre administrations centrales et services déconcentrés ainsi que, parfois, les établissements publics, sur le développement des projets stratégiques et le renforcement du rôle des inspections.

Plusieurs ministères disposent déjà de structures ad hoc comme le MES. Certains réorganisent ou renforcent les services qui assurent une mission de pilotage des réseaux déconcentrés : renforcement au MATE, création d’une mission dédiée au MCC ou d’une sous-direction au MAP, sans omettre les réformes du MENRT (service du pilotage des services académiques) ou du MELT (DGUHC - mission territoriale) ou les adaptations sectorielles au MEFI (structures ad hoc de pilotage à la direction générale des impôts ou à la direction générale de la comptabilité publique). Ce dernier ministère manifeste le souci d’une poursuite " maîtrisée " du mouvement de déconcentration, les actions concrètes correspondantes devant faire l’objet de plans d’action en cours de définition.

Parallèlement, la fixation d’objectifs précis aux services déconcentrés dans le cadre d’une démarche stratégique est de plus en plus répandue. L’évolution du MELT, dont l’expérience est la plus connue, le conduit, d’une part, à étendre le dispositif à tous ses réseaux, y compris techniques et scientifiques, mais aussi à renforcer ses exigences : meilleure cohérence avec les politiques publiques, association plus étroite des personnels et intégration des démarches - qualité. Le MES-S renforce cet axe vis à vis de ses deux réseaux, notamment celui de l’action sanitaire et sociale.

S’agissant des administrations centrales, cette obligation emporte des conséquences. Pour mieux piloter les ambassades, le MAE se dirige vers la constitution de groupes " charnières " pour les dossiers transversaux et consacre le principe des chefs de file. Le MINT propose dans une première étape de renforcer la coordination du pilotage des préfectures avant de modifier les structures qui en sont chargées. Le MELT introduit la notion de " pilotage inter - directionnel " sur la base de chantiers dont la liste est arrêtée annuellement par le ministre. Les protocoles d’accord entre directions du MEFI cités plus haut ont le plus souvent pour objet de coordonner et de superviser l’action sur le terrain de leurs services déconcentrés. En outre, au MELT comme au MENRT, chaque direction d’administration centrale devra réaliser son projet de service dont l’objectif sera, notamment, de développer les missions sur le pilotage et l’évaluation et d’améliorer la performance de l’organisation. Au MCC, chaque direction d’administration centrale fera validé tous les ans un programme d’actions. Les comités de directeurs inter ou intra - ministériels voient également leur missions renforcées.

La nécessité de développer les fonctions d’appui apparaît en particulier au MENRT qui a institué une cellule de consultants internes chargée d’apporter une aide aux responsables de projets de modernisation. Le MINT montera quant à lui un dispositif central de ressources en faveur des circonscriptions de police pilotes choisies pour expérimenter la nouvelle organisation de la sécurité de proximité. Parfois, le pilotage s’accompagne d’un corps de doctrine spécifique ; de ce point de vue, les positions du MATE devront faire l’objet de discussions approfondies avec les autres ministères concernés (MAP, MELT, ...).

Enfin, déjà présent au MELT, l’intérêt est manifeste pour le développement de la fonction d’inspection des services au MINT, au MATE ou au MAP. Ce dernier souhaite, en effet, sur cinq ans, faire procéder à l’inspection de l’ensemble des DDAF et DRAF.

Le souci de renforcer la fonction juridique, déjà illustré dans quelques réformes de structures (cf. ci dessus) semble particulièrement prégnant pour certains ministères. Elle répond essentiellement à l’augmentation des contentieux pénaux impliquant des agents de l’Etat (notamment MINT, MES-E) et administratifs s’agissant en particulier de la transposition des directives européennes. La montée en puissance des problèmes juridiques induits par la réglementation communautaire est manifeste au MAE et au MINT. Il s’agit, le plus souvent, de renforcer la compétence juridique par l’intégration d’ " hommes de l’art " (par exemple, MDEF dans le domaine de l’armement ou au MAP), la coordination et l’animation du travail des DAC, voire le développement de la formation et de l’information des agents sur le sujet.

