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Titelbild zum Beitrag: Total Recall
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Total Recall

Direkte Demokratie in den Einzelstaaten der USA

Wie funktioniert eigentlich die Demokratie in den USA? Auf diese spannende Frage gibt unser Freiburger Experte eine Antwort. Er weißt im Rahmen dessen auch auf Besonderheiten in einzelnen Bundesstaaten hin und zeigt auf, durch welches Abstimmungsverfahren Arnold Schwarzenegger zum Gouverneur von Kalifornien wurde.

Von Dr. Christoph M. Haas, Universität Freiburg

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Viele US-Einzelstaaten eröffnen den Bürgerinnen und Bürgern über Wahlen hinaus die Möglichkeit, mittels direktdemokratischer Elemente in den politischen Prozess einzugreifen. Dabei können drei Formen unterschieden werden: die (Bürger-)Initiative, das Referendum und die Abwahl (initiative, referendum, recall). Insgesamt sind es 34 Staaten, in denen es der Bevölkerung per Petition oder Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften möglich ist, eines dieser Verfahren in Gang zu setzen. Alle drei Formen stehen jedoch nur in elf Einzelstaaten zur Verfügung (vgl. Abbildung).

An den Petitionen und Abstimmungen dürfen nur die Wahlberechtigten des jeweiligen Einzelstaates teilnehmen. Die Unterschriften zu einer Petition werden von behördlicher Seite geprüft und dