DEMOS
=Jaargang 15
=Juni 1999

Nummer  Inhoud


  Vorige artikel Volgende artikel






=Bulletin
=over
=Bevolking
=en
=Samenleving


NIDI

=Een uitgave
=van de
=Stichting
=Nederlands
=Interdisciplinair
=Demografisch
=Instituut



E-mail: demos@nidi.nl


ISSN 0169-1473
De grenzen verlegd

ERIK BEEKINK EN PETER EKAMPER
Twee eeuwen herindeling Nederlandse gemeenten

De afgelopen tijd kwamen enkele grote gemeentelijke herindelingsplannen in het nieuws. Denk aan de controversiële samenvoeging van Enschede, Hengelo en Borne tot één gemeente Twentestad. Of aan het jarenlange strijdgewoel rond een mogelijke oplossing van de grote-stadsproblematiek van Den Haag door uitbreiding met (delen van) omliggende gemeenten. Aan gemeentegrenzen wordt echter al tweehonderd jaar gesleuteld. Hier wordt ingegaan op de beweegredenen daarvoor en op de - demografische - effecten van de veranderingen.

Het aantal gemeenten in Nederland is de afgelopen twee eeuwen door diverse gemeentelijke herindelingen en gemeentegrenswijzigingen per saldo fors afgenomen. In 1817, de vroege periode van het Koninkrijk der Nederlanden, kende ons land 1.236 gemeenten. In 1999 zijn er nog maar 538 gemeenten over (zie figuur 1). Naar alle waarschijnlijkheid zal het aantal gemeenten in het jaar 2000 zelfs tot onder de 500 dalen.

Figuur 1. Het aantal gemeenten in Nederland per 1 januari in de periode 1811-1999

Het aantal gemeenten in Nederland per 1 januari in de periode 1811-1999

Het ruimtelijke effect van de gemeentegrenswijzigingen wordt zichtbaar in de vergelijking tussen bijvoorbeeld de kaarten van Nederland naar gemeente in 1840, toen er nog 1.220 gemeenten waren, en in 1999. (figuur 2 en figuur 3). Vooral in de provincie Zeeland zijn veel gemeenten verdwenen: bestond de provincie in 1840 nog uit 117 verschillende gemeenten (in 1812 zelfs 141), in 1998 waren er nog maar 17 over. Ook in Noord-Brabant (van 185 in 1840 tot 70 in 1998), Utrecht (van 93 naar 36) en Zuid-Holland (van 240 naar 95) zijn veel gemeenten verdwenen. In Drenthe is er vanaf 1840 lange tijd vrijwel niets veranderd. De grootschalige gemeentelijke herindeling per 1 januari 1998 bracht daar echter verandering in: het aantal gemeenten daalde van 34 naar 12.

Figuur 2. De indeling van Nederland in gemeenten op 1 januari 1840

De indeling van Nederland in gemeenten op 1 januari 1840

Figuur 3. De indeling van Nederland in gemeenten op 1 januari 1999

De indeling van Nederland in gemeenten op 1 januari 1999

De gemeente als bestuurlijke eenheid

Het begrip gemeente als lokale bestuurlijke eenheid, zoals we dat nu kennen, dateert uit 1798. Het was de Staatsregeling des Bataafschen Volks van 1 mei 1798, waarin voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis sprake was van gemeenten in staatsrechtelijke zin. Met deze regeling verviel het bestaande verschil tussen steden en platteland, en wel zodanig, dat de steden even weinig rechten en bevoegdheden kregen als het platteland tot dan toe had. De lokale besturen werden administratieve onderdelen van de Bataafse Republiek. De eerste officiële territoriale afbakening van gemeentegrenzen op basis van het kadaster werd echter pas in 1832 ingevoerd. De hiervoor uitgevoerde kadastrale opmetingen danken we aan Napoleon, die hiertoe beval na de inlijving van Nederland bij Frankrijk in 1810. Tot dan toe waren de grenzen vaak niet goed vastgelegd. In 1522 werd bijvoorbeeld de grens tussen Callantsoog en Petten bepaald door de plaats "daar men kan staan op de stranden en zien uit den westen ten oosten door de bom- of klokgaten van de kerktoren te Schagen".