Le traitement des questions européennes préoccupe naturellement le MAE qui réforme l’organisation de sa direction de la coopération européenne, préconise le recours aux NTIC pour diffuser les informations sur les questions communautaires à tous nos services en Europe, programme des séminaires annuels de remise à niveau des spécialistes dans les postes concernés et développe une politique de communication externe sur les positions françaises adoptées au niveau européen. De même, le MELT compte veiller au repérage et à la formation des agents responsables.

Dans le même ordre d’idées, pour mieux coordonner la fonction internationale, le MCC envisage de créer un conseil supérieur de la politique internationale, le MINT a constitué pour la première fois une délégation aux affaires internationales et le MES réforme l’organisation de sa délégation aux affaires européennes et internationales. La nouvelle direction des personnels, de la modernisation et de l’administration du MEFI a notamment pour vocation de promouvoir, pour l’ensemble du ministère, la prise en compte de la dimension européenne et internationale dans le domaine de la gestion publique. Enfin, le MENRT a créé EDUFRANCE dans le but de promouvoir l’offre de formation supérieure à l’étranger.

Dans le domaine de la prospective, les mesures sont structurelles ou fonctionnelles : programme d’action approfondi au MAE (cf. encart supra sur les méthodes de travail), clarification de l’organisation des prises de commandes et création d’un comité d’experts extérieurs au MELT, effort significatif pour les programmes d’armement et l’analyse économique au MDEF, renforcement et meilleure coordination du programme annuel d’études au MAP, création d’un centre d’études et de prévision au MINT, d’un centre d’analyse prospective à la gendarmerie ou d’une sous-direction de la modernisation et de la prospective au MEFI. Ce dernier ministère a par ailleurs demandé à son comité des directeurs d’élargir ses travaux à la prospective et à l’évaluation, confiées auparavant, depuis 1991, à un comité ouvert sur l’extérieur.

Le développement de l’évaluation est présent dans la plupart des PPM, qu’il s’agisse de renforcer ou de créer les organisations ad hoc (inspection au MATE ou au MAP, directions centrales au MAE (DSPE à la DGCID), au MES-E (sous-direction à la DARES) et au MES-E (DREES), comité ministériel de l’évaluation au MCC ou au MELT,...) ou de programmer les travaux de façon transparente et pas seulement à l’usage des cabinets (programmes annuels aux MELT, MAP, MAE...).

Des préoccupations particulières ou nouvelles peuvent être signalées :

• le développement d’une évaluation des pratiques au niveau déconcentré avec la question posée du rôle des inspections ;

• la mise au point par le MCC de procédures plus légères basées sur des indicateurs disponibles permettant des évaluations plus fréquentes, notamment sur les programmes annuels des DAC ;

• la proposition du MELT de rendre publiques les évaluations ;

• la nécessité d’une évaluation internationale et indépendante des organismes de recherche au MENRT.

Enfin, le renforcement des capacités d’expertise économique et fiscale, utile aussi bien à la prospective qu’à l’évaluation, est particulièrement recherché au MATE, au MELT, au MDEF et au MEFI.

Outre le recours croissant aux contrats d’objectifs ce qui est en soi un progrès incontestable (cf. infra : 2.4.1), l’exercice de la tutelle " au quotidien " des établissements publics fait l’objet de certains efforts :

• le projet de circulaire générale du MES-S ;

• la coordination de la préparation des conseils d’administration au MELT ;

• le développement des outils de contrôle des délibérations et du budget (MATE, MCC) ;

• l’établissement au MCC d’un " cahier de suivi " pour chaque établissement accompagnant l’instruction de tout dossier le concernant ;

• la formation et la requalification des missions des agents représentant le ministère (MATE, MCC,
  MES-S) ;

• la mise en oeuvre de coopérations fonctionnelles entre les CREPS et les services déconcentrés du MJS pour une meilleure contribution de ces établissements aux stratégies régionales.

Au delà, certains ministères cherchent à clarifier les relations avec leurs opérateurs externes non soumis à leur tutelle (ainsi, le MES - E avec l’UNEDIC, l’ACOSS ou le CNASEA, soumis lui-même à la tutelle du seul ministère de l’agriculture).

