Compétences des EPCI - principes généraux

Le principe de spécialité

Comme tous les établissements publics, l’EPCI est régi par le principe de spécialité. Il ne peut donc intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées ou déléguées conformément aux règles posées par l’article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales (principe de spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité territoriale). Il ne peut donc intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservées.

En application de ce principe, en cas de doutes, le juge se réfère aux statuts et préfère adopter une interprétation stricte (par exemple, CE 19 novembre 1975, n° 94791 Commune de Thaon-les-Vosges – CE 23 octobre 1985, n°46612 Commune de Blaye-les-Mines – Cour administrative d’appel de Lyon 17 juin 1999, n°99LY00321 Communauté urbaine de Lyon).

Principe de spécialité fonctionnelle

Compétences d’attribution

L’EPCI n’a des compétences d’attribution que les communes membres peuvent ou doivent lui transférer.

Ne peuvent cependant être transférées à des EPCI :
- les attributions qui relèvent en propre du maire. Il s’agit des attributions du maire au titre de l’état-civil, de sa qualité d’officier de police judiciaire ou de ses fonctions en matière de police. Les attributions du maire en matière de police peuvent cependant donner lieu à un exercice conjoint avec le président d’un EPCI à fiscalité propre dans les cas et suivant les conditions prévues à l’article L. 5211-9-1 du CGCT. De même, des gardes champêtres intercommunaux peuvent être recrutés et placés sous l’autorité du président d’un EPCI en vertu de l’article L.2213-17 du CGCT.
- les attributions déjà transférées à un autre EPCI, exception faite des cas de substitution permettant aux EPCI à fiscalité propre d’être investis des compétences transférées à des syndicats intercommunaux préexistants, sans dissolution préalable de ces derniers ou restitution de leurs compétences aux communes.
Un EPCI ne peut détenir que des compétences de nature communale. En tout état de cause, la commune conserve une vocation générale sur son territoire tandis que l’EPCI obéissant au “principe de spécialité” ne peut agir en dehors des compétences qui lui ont été attribuées.
Il est à noter que lorsque, par dérogation au principe de spécialité fonctionnelle, un EPCI intervient par voie de convention au-delà du strict champ des compétences qui lui ont été transférées, l’objet de cette convention doit néanmoins présenter un lien avec les compétences transférées.

Compétences déléguées

En application du principe de subsidiarité inscrit dans la constitution par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, un EPCI à fiscalité propre peut ainsi, lorsqu’il y est expressément autorisé par ses statuts (principe de spécialité fonctionnelle), demander à exercer par convention, au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collectivités (art. L.5210-4 du CGCT).

Principe de spécialité territoriale

L’EPCI est compétent pour intervenir à l’intérieur de son périmètre, c’est-à-dire pour les communes membres.
Il est à noter que si, par dérogation au principe de spécialité territoriale, un EPCI réalise des prestations par voie de convention pour des communes non-membres, il doit respecter les règles relatives à la passation des marchés publics.

Le principe d’exclusivité

En application de ce principe, les EPCI sont les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. Toutefois, ce principe ne leur interdit pas de transférer certaines de leurs compétences à un syndicat mixte.
Parallèlement, la création de l’EPCI emporte dessaisissement immédiat et total des communes pour les compétences transférées (CE 27 février 1970 Commune de Saint-Vallier, 1970 ; CE 13 octobre 1978 n°02907 Commune de Vénissieux ; CE 1er avril 1994 n°146946 Commune de Réau ; CE 14 janvier 1998 n°161661 Communauté urbaine de Cherbourg ; Cour administrative d’appel de Bordeaux 24 juin 2003 n°99BX00156 Société SVE Onyx). Dans les cas où le transfert de compétences est subordonné à la définition d’un intérêt communautaire, si celui-ci n’intervient pas au moment de la création de l’EPCI, le dessaisissement de compétences est différé.

Interdiction de scinder l’investissement et le fonctionnement

Il résulte de la combinaison des articles L. 1321-1 et L. 1321-2 du CGCT, que l’investissement et le fonctionnement doivent être exercés par la même personne publique.
En effet, dans la mesure où le transfert de compétences entraîne de plein droit la mise à disposition du bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés à la date du transfert pour l’exercice de cette compétence et que le bénéficiaire assume l’ensemble des obligations du propriétaire, il doit prendre en charge l’ensemble des dépenses d’investissement et de fonctionnement relatives aux biens mis à disposition.
Dès lors, une collectivité qui souhaiterait charger un EPCI d’une catégorie seulement de ces dépenses ne pourrait le faire dans le cadre de la coopération intercommunale mais par voie conventionnelle.

La notion d’intérêt communautaire

L’exercice de certaines compétences par les EPCI à fiscalité propre est subordonné à la reconnaissance et à la définition de leur intérêt communautaire.

L’intérêt communautaire ne concerne que certaines compétences obligatoires ou optionnelles expressément et limitativement énumérées par la loi

Pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, les communautés de communes exercent, au lieu et place des communes membres, des compétences au sein de groupes de compétences obligatoires et optionnelles respectivement fixés par les I et II de l’article L. 5214-16 du CGCT.

