Miljøkrim nr 2-3/ 2002

 
       

Svalbardmiljøloven - en nyskapende miljølov

Den nye svalbardmiljøloven 15. juni 2001 nr. 79 trer i kraft 1. juli 2002. Loven er den første norske lov som omhandler så å si alle sider av miljøforholdene i et bestemt geografisk område. På en rekke områder er loven nyskapende. Sentrale miljørettslige prinsipper blir lovfestet. I samband med ikraftsettingen blir det fastsatt nærmere forskrifter i medhold av loven, særlig om arealplanlegging og konsekvensutredninger, forurensning, ferdsel og høsting.

Av ekspedisjonssjef dr. jur. Inge Lorang Backer, Justisdepartementets lovavdeling

 

Sysselmannskontoret i mørketiden. Foto: Arild Lyssand

Kort om Svalbardtraktaten

Svalbardtraktaten 9. februar 1920 artikkel 1 gir Norge suverenitet over Svalbard - som det heter i bestemmelsen: Traktatpartene anerkjenner "under de vilkår som er fastsatt i nærværende traktat Norges fulle og uindskrænkede høihetsrett". Vilkårene for norsk suverenitet går frem av de påfølgende bestemmelser i traktaten. De tar særlig sikte på å sikre likebehandling av traktatpartene og deres borgere når det gjelder rett til å erverve eiendom, til gruvedrift og annen næringsvirksomhet, og til jakt og fiske. Etter traktaten artikkel 2 annet ledd "tilkommer [det] Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler til å sikre bevarelsen og - om nødvendig - gjenoprettelsen av dyre- og planteliv", men slik at disse forholdsreglene må anvendes likt ovenfor alle traktatpartenes borgere. Man kan si det var fremsynt allerede i 1920 å innarbeide en slik bestemmelse om miljøvern. For øvrig er det nærliggende å trekke en parallell mellom Norges suverenitet over Svalbard og Norges stilling under EØS-avtalen: både Svalbardtraktaten og EØS-avtalen innebærer vesentlige forpliktelser til ikke-diskriminering, samtidig som statssuvereniteten for øvrig er i behold.

Miljøregler for Svalbard frem til i dag

Etter Svalbardloven 17. juli 1925 nr. 11 § 2 er det alminnelige utgangspunkt at norsk privatrett, strafferett og prosess gjelder for Svalbard, men ikke andre lovbestemmelser uten at det særskilt er fastsatt. Det betyr at moderne miljølovgivning slik vi kjenner den fra fastlandet, ikke gjelder for Svalbard. Svalbardloven § 4 inneholder en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter for øygruppen, og den har vært brukt til å etablere et forholdsvis omfattende forskriftsverk til vern av miljøet. Det er opprettet tre nasjonalparker, to store naturreservater, femten fuglereservater og tre plantefredningsområder. Verneområdene omfatter ca. 56 % av landområdet og 72 % av farvannet innenfor territorialgrensen på fire nautiske mil. Ved siden av verneområdene ble det gitt en generell forskrift om vern av naturmiljøet på Svalbard og særskilte forskrifter bl.a. om forvaltning av kulturminner, om vilt, røye og andre ferskvannsorganismer, om arealplanlegging i bosettingene og om turisme.

Regjeringen Harlem Brundtland III la høsten 1994 frem for Stortinget en egen stortingsmelding om miljøvern på Svalbard, og gikk der inn for å få utarbeidet et forslag til samlet miljøvernlov for øygruppen. Regjeringen mente at miljøregelverket for Svalbard trengte en "betydelig oppgradering". Stortingskomiteen understreket at den kommende miljøvernloven skulle gi beskyttelse av miljøet i tråd med målet om at Svalbard skal fremstå som en av verdens best forvaltede villmarker, og at miljøvernhensynene skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser.

Svalbardmiljølovens oppbygging og omfang

Svalbardmiljøloven er inndelt i 10 kapitler med i alt 103 paragrafer. Loven er en langt mer heldekkende og integrert miljølov enn det som finnes i fastlandslovgivningen i Norge. Loven dekker i utgangspunktet alle sider av miljøet som påvirker hverandre i et gjensidig samspill - til lands og til vanns, biotiske og abiotiske elementer, flora og fauna, naturmiljø og kulturminner.

Trass i svalbardmiljølovens ambisiøse utgangspunkt er det likevel noen begrensninger i hva den dekker. Det skyldes for det første lovens territorielle begrensning til Svalbard. Selv om naturmiljøet utenfor bosettingene kan virke helt uberørt ved første øyekast, er det utsatt for påvirkninger utenfra. Vind og havstrømmer fører med seg forurensninger og avfall. Det er for eksempel konstatert konsentrasjon av PCB i isbjørn. Dyrelivet er preget av trekkende arter og påvirkes av beskatning og levekår i biotoper langt utenfor Svalbard. Også her er naturmiljøet avhengig av et samspill med internasjonalt regelverk. For det annet gjelder ikke reglene om faunaen for saltvannsfisk og krepsdyr, eller for sjøpattedyr som ikke er stedegne på Svalbard (§ 23). Men bortsett fra dette fanger svalbardmiljøloven som utgangspunkt inn all miljøbelastende virksomhet uansett art og forhold - både næringsvirksomhet, fritidsaktiviteter og forskningsvirksomhet.

Lovens formål

Svalbardmiljølovens overordnete formål fremgår av § 1:

"Denne lov har til formål å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner. Innenfor denne ramme gir loven rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift".

Denne formålsbestemmelsen innebærer en klar prioritering av miljøhensyn, og det samsvarer godt med intensjonen om å markere høyere miljømål enn på fastlandet.

Miljørettslige prinsipper i svalbardmiljøloven

I lovens kapittel II er det knesatt en del miljørettslige prinsipper som vil ha reell betydning på Svalbard, og som både har god internasjonal forankring og står sentralt i norsk miljøpolitikk. Føre vàr-prinsippet (§ 7), prinsippet om samlet belastning (§ 8), prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale (§ 9) og prinsippet om bruk av miljømessig teknologi og innsatsfaktorer som gir minst mulig belastning på miljøet (§ 10) skal pedagogisk være med på å påvirke den alminnelige opinionen og rettsoppfatning, og skape større aksept for konkrete avgjørelser som gjennomfører dem. Det følger av § 6 at disse prinsippene ikke retter seg direkte til enkeltpersoner, men de skal legges til grunn ved myndighetsutøving etter loven. Det innebærer blant annet at prinsippene får betydning når myndighetene utøver fritt skjønn etter bestemmelser i loven. Etter § 5 har alle som oppholder seg på Svalbard en aktsomhetsplikt som er straffsanksjonert - det vil si en plikt til å vise hensyn og opptre varsomt for å unngå skade eller forstyrrelse av naturmiljø eller kulturminner. Denne aktsomhetsregelen kan betraktes som et forsiktighetsprinsipp som påvirkes av føre vàr-tenkning.

Fredning og vern - landskap, biologisk mangfold og kulturminner

Fredningsprinsippet ligger til grunn for lovens kapittel III-V om verneområder, flora og fauna og kulturminner. Det er lagt stor vekt på å integrere natur- og kulturminnevern. På Svalbard må kulturminnene forstås i den kontekst som naturgrunnlaget gir. Fredningsprinsippet omfatter i utgangspunktet alle arter, både marine og landlevende. Arter som er fredet i medhold av internasjonale konvensjoner, f.eks. isbjørn, er ikke nevnt særskilt i loven, men dekkes av det alminnelige fredningsprinsippet. Denne løsningen er valgt for å markere sammenhengen mellom artene i økosystemet og likeverdigheten mellom forskjellige arter når det gjelder å bevare biologisk mangfold. Florafredningen er særlig omfattende, med reservasjon for skade som følge av lovlig ferdsel eller annen godkjent virksomhet. Blomsterplukking på Svalbard er altså utelukket. Svalbards spesielle historiske situasjon og krigsødeleggelsene gjør at loven opprettholder regelen om at alle faste og løse kulturminner som er eldre enn 1945, er fredet. Yngre kulturminner kan fredes ved særskilt vedtak. Kulturminnebegrepet er omfattende og kan altså dekke det som i et annet perspektiv vil bli oppfattet som avfall - for eksempel restene etter gruveanleggene i Ny Ålesund (Kings Bay), som ble nedlagt etter eksplosjonsulykken i 1962. Her vil forvaltningsmyndigheten iblant stå overfor vanskelige avveininger mellom fredning og opprydding.

Ferdsel - særlig om motorferdsel

Ferdsel i ulike former kan komme i konflikt med miljømålene for Svalbard, både i og utenfor verneområdene. Naturen er sårbar. Vidtgående ferdsel øker faren for forstyrrelse av flora og fauna, og motorisert ferdsel griper inn i den stillheten som er så karakteristisk for arktisk natur. En slitasje som ikke er verre enn at den andre steder blir reparert naturlig, kan på Svalbard gi opphav til akselererende erosjon. Motorisert ferdsel av forskjellig art og i et visst omfang er en forutsetning for å opprettholde lokalsamfunn og suvereniteten over Svalbard, men det er samtidig den form for ferdsel som er minst forenlig med miljømålene.