LE MJS DONNE DE NOUVELLES ORIENTATIONS AUX CREPS

Le MJS souhaite que les CREPS développent plus encore leurs missions de formation initiale et continue et contribuent ainsi plus fortement à la politique du ministère, tant dans le domaine de l’éducation populaire que dans celui du sport. Les CREPS doivent par ailleurs intégrer leurs actions dans les stratégies régionales. S’en suivent des mesures très concrètes :

- révision des textes réglementaires pour adapter leurs missions et leur organisation ;

- modification de la composition des conseils d’administration pour, entre autres, mieux intégrer la contribution des partenaires locaux ;

- rationalisation du réseau des CREPS ( un par région) et amélioration des synergies entre établissements ;

- renforcement du pilotage central et création d’un comité inter - direction des CREPS;

- développement de coopérations fonctionnelles avec les services déconcentrés ;

L’amélioration du travail interministériel est parfois citée (MELT, MAP, MATE). Ainsi, le MELT propose d’établir des règles de travail interne et de nouvelles méthodes de concertation entre DAC qui permettent de mieux préparer les contributions du ministère au travail interministériel. Ces règles donneront lieu à des recommandations de la part du haut fonctionnaire chargé de la modernisation et de la déconcentration. Le MAE recommande de relancer la dynamique du comité interministériel des moyens de l’Etat à l’étranger, notamment dans le domaine de l’harmonisation des règles de gestion. Il préconise par ailleurs le développement des procédures de coordination interministérielle dans le domaine de la communication externe de l’Etat en direction de l’étranger. Enfin, le MINT souhaite renforcer le caractère interministériel des divers offices de lutte contre la délinquance tandis que son secteur en charge de l’outremer veut développer sa capacité d’intervention interministérielle et la prise en compte des spécificités ultramarines par les différents ministères.

 

2.3 La gestion des ressources humaines

Dans ce domaine, les réflexions s’inscrivent dans le prolongement des évolutions conduites depuis une dizaine d’années dans la modernisation du service public, mais débouchent sur des avancées significatives dans la recherche d’une gestion plus efficace des ressources humaines.

Aussi, chaque ministère, avec ses spécificités, s’efforce de mettre en perspective :

la prévision, par le développement d’outils et de méthodes de gestion prévisionnelle des emplois, des métiers, des compétences et des affectations ;

l’adaptation, par le développement d’une gestion de proximité, s’appuyant sur un encadrement faisant l’objet d’une politique de gestion globale, un suivi plus personnalisé des agents, le recours à la formation et la prise en compte des exigences qu’impose la mobilité ;

l’évaluation tant individuelle que collective, dont la rénovation est souhaitée ;

la transparence, pour que les règles soient comprises et partagées, appuyée sur un dialogue social, vivant à tous les niveaux, et sur des efforts de communication interne.

2.3.1 La gestion prévisionnelle : une démarche qui s’implante très progressivement

La gestion prévisionnelle fait l’objet d’une attention générale, mais les outils sont très inégalement élaborés. La définition d’effectifs de références est répandue dans plusieurs administrations (MCC, MES - E), et la démarche d’analyse des métiers (construction de répertoires ou de référentiels) se développe. Des observatoires des métiers sont mis en place (MAP, MES - E, MENRT). Le MEFI a institué un groupe de travail avec les organisations syndicales chargé de déterminer à court (3 ans) et long terme (15 ans) l’évolution des départs définitifs des agents par direction et par catégorie pour mieux connaître l’évolution spontanée de la pyramide démographique. Ces démarches visent souvent l’identification des compétences, nécessaire à la définition de politiques de recrutement et de formation. Mais à l’exception de la gestion prévisionnelle des mouvements (exemple du MDEF dans le cadre de la loi de programmation militaire), l’utilisation de ces travaux pour la gestion des agents est encore balbutiante. De ce fait, l’évolution des systèmes de gestion informatisée des personnels est souvent l’objet d’une préoccupation particulière (MCC, MAP, MINT, MEFI), notamment pour mieux suivre l’évolution de la formation et bâtir des indicateurs globaux (tableaux de bord, études d’impact).

Le développement d’une gestion de proximité, plus réactive et mieux adaptée, est une préoccupation générale. Beaucoup de ministères ont largement déconcentré des actes ne relevant pas de la gestion statutaire (formation continue, dialogue social, congés), et visent la généralisation de la déconcentration de tous les actes de la gestion courante.. Plusieurs ministères s’engagent vers une déconcentration plus large, quand les effectifs le permettent, en adaptant leur système de gestion informatisée du personnel et en donnant aux chefs de services déconcentrés la capacité à prendre ces décisions (MDEF, MES, MEFI). Ce dernier ministère prépare l’établissement, d’ici la fin de 1999, d’un programme ministériel de déconcentration de la GRH fixant notamment le calendrier de transfert du maximum d’actes de gestion aux unités opérationnelles. Le MENRT a, quant à lui, déconcentré le mouvement national des personnels enseignants, d’orientation et d’éducation du second degré en l’accompagnant, dune part, d’un dispositif d’accueil assurant aux personnels écoute et conseil personnalisé et, d’autre part, de la mise en place d’un outil d’information et d’aide à la décision utilisant les technologies de l’Internet.

La contractualisation entre administration centrale et services déconcentrés peut être un moyen d’accompagnement (MENRT avec les rectorats, MEFI avec les DRIRE). Un exemple particulièrement intéressant est fourni par le MINT qui, avec la direction du budget, s’est engagé, à titre expérimental dans quatre préfectures, dans une programmation triennale de leurs moyens de fonctionnement mêlant les crédits de rémunération des personnels et les crédits de fonctionnement courant.

La formation est un outil d’adaptation des compétences individuelles et collectives largement reconnu. A ce titre, sont notamment jugés prioritaires actuellement les nouvelles technologies de l’information et de la communication, la gestion des ressources humaines et la déontologie des agents. Le MEFI signale son intention de faire un effort particulier dans ces deux derniers domaines : les actions de formation à la GRH ne seront pas seulement organisées pour les spécialistes mais aussi pour les responsables opérationnels, et pas seulement pour les cadres A mais aussi pour les agents de maîtrise de catégorie B; les codes de déontologie élaborés par les directions, révisés en commun, seront diffusés et expliqués et un guide des bonnes pratiques dans l’action quotidienne des services sera préparé . La formation de formateurs apparaît de plus en plus comme un moyen de développer efficacement une formation adaptée aux besoins des services. Le rapprochement et l’ouverture des outils de formation (réseaux d’écoles) est un moyen de renforcer leur efficacité (cf. en particulier le MEFI). De plus, l’acquisition de compétences complémentaires en cours de carrière, notamment lors de la prise de fonctions de responsabilité, est un sujet croissant de préoccupation des ministères. Ainsi, le MAE envisage d’organiser un bilan des compétences de ses cadres après 10 ans de carrière et le MEFI vient d’inaugurer un centre de perfectionnement des cadres supérieurs (1500 responsables y effectueront une session dans les 3 années à venir).

La déconcentration exige des cadres capables d’assumer ces nouvelles responsabilités. Certains ont demandé un renforcement quantitatif et qualitatif de la part des catégories A dans leurs effectifs, en liant cette exigence à l ’engagement, dès 1999, de démarches d’évaluation et de revue de carrière sous l’égide du comité des directeurs (MES). Tous se préoccupent de la gestion de l’encadrement. La formation des cadres à la gestion des ressources humaines s’impose de plus en plus, pour leur permettre d’assurer leurs missions de gestion, de partenaires du dialogue social, d’animateurs d’équipes et de décideurs. Plusieurs ministères se sont engagés dans le développement de parcours professionnels cohérents, s’appuyant sur une évaluation de leurs compétences et de leurs résultats (MAP), sur une valorisation des pratiques de mobilité et sur la mise en place de cellules de suivi individualisé (MCC, MELT, MENRT, MINT, MAE). Ainsi, le MEFI a constitué une cellule " projets professionnels " destinée dans un premier temps aux cadres A + du ministère et le MDEF a mis en place des chargés de mission " encadrement supérieur " pour les personnels militaires et civils.

RÉNOVER LA GESTION DU CORPS PRÉFECTORAL

Persuadé que la rénovation de la gestion du corps préfectoral est l’une des clés de la nécessité de la réforme de l’Etat, le ministère de l’intérieur engage des inflexions substantielles pour que préfets et sous-préfets soient davantage encore des professionnels de la gestion publique, sélectionnés sur leur compétence, formés à la diversité de leurs missions, ouverts à la mobilité interministérielle, évalués sur leurs résultats. A cette fin, le ministère se fixe plusieurs voies de progrès :

2.3.5 Un suivi plus personnalisé

Afin de favoriser l’épanouissement professionnel des agents et la plus grande efficacité des services, l’exigence d’un suivi plus personnalisé des agents est soulignée.

