Le service public d'élimination des déchets

Le service public d’élimination des déchets des ménages relève de la compétence des communes et des EPCI. Ce service peut également intégrer les déchets d’origine non domestique qui sont assimilables aux déchets des ménages et communément appelés déchets assimilés.

Le service se compose de deux missions, la collecte et le traitement, qui peuvent être exercées séparément après transfert du traitement par la collectivité titulaire de l’ensemble de la compétence. Toutefois, les opérations de transport, de tri ou de stockage qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions mais aucune opération relevant de l’une de ces deux missions ne peut être exercée séparément.

Les déchets non domestiques enlevés avec les déchets des ménages

L’article L. 2224-14 du code général des collectivités locales dispose que

« Les collectivités visées à l’article L. 2224-13 assurent également l’élimination des autres déchets définis par décret qu’elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites ; collecter et traiter sans sujétions techniques particulières ».

L’article R. 2224-28 du même code prévoit que

« Les déchets d’origine commerciale ou artisanale qui, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, peuvent être éliminés sans sujétions techniques particulières et sans risques pour les personnes ou l’environnement sont éliminés dans les mêmes conditions que les déchets des ménages ».

La circulaire de la ministre de l ‘aménagement du territoire et de l’environnement du 28 avril 1998 précise que « dans la pratique, il faut considérer, pour la collecte, que les déchets « assimilés » aux déchets ménagers sont les déchets courants des petits commerces, des artisans, des services, qui sont présentés sur le trottoir dans les même récipients que les ordures ménagères, et qu’il est bien souvent impossible de distinguer, lors de la collecte, des déchets ménagers ».

Les sujétions techniques n’ont été définies par aucun texte législatif ou réglementaire. Elles relèvent de la libre appréciation des collectivités compétentes qui peuvent ainsi délimiter à leur guise le service public local d’élimination des déchets qui présente, de ce fait, un caractère facultatif pour les déchets assimilés.

Financement du service

En dehors du budget général, deux ressources spécifiques permettent de financer le service : la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). Ces deux recettes sont, par principe, strictement incompatibles. Néanmoins, un EPCI à fiscalité propre peut être amené, à la suite de l’application du mécanisme de représentation-substitution et de la mise en œuvre du régime dérogatoire, à percevoir simultanément la TEOM et la REOM.

LA TEOM

La TEOM est un impôt direct additionnel à la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Comme les autres impôts directs locaux, la TEOM est établie annuellement, sur la base des situations existantes au 1er janvier de l’année d’imposition, par voie de rôle par les services fiscaux en même temps et dans les mêmes conditions que la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Elle est recouvrée par les services du Trésor qui en assurent le produit attendu et le versement par douzièmes mensuels à la collectivité bénéficiaire, moyennant des frais d’assiette et de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeur s’élevant à 8 % du produit.

La TEOM est établie au nom des propriétaires ou usufruitiers. Elle est ainsi dépourvue de tout lien avec la qualité de contribuable de la taxe d’habitation mais peut être répercutée par les propriétaires sur leurs locataires. Les fonctionnaires et employés civils ou militaires logés dans des bâtiments qui appartiennent à l’État, aux départements, communes ou établissements publics, scientifiques, d’enseignement ou d’assistance exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties sont imposables nominativement.

Il existe toutefois un certain nombre d’exonérations de droit ainsi que des possibilités d’exonération supplémentaires susceptibles d’être mises en œuvre les collectivités compétentes.

La TEOM étant une recette fiscale, non affectée, il ne peut y avoir de lien direct entre son montant et le coût d’un service particulier.

En conséquence, le fait de ne pas utiliser le service notamment parce que le logement en cause est vacant ne donne pas systématiquement droit à un dégrèvement total ou partiel de la TEOM.

Le produit de la TEOM ne couvre pas nécessairement toutes les dépenses afférentes au service d’élimination des déchets ménagers. Il peut en effet être complété par un prélèvement sur le budget général de la collectivité. Il peut, à l’inverse, excéder le besoin de financement du service d’élimination des déchets ménagers. Le financement par la TEOM confère au service public un caractère administratif.

Dès lors que les déchets assimilés sont collectés, et si la REOM n’est pas instaurée, une redevance spéciale doit financer leur élimination. La redevance spéciale est calculée en fonction de l’importance du service rendu, et notamment de la quantité des déchets éliminés.

Elle peut néanmoins être fixée de manière forfaitaire pour l’élimination des petites quantités mais l’exonération n’est pas permise.

Les personnes assujetties à cette redevance peuvent être exonérées de la TEOM par délibération motivée.

La redevance instituée sur les terrains de camping ou aménagés pour le stationnement des caravanes constitue une forme particulière de la redevance spéciale. Elle concerne les personnes qui exploitent ces terrains au titre de leur activité économique d’hébergement.