Etter svalbardmiljøloven må motorferdsel utenom opparbeidede veier og plasser ha særskilt hjemmel. Snøscooterkjøring er yndet tidsfordriv for mange i Longyearbyen og et trekkplaster i turistsesongen fra mars til mai. Det er ingen veier mellom bosettingene på Svalbard, og ferdsel med snøscooter er derfor nødvendig på en helt annen måte enn på fastlandet.
Hittil har terrengkjøring på frosset og snødekket mark vært fri utenom verneområdene. Miljømålene for øygruppen tilsier en regulering av dette. Lovens løsning er å tillate snøscooterkjøring bare gjennom forskrift i utvalgte områder og traseer og for visse formål, og ellers på grunnlag av enkelttillatelser (§ 81). Loven bestemmer samtidig at forskriften skal gi fastboende større rett til terrengkjøring på vinterføre enn tilreisende. Barmarkskjøring blir strengere regulert og vil bare være lovlig i traseeer eller for formål som sysselmannen har fastsatt i forskrift, eller etter enkelttillatelse (§ 80).

Håndheving og sanksjoner

For miljøet hjelper det lite med gode regler hvis de ikke blir etterlevd. Svalbardsamfunnet er lite og gjennomsiktig, men avstandene på Svalbard er store. Dette kan både lette og vanskeliggjøre håndhevingen. Sysselmannens miljøvernavdeling utfører tilsyn i tett samarbeid med sysselmannens politiavdeling. Loven legger også opp til at overvintrende fangstfolk som får enerett til høsting inne på et visst område, kan bli tildelt tilsynsoppgaver. Hovedmidlet til å gjennomføre plikter etter loven er tvangsmulkt fastsatt av sysselmannen. Blir tvangsmulkten effektiv, tilfaller den Svalbards miljøfond. Sysselmannen kan også sørge for direkte gjennomføring av forpliktelsen, f.eks. ved selv å rydde opp eller gjenopprette den tidligere miljøtilstanden, og kreve utgiftene dekket av den ansvarlige. Den som overtrer fredningsbestemmelsene, får ingen eiendomsrett til flora eller fauna som er innsamlet, fanget eller avlivet i strid med fredningen - det tilfaller i stedet Svalbards miljøvernfond (§ 94). Dette innebærer at for eksempel befatning med ulovlig felt vilt kan straffes som underslag (straffeloven §§ 255 og 256), og den som mottar viltet kan straffes for heleri (straffeloven § 317).

Med utgangspunkt i forurensningslovens regler om erstatning for forurensningsskader er det innført en generell regel om objektivt erstatningsansvar for økonomisk tap ved miljøskader, medregnet utgifter til gjenoppretting. En nyskaping er myndigheten for sysselmannen til å pålegge erstatning ved miljøovertredelser uten hensyn til om det er voldt økonomisk skade (§ 95). Dette er i realiteten en regel om erstatning for økologisk skade, som via Svalbards miljøvernfond kan komme andre sider ved svalbardnaturen til gode. Svalbards miljøvernfond er en nyskaping som sikrer at midler kan bli kanalisert tilbake til beste for miljøverdiene på Svalbard. Midlene kan brukes til undersøkelser, gjenoppretting, skjøtsel og vedlikehold og informasjonstiltak. Ordningen med et fond henger dels sammen med at avgifter oppkrevd på Svalbard i henhold til Svalbardtraktaten ikke kan brukes på fastlandet, men bidrar også til å legitimere oppkreving av midler i sammenheng med miljøet ved at de utnyttes for miljøformål.

Straff

Svalbardmiljølovens straffebestemmelse er å finne i § 99. Den bestemmer at forsettlig eller uaktsom overtredelse kan straffes med bøter eller fengsel i inntil 1 år. Er det inntrådt eller voldt fare for betydelig miljøskade, eller dersom det ellers foreligger særdeles skjerpende omstendigheter, kan fengsel inntil 3 år anvendes. Forsøk og medvirkning er straffbart. De fleste lover som skal beskytte miljøet på fastlandet, har en øvre strafferamme på 2 års fengsel. Svalbardmiljøets behov for streng beskyttelse har gitt seg utslag i høyere strafferamme i svalbardmiljøloven. Sysselmannen har da også lagt større vekt på at strafferettslig håndheving av miljølovbrudd de senere år, og straffenivået ved miljøovertredelser er betydelig skjerpet, også i forhold til overtredelser på fastlandet. Etter flere år med stigende antall miljøovertredelser har kurven de siste par år vært synkende. Dette kan tyde på at mer iherdig straffehåndhevelse har hatt den ønskede allmennpreventive effekt.

Mer litteratur om Svalbardmiljøloven og miljøkriminalitet på Svalbard er å finne i:

Inge Lorange Backer: Svalbardmiljøloven - En liten norsk miljöbalk, i: Fågelperspektiv på rettsordningen - Vänbok til Staffan Westerlund (Iustus Förlag, Uppsala 2002) og Rune B. Hansen: Kriminalitet og strafferett på Svalbard, Lov og rett 2000 side 567-75 og 673-45 og 2001 side 32-49 (særlig side 37-46).