La pratique d’entretiens individuels se développe, pour rénover l’évaluation individuelle et faire de cet exercice l’occasion d’un bilan et d’une réflexion partagés sur les orientations de carrière, les objectifs et les besoins en formation qui donnent lieu à de plus en plus d’expérimentations de parcours individualisés de formation (MCC, MELT). Le droit au bilan professionnel est affirmé (MAE). Le besoin de revoir la conception et la gestion du dossier individuel des agents est affirmé par le MEFI.

2.3.6 La nécessité de rénover les méthodes d’évaluation

Le souci de l’évaluation est notamment une contre partie du développement de la déconcentration, mais aussi la traduction de la nécessité de disposer d’outils de pilotage adaptés (cf. supra 2.3.5).

De ce fait, l’exigence d’une évaluation s’impose à trois niveaux :

• l’évaluation de l’activité des services (en quantité et en qualité) qui passe par le renforcement d’outils de mesure ou l’adoption de procédures d’audit ou de suivi, par exemple par les inspections générales (MELT, MAE) ;

• l’évaluation de l’activité des agents, qui conduit à des remises en cause des dispositifs traditionnels de notation pour y substituer des logiques de fixation d’objectifs puis d’appréciation des résultats obtenus ;

• l’évaluation de l’activité des cadres, qui, dans le cadre général de l’évolution de l’évaluation individuelle, doit intégrer non seulement les résultats techniques atteints, mais aussi les compétences en matière de gestion des ressources humaines afin d’autoriser la mise en place d’une réelle gestion des parcours professionnels.

Le MEFI entreprendra en 2000 une enquête générale sur les pratiques d’évaluation.

2.3.7 Le développement de la mobilité reste un objectif à atteindre

Le développement de la mobilité tant géographique que fonctionnelle est un objectif repris dans de nombreux PPM. Les ministères y voient aussi bien un moyen de mieux adapter leurs ressources aux besoins locaux, que de mieux adapter les compétences et les expériences aux besoins fonctionnels. Cet objectif n’est généralement pas poursuivi par la recherche de l’instauration d’une obligation juridique plus ou moins générale, mais plutôt par des mesures incitatives telles que la prise en compte pour l’avancement ou pour des mutations ultérieures, ou par la recherche de débouchés (MINT).

Les obstacles relevés sont nombreux, dont notamment le cloisonnement entre ministère ou au sein même d’un ministère, cloisonnement résultant d’un manque d’informations, de différences statutaires ou de modes de gestion. Des mesures de rapprochement ou de fusion de corps permettraient de réduire ces obstacles (MCC, MENRT, MAP). Les pratiques administratives peuvent également être transformées (au MEFI, projet d’élaborer des prescriptions communes à l’ensemble du ministère et ensuite déclinées par chaque direction dans le cadre de sa gestion spécifique).

2.3.8 La transparence : un idéal et une nécessité pratique

L’intérêt de l’affichage des règles pour mobiliser les acteurs conduit à rechercher une amélioration de l’information de tous, par exemple pour le développement du travail en réseau (MELT). Cette information doit conduire à une réelle transparence.

Cette transparence peut prendre appui sur un développement de la communication interne (MENRT...)

Ainsi une rénovation des régimes indemnitaires soucieuse de transparence et d’équité est-elle jugée nécessaire pour permettre de valoriser les fonctions exercées par les agents et leurs conditions d’exercice (MES).

Elle n’est pas envisageable sans lieux de débats et d’échanges. Le renforcement du dialogue social, notamment de proximité, est particulièrement recherché (MELT, MDEF). Ainsi, le MJS envisage-t-il, au-delà de l’amélioration du fonctionnement des CTP régionaux, la constitution de groupes de travail réunissant les représentants des personnels et de l’administration et la réunion d’une "table ronde" afin de rechercher les réponses les plus adaptées à certaines questions essentielles (arbitrage entre spécialisation et polyvalence, entre missions du ministère et demandes de partenaires, gestion du recrutement et des parcours des personnels d’inspection et d’encadrement, situation des personnels ATOS en lien avec le MENRT).