Sa tarification présente la particularité d’être calculée en fonction du nombre de places disponibles sur ces terrains. Pour autant le tarif adopté pour chaque terrain ne peut faire abstraction de la quantité de déchets produits. De plus, son institution rend inapplicable la TEOM à ces mêmes terrains et aux installations collectives qui y sont implantées.

Le CGCT prévoit que la redevance spéciale se substitue, pour les déchets concernés, à la redevance qui pèse sur les terrains de camping ou aménagés pour le stationnement des caravanes.

Bien que constituant un complément financier de la TEOM ou du budget général, la redevance spéciale confère à la fraction du service public qu’elle finance un caractère industriel et commercial (CAA de Paris, Sté LA PREVOYANCE FONCIERE, 3 octobre 2003)

LA REOM

La redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) prévue à l’article L. 2333-76 du CGCT concerne l’enlèvement des ordures ménagères et des déchets assimilés. Son instauration exclut toute autre source de financement (TEOM, budget général, redevance spéciale redevance sur les terrains de camping ou aménagés pour le stationnement des caravanes).

Contrairement à la TEOM, de nature fiscale, calculée quel que soit le volume des déchets confiés au service public, la REOM doit être calculée en fonction du service rendu. Son produit doit couvrir l’ensemble des charges d’investissement et de fonctionnement de l’ensemble du service (opérations de collecte et de traitement) qui est géré comme un service à caractère industriel et commercial, ce qui implique un budget équilibré en dépenses et en recettes..

En cas de délégation de service public, la redevance peut être perçue directement par le concessionnaire par délégation de l’assemblée délibérante ( Art L.-2333-76 du CGCT).

La règle de l’équilibre budgétaire a été atténuée par la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificatives pour 2006 qui a modifié l’article L 2224-2 du CGCT en permettant à la collectivité compétente de prendre en charge, sur son budget général, une partie des dépenses du service pendant les quatre années suivant l’instauration de la REOM.

La collectivité responsable du recouvrement se trouve dans l’obligation d’assurer la facturation des participations individuelles et de gérer les factures impayées, elle a néanmoins la possibilité d’avoir recours à la procédure d’opposition à tiers détenteur (OTD) en application de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.

Une collectivité a, par ailleurs, la faculté de procéder à un prélèvement périodique ou à échéance. Le dispositif de prélèvement s’inscrit dans une relation contractuelle directe entre le redevable et la collectivité et génère un alourdissement des frais de gestion.

Il n’existe pas de moyens simples de comptage de la masse de déchets produite par chaque usager, contrairement à l’eau où le compteur de consommation permet d’asseoir, à due proportion, la taxe d’assainissement. Les collectivités compétentes ont fréquemment recours à un calcul forfaitaire reposant sur une tarification per capita ou sur un dénombrement de sacs de poubelles remis aux ménages en prenant en compte le volume de ces sacs et le nombre de collectes.

Pour contourner cette difficulté, l’ADEME, notamment, assure actuellement la promotion de « la redevance incitative » dont le montant est lié à la quantité des déchets collectés. Sous sa forme achevée, elle réside dans le calcul exact des quantités des déchets produits par les ménages par la pesée embarquée. Elle peut être aussi calculée sur la base du volume des bacs utilisés pour la collecte combinée au nombre de collecte.

Ce mode de collecte suppose un comportement civique des usagers qui peuvent être tentés de se débarrasser de leurs déchets par des moyens contre-productifs voire répréhensibles (dépôt dans les bacs du voisinage, dans des corbeilles municipales ou dépôts sauvages).

Afin de pallier les difficultés liées à l’existence de frais fixes et de gestion et à certains modes de résidence, le législateur a prévu, à l’article L. 2333-76 du CGCT précité, que le tarif peut inclure « une part fixe qui n’excède pas les coûts non proportionnels » et prévoir « pour les résidences constituées en habitat vertical ou pavillonnaire, une redevance globale calculée en fonction du nombre de résidents ou de la masse des déchets exprimée en volume ou en poids ». Ainsi, la proportionnalité de la redevance entre les résidences est garantie mais sa répartition au sein des résidences s’opère selon les modalités habituellement retenues pour le partage des charges, à savoir les millièmes ou la superficie des logements.

Le principe de proportionnalité qui s’attache aux redevances pour services rendus fait obstacle à ce que certains usagers bénéficient d’exonérations ou de réductions qui seraient sans lien avec le service rendu. Sur la base de cette considération, le Conseil d’Etat (Commune de SASSENAY c/M.LOUP ; n° 160 932 ; 27 février 1998) a estimé que la collectivité qui avait décidé d’exonérer de la REOM les personnes âgées de plus de 70 ans ou appartenant à un même foyer, à partir de la 7eme personne avait méconnu le principe de proportionnalité.

Références : Code général des collectivités territoriales, articles L. 2224-2 , L. 2224-13 à L. 2224-17, L. 2333-76 à L. 2333-80 et R. 2224-23 à R. 2224-29.