Gemeentewet

Met de Staatsregeling van 1801 kwam er, voor enige tijd, verandering in de zuiver administratieve functie van gemeenten. Bij deze gelegenheid werd voor het eerst de lokale zelfstandigheid erkend: "Ieder Gemeente heeft de vrye beschikking over deszelfs huishoudelyke belangen en bestuur, en maakt daaromtrent alle de vereischte Plaatselijke bepalingen". Nadat de Bataafse Republiek werd vervangen door het Koninkrijk Holland, werd in 1807 de inrichting van gemeentelijke besturen vastgelegd. Eigenlijk spreken we dan over de eerste Gemeentewet. Het land werd verdeeld in departementen en kwartieren, en deze weer in gemeenten. Langzamerhand werd toen de zelfstandigheid van de gemeenten weer verkleind. Vanaf 1811 werd de Franse Gemeentewet van kracht. Deze hield een strenge centralisatie in. De gemeenten werden -opnieuw- administratieve, uitvoerende lichamen. In die periode werden voor het eerst bestuurseenheden aan het aantal inwoners gerelateerd; minimaal 500. Bekeken werd of gemeenten, vanwege de (te beperkte) omvang van het grondgebied, aantal inwoners, hoogte van haar inkomsten, met een andere gemeente samengevoegd moesten worden.

Thorbecke

Na de onafhankelijkheid van Nederland in 1813 werd de klok aanvankelijk teruggedraaid. De situatie van vóór 1795 met de aloude ambachtsheren, hun heerlijke rechten en heerlijkheden keerde weer terug. Met zijn grondwetsherziening van 1848 maakte Thorbecke daar echter een einde aan en verving steden, districten en dorpen door één uniforme categorie gemeenten. In 1851 ontwierp hij een nieuwe Gemeentewet die de samenstelling, inrichting en bevoegdheden van de gemeentebesturen regelde. Volgens Thorbecke dienden gemeenten die niet ten minste 25 kiezers op de been konden brengen, te worden samengevoegd met andere gemeenten, omdat deze niet voldoende bekwame personen voor vertegenwoordiging en het bestuur zouden kunnen leveren. De belangrijkste politieke argumenten voor de hierop volgende herindelingen waren de gegroeide samenhang tussen gemeenten, het gebrek aan bestuurskracht, de behoefte aan grond van centrumgemeenten en het feit dat inwoners wel profiteerden, maar niet meebetaalden aan de voorzieningen van centrumgemeenten. In de periode 1851-1860 verdwenen daardoor 74 gemeenten, waaronder bijvoorbeeld de gemeente Schokland (bij Kampen) waar geen inwoners meer waren. Daarna volgde een periode van een zekere rust. Er bestond weinig belangstelling voor het onderwerp van gemeentelijke herindeling, óf men was zelfs pertinent tegen herindelingen.

Doelmatig bestuur en beheer

Na de Eerste Wereldoorlog vond er opnieuw een stroom van herindelingen plaats. De opvatting won terrein, dat de verwezenlijking van bepaalde voorzieningen alleen bereikt kon worden door aanpassing van de gemeentegrenzen. De gemeentelijke indeling moest, zo stelde men, niet gericht zijn op het historisch gegroeide, maar op een zo doelmatig mogelijk bestuur en beheer. Het aantal gemeenten nam in de periode tussen de wereldoorlogen met ruim 50 af. In 1920 werd bijvoorbeeld de door de gemeente Amsterdam al lang gekoesterde wens gerealiseerd tot samenvoeging met de gemeenten Buiksloot, Nieuwendam, Ransdorp, Watergraafsmeer, Sloten, delen van Westzaan, Zaandam, Oostzaan, Diemen, Ouder-Amstel en Nieuwer-Amstel en gedeelten van het open IJ en van de Zuiderzee.