Le MELT recommande la généralisation de réunions de services pour l’amélioration de son fonctionnement. La retransmission à l’administration centrale des informations ainsi recueillies pourrait faire l’objet d’un bilan régulier qui serait restitué aux agents avec les orientations qui en seraient éventuellement tirées.

Le MEFI, quant à lui, cherche à donner toute sa place au dialogue social pour accompagner la poursuite de la réforme de l’Etat au sein du ministère. Au niveau central, un comité de suivi de la réforme du ministère associe dès l’origine les organisations syndicales. Celles-ci, qui avaient été largement associées au rapprochement des services des finances et de l’industrie, se sont vu proposer de participer à la réflexion sur l’évolution des missions du ministère. La poursuite des réformes, notamment à la direction générale des impôts et à la direction générale de la comptabilité publique, fera une large part à la concertation avec les agents dans le cadre de la méthode " diagnostic - dialogue - décision ".

2.3.9 Des insuffisances demeurent

Certains aspects de gestion des ressources humaines sont souvent omis. Il en va ainsi de l’action sociale, des politiques en matière d’hygiène et de sécurité ou de la médecine de prévention ou de la place des personnes handicapées dans la fonction publique dont l’intérêt pour accompagner tant le fonctionnement des services qu’aider les individus qui peuvent se trouver en difficulté n’est évoqué que par le MAP, le MINT et le MENRT et, de manière très substantielle, par le MEFI.

Le phénomène de l’emploi précaire et les mesures envisageables pour en prévenir la recrudescence à l’issue du plan actuel de résorption (1997 - 2000) ne sont que rarement analysées (MAP).

Enfin, la recherche de synergies interministérielles n’est envisagée qu’exceptionnellement (MJS pour les ATOS, en lien avec le MENRT, concours interministériels, action sociale déconcentrée (MINT)).

2.4 Les outils et méthodes de la gestion publique

2.4.1 Les procédures liées à la préparation et à l’exécution du budget

Le PPM du MEFI met en évidence l’ouverture en la matière d’un chantier nouveau dont l’importance est considérable.

Les insuffisances de la prise en compte de la dimension patrimoniale dans les procédures budgétaires de l’Etat ont été soulignées à plusieurs reprises. Pour y remédier, la direction du budget et la direction générale de la comptabilité publique poursuivent des efforts dans plusieurs directions :

• une procédure d’examen spécifique des dépenses à caractère immobilier a été introduite en 1999 dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances ;

• la nomenclature budgétaire sera réformée pour mieux faire apparaître la notion d’acteurs et de programmes ;

• la comptabilisation des dépenses de l’Etat comprendra désormais aussi l’enregistrement des dépenses dès qu’elles font l’objet de dettes constatées ;

• des crédits pour amortissements et provisions seront introduits lorsque cela est pertinent ;

• les relations patrimoniales entre l’Etat et ses établissements publics seront modernisées.

Le nouveau système d’information budgétaire et comptable prévu pour l’ensemble des dépenses de l’Etat (projet ACCORD) sera mis en oeuvre dans les prochaines années compte tenu des exigences qui précèdent. Ainsi, il permettra le passage à une comptabilité en droits constatés, la restructuration de la nomenclature budgétaire de prévision et d’exécution sans perte d’information et la mise à disposition d’un moyen partagé de connaissance des coûts pour l’ensemble des acteurs de la dépense.

2.4.2 La contractualisation : des progrès à l’intérieur de chaque ministère mais des interrogations sur le plan interministériel

La programmation pluriannuelle des finances publiques est à la fois un enjeu interne de modernisation de la gestion publique et une composante de l’engagement pris par notre pays à travers le pacte de stabilité et de croissance établi pour construire l'union monétaire européenne. Dans ce cadre, les administrations publiques font un effort accru pour développer une vision pluriannuelle de la gestion de leurs ressources. Celle-ci peut trouver à s'incarner dans des démarches de contractualisation à différents niveaux.