De même, les communautés d’agglomération exercent, au lieu et place des communes membres, des compétences au sein de groupes de compétences obligatoires ou optionnelles respectivement fixées par les I et II de l’article L. 5216-5 du CGCT, dont certaines sont subordonnées à la reconnaissance de leur intérêt communautaire.

Enfin, certaines des compétences exercées par les communautés urbaines, prévues par le I de l’article L.5215-20 du CGCT, sont également subordonnées à la reconnaissance de leur intérêt communautaire.

Les compétences facultatives, visées à l’article L. 5211-17 du CGCT, doivent quant à elles, être définies de façon suffisamment précise dans les statuts pour pouvoir être exercées. Toutefois, les compétences retenues à titre facultatif alors qu’elles figurent dans la liste des compétences optionnelles d’une catégorie de groupement doivent être traitées comme ces dernières et donner lieu, le cas échéant, à une définition effective de l’intérêt communautaire.

L’intérêt communautaire s’analyse comme la ligne de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau des communes ; il y détermine ainsi le périmètre fonctionnel du groupement d'une part, de ses communes membres d'autre part. C’est le moyen, pour certaines compétences énumérées par la loi, de laisser au niveau communal des compétences de proximité et de transférer à l’EPCI les missions, qui par leur coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant, s’inscrivent dans une logique intercommunale (mutualisation des moyens, réalisation d’économies d’échelle et élaboration d’un projet de développement sur des périmètres pertinents).

Modalités de définition de l’intérêt communautaire

Pour la définition de l’intérêt communautaire, la loi du 12 juillet 1999 opère une distinction entre, d’une part, les communautés de communes, et, d’autre part, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines.

Pour les communautés de communes

Aux termes de l’article L. 5214-16-IV du CGCT, l’intérêt communautaire est défini par les conseils municipaux des communes membres des communautés de communes, à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté. Cette majorité qualifiée est constituée par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, et doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée (II de l’article L. 5211-5 du CGCT).

Le conseil de la communauté n’est pas compétent pour approuver cette définition. En ce cas, le préfet n’a pas à prendre d’arrêté pour entériner la décision ; il peut en revanche la proposer.

Pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines

L’intérêt communautaire est défini par l’organe délibérant de l’EPCI, à la majorité de ses deux tiers (respectivement, III de l’article L. 5216-5 et I de l’article L. 5215-20 du CGCT). Les conseils municipaux ne participent pas à cette définition.
La définition de l’intérêt communautaire n’a pas à figurer dans les statuts des communautés d’agglomération et des communautés urbaines.

Délai de définition de l’intérêt communautaire

Les organes compétents (selon le cas, conseils municipaux des communes membres ou conseil communautaire) disposent d'un délai de deux ans à compter de l'arrêté prononçant le transfert de compétence. A défaut d'une définition de l'intérêt communautaire intervenue dans ce délai, l'EPCI exerce l'intégralité de la compétence transférée (art. L.5214-16 IV, L.5215-20 I et L.5216 III du CGCT).

Pendant le délai prévu pour sa définition

Dans la mesure où la loi subordonne l'exercice de certaines compétences à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, en l’absence de définition de cet intérêt les communautés - régies, comme tous les établissement publics, par le principe de spécialité - ne peuvent exercer valablement cette compétence (dans un jugement M. Chamoy et autres du 19 octobre 1999, le TA de Dijon a considéré qu’à défaut d’une délibération précisant la portée du transfert de compétences réalisé au profit d’une communauté de communes en matière de voirie, celle-ci n’était pas compétente pour décider de travaux sur des éléments de la voirie de deux communes membres, leur vocation intercommunale n’étant pas établie).

Il est à noter que l’absence de définition de l’intérêt communautaire, lorsqu’il est prévu par la loi, est également susceptible d’entraîner des conséquences lorsque l’importance des dotations de l’État dépend du niveau d’intégration de la communauté donc de l’étendue de ses compétences. Ainsi, il a été jugé que la communauté de communes qui n’avait pas défini l’intérêt communautaire qui s’attache à certaines compétences énumérées à l’article L. 5214-23-1 du CGCT ne remplissait pas la condition exigée pour bénéficier de la dotation d’intercommunalité majorée (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, n° 02BX00159, Communauté de communes Plaine de Courance et Commune de Saint-Symphorien).

Au-delà du délai prévu pour sa définition

A défaut d'une définition de l'intérêt communautaire intervenue au terme du délai imparti pour ce faire, le transfert de compétences est opéré du fait de la loi, à la date d’expiration des délais qu’elle fixe, le préfet se bornant à constater, par un arrêté, le nouveau champ de compétences de l’EPCI en résultant.

Par suite, les communes ne peuvent plus intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ de cette compétence.

La définition de l’intérêt communautaire auquel est subordonné l’exercice d’une compétence peut être modifiée à tout moment en cours de vie de l’EPCI. Une définition à priori ne s’oppose, en effet, en rien à des possibilités de remise à jour, d’actualisation ultérieure.