Tweede Nota Ruimtelijke Ordening

De volgende belangrijke periode voor de gemeentelijke herindelingen werd in gang gezet met de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening in 1966. Hierin werd gestreefd naar een "aan de schaal van de ruimtelijke ordening aangepaste bestuurlijke organisatie". Onder invloed van economische, technologische en sociaal-culturele ontwikkelingen en vooral de versnelling van het verstedelijkingsproces van Nederland stond de gemeente zelf niet langer in het centrum van de belangstelling. Het accent kwam sterk op de ruimtelijke ordening en de problematiek van de grote gemeenten, de (gemeentegrensoverschrijdende) stedelijke agglomeraties en de gewesten te liggen. Dit leidde in de daarop volgende periode tot een streeksgewijze aanpak van herindelingen, zoals de herindelingen in Zeeland en Zuid-Holland in de jaren zestig. In de jaren zeventig vonden gemeentelijke herindelingen plaats in onder andere Noord-West-Overijssel, het Land van Heusden en Altena en de Zaanstreek. Het aantal gemeenten daalde in de jaren zestig en zeventig met ruim 70.

Peper

Begin jaren tachtig werd na veel discussie, in het kader van de bestuurlijke reorganisatie, gekozen voor drie bestuurslagen te weten rijk, provincies en gemeenten. Gewestvorming verviel, maar er werd wel aangedrongen op zinvolle intergemeentelijke samenwerking, waarbij herindeling van gemeenten gebaseerd was op het idee van versterking van de lokale bestuurslaag door schaalvergroting. In de jaren tachtig werden grootscheepse herindelingen uitgevoerd, zoals in Zuid-Limburg, Friesland en Groningen. De meest recente grootscheepse wijzigingen werden respectievelijk in januari 1997 in Noord-Brabant en in januari 1998 in Drenthe afgerond. In november 1998 bracht Minister van Binnenlandse Zaken Peper een Beleidsnotitie gemeentelijke herindelingen uit. Gemeenten, zo stelde de Minister in zijn voorwoord, moeten in staat zijn of gesteld worden om voldoende kwaliteit te kunnen blijven leveren; hiertoe is schaalvergroting van gemeenten nodig. In dat kader, zo meende hij, ligt de prioriteit bij versterking van centrumgemeenten en versterking van (te) kleine gemeenten door samenvoeging.

Demografische effecten

Gemeentelijke herindelingen en het als gevolg daarvan veranderde aantal gemeenten, hebben een aantal demografische consequenties. Als gevolg van het streven naar bestuurlijke schaalvergroting zijn veel kleine gemeenten samengevoegd of opgegaan in grotere gemeenten. De verdeling van gemeenten naar aantal inwoners is dan ook sterk veranderd. Uiteraard is deze veranderde samenstelling ten dele ook een gevolg van de groei van de bevolking zelf. In 1900 hadden 918 gemeenten, ruim 80 procent, nog minder 5.000 inwoners (zie figuur 4). 235 hiervan (21 procent) hadden minder dan 1.000 inwoners en 47 zelfs minder dan 500 inwoners. In 1998 woonden er echter in ruim 40 procent van alle gemeenten al ten minste 20.000 mensen. Momenteel zijn er geen gemeenten met minder dan 1.000 inwoners over. Per 1 januari 1991 werd Katwoude, de laatste gemeente met minder dan 500 inwoners (230), samengevoegd met onder andere Broek in Waterland, Marken en Monnickendam in de nieuwe gemeente Waterland. De kleinste gemeente is Schiermonnikoog met 1.003 inwoners (in 1998).

Figuur 4. Aantal gemeenten in Nederland naar inwonertal per 1 januari in de periode 1900-1998 (bron: CBS)

Aantal gemeenten in Nederland naar inwonertal per 1 januari in de periode 1900-1998 (bron: CBS)

Een steeds groter deel van de Nederlandse bevolking woont dan ook in grotere gemeenten. In 1900 woonde ruim een derde van de bevolking in gemeenten met minder dan 5.000 inwoners. In 1998 gold dat voor nog slechts een half procent van de bevolking. Het percentage mensen dat woont in de grootste gemeenten (van meer dan 100.000 inwoners) bedroeg in 1900 ongeveer 22 procent. Tot 1960 nam dit percentage toe tot circa 33 procent, waarna er, vooral als gevolg van de opkomst van de forenzengemeenten, een daling optrad (zie figuur 5). Sinds 1990 is er echter weer een stijging te zien, de laatste jaren mede onder invloed van de gemeentelijke herindelingen in Noord-Brabant (zoals de uitbreidingen van Breda, Den Bosch en Tilburg). Het gemiddelde inwonertal per gemeente nam in de periode 1900-1998 toe van 4.552 tot 28.566.