De fait, la plupart des ministères font de la contractualisation pluriannuelle un fort levier de pilotage et de modernisation, avec toutefois trois approches différentes :

• après quelques premières expériences dans les années passées (MENRT dès 1989, MELT, MAE, MEFI - direction des relations économiques extérieures), un nouvel essai de contractualisation entre les ministères volontaires et les ministères chargés du budget et de la fonction publique portant, conformément à la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998, sur l’évolution des effectifs et des crédits de fonctionnement des ministères; ainsi, le MEFI est prêt à intégrer la GRH dans la contractualisation des services, chaque direction d’administration centrale ayant été invitée, depuis avril 1999, à formaliser des contrats triennaux (2000-2002 ou 2001-2003) avec la direction du budget, portant sur l’ensemble des ressources en personnel, en crédits de fonctionnement et d’investissement; toutefois, certains ministères ont manifesté des réserves devant cette perspective et demandent des garanties de tenue des engagements et plus d’autonomie de gestion;

• une expérience confirmée pour ce qui concerne les établissements publics : la pratique est parfois ancienne ; c’est le cas du MES-E qui la pratique depuis 90 avec l’ANPE, l’AFPA, l’ANACT. Dans un certain nombre de cas, cette orientation est, d’ailleurs, liée à la clarification des orientations énoncées par les ministères de tutelle;

• des stratégies plus ou moins élaborées envers les services déconcentrés : ainsi, le MENRT en fait une orientation essentielle (cf. encadré); malgré la difficulté de construire des indicateurs d’activités et de gestion (pour le MATE-E, leur mise en place est d’ailleurs un préalable), certains adoptent résolument le concept de contrat de service qu’ils conçoivent comme un excellent outil de dialogue entre les administrations centrales et les services déconcentrés. Le contrat de service devient alors l’outil d’un projet stratégique et bénéficie des avancées en matière de démarches de qualité.

La contractualisation apparaît souvent comme un processus qui accompagne puis couronne une évolution de plusieurs années en matière de déconcentration et de globalisation des crédits.

Ainsi, elle est envisagée de manière positive par le MAE pour les ambassades à l’issue du mouvement de globalisation progressive des crédits entrepris en 1995 et qui se poursuivra jusqu’en 2000. Le dialogue de gestion entre les postes et l’administration centrale est pour cela en voie d’amélioration tandis que de nouveaux crédits sont déconcentrés. Cette démarche s’inscrit d’ailleurs dans la réforme interministérielle du système de la dépense à l’étranger dont les développements se poursuivront jusqu’en 2001.

De même, le MES - S a l’intention de transformer progressivement ses contrats d’objectifs et ses plans d’action triennaux initiés en 1995 en véritables contrats pluriannuels avec les DDASS et DRASS, entre 1999 et 2001.

Au MDEF, le mouvement se développe progressivement dans les forces, particulièrement dans l’armée de terre, le service de santé, le service des essences et au sein de la délégation générale pour l’armement.

Enfin, comme cela a été indiqué, le MINT entamera une expérience de globalisation des crédits de rémunération et de fonctionnement de quatre préfectures pilotes qui pourra déboucher ultérieurement sur une contractualisation.

LA NOUVELLE DEMARCHE DE CONTRACTUALISATION
AVEC LES ACADÉMIES AU MENRT

Une nouvelle politique de contractualisation avec les académies, dont l’objet est de moderniser la préparation de la rentrée et d’inscrire les évolutions de la carte scolaire et de l’offre de formation dans une perspective pluriannuelle, a été mise en place par le MENRT.

La mise en oeuvre s’est effectuée de façon progressive et négociée : diagnostic de chaque académie (indicateurs sur la situation démographique, information sur les moyens alloués, phase d’écoute impliquant fortement l’administration centrale, groupes de travail inter-académiques). Par ailleurs, les moyens d’enseignement et de remplacement du second degré ont été globalisés afin de conférer aux services déconcentrés une plus grande maîtrise de leur gestion. Des contrats triennaux seront signés avec l’ensemble des académies à la fin de l’année 1999.

Cette nouvelle démarche intègre bien entendu les contrats de centres de responsabilité qui, après une phase d’expérimentation (1995) ont été généralisés dans les rectorats et les inspections académiques. Ceux-ci visaient l’accueil, la gestion prévisionnelle des ATOS et le contrôle de gestion (suivi budgétaire). D’un bilan effectué auprès de six académies, il ressort que celles-ci souhaitent le maintien du dispositif et même son élargissement.

De même, les contrats de service qui ont été signés, à titre expérimental avec les académies de Reims et Strasbourg, pourront progressivement être étendus à d’autres services déconcentrés.