Figuur 5. Inwoners in Nederland naar gemeentegrootte per 1 januari in de periode 1900-1998 (bron: CBS)

Inwoners in Nederland naar gemeentegrootte per 1 januari in de periode 1900-1998 (bron: CBS)

Samenstelling bevolking

De gevolgen van grenswijzigingen komen op gemeentelijk niveau, behalve in de verandering van de omvang van het aantal inwoners, tot uitdrukking in de (sociaal-economische) samenstelling van de bevolking. Een veranderende samenstelling van de bevolking kan consequenties hebben voor het gemeentelijke beleid. Een belangrijk argument bijvoorbeeld van de gemeente Den Haag om haar grondgebied te willen uitbreiden is de ongunstige financiële positie van de gemeente. Door toevoeging van delen van de gemeenten Leidschendam, Nootdorp, Pijnacker, Rijswijk en Voorburg, gebieden met gemiddeld beter bemiddelde inwoners, hoopt men daar verandering in te brengen. Voor kleinere gemeenten kan opname in een (veel) grotere gemeente echter leiden tot het verdwijnen van de eigen identiteit en de lokale prioriteiten in het nieuwe gemeentelijke beleid. Bovendien zal de historische binding van inwoners met hun gemeente afnemen. Of, zoals de ex-burgemeester van het op 1 januari 1996 bij Boxtel gevoegde Liempde zei: "Ons gemeentehuis is gesloten, de ziel van Liempde is weggehaald."

Toekomstige ontwikkelingen

In de afgelopen tweehonderd jaar is de versterking van de lokale bestuurslaag door schaalvergroting, als reden voor gemeentelijke herindelingen, steeds belangrijker geworden. Begin jaren tachtig werd na veel discussie, in het kader van de bestuurlijke reorganisatie, gekozen voor drie bestuurslagen te weten rijk, provincies en gemeenten. Voorlopig komt er nog geen einde aan de gemeentelijke herindelingen. Als alle voorgenomen herindelingen doorgaan, zal het aantal gemeenten in Nederland in het jaar 2000 op 492 uitkomen. De meest omvangrijke plannen zijn die in Overijssel (Twente van 22 naar 12 gemeenten en West-Overijssel van 20 naar 10) met onder meer de vorming van Twentestad door samenvoeging van Enschede, Hengelo en delen van Borne. Kleine gemeenten worden een steeds grotere uitzondering in het bestuurlijk landschap. Moeten kleine gemeenten als Schiermonnikoog en Vlieland in dit licht bezien, zeker gezien de huidige bestuurlijke problemen aldaar, vrezen voor het op termijn verdwijnen in bijvoorbeeld één Waddengemeente?

Bronnen:

Kuijs, J. (1997), Aantal gemeenten in 2000 onder de 500, Ng Magazine 51 (33/34): 12-19.
Nicolaas, H. (1997), 1 januari 1997: Nederland telt nog 572 gemeenten, Maandstatistiek van de Bevolking (3): 47-51.
NRC Handelsblad (1998, diverse afleveringen) Na de gemeentelijke herindeling. Serie over gemeentelijke herindelingen; eerste aflevering 18 augustus 1998.
Top, G.J. van der (1960), Samenvoeging van gemeenten; Analyse der parlementaire behandeling sinds 1851, Proefschrift, Assen, Van Gorcum.
Waltmans, H.J.G. (1994), Gemeentelijke herindeling in Nederland; van de Franse tijd tot heden. Proefschrift, Hoogezand, Uitgeverij Stubeg.

Drs E. Beekink en Drs P. Ekamper, NIDI


terug naar : INHOUD | REACTIES : demos@nidi.nl


Organization Netherlands Interdisciplinary Demographic Institute

P.O. Box 11650
2502 AR The Hague
The Netherlands

E-mail: info@nidi.nl
NIDI

========

Comments to: webmaster@nidi.nl

Copyright © 1998-2005, NIDI, Netherlands Interdisciplinary Demographic Institute.
Last revision: 16 March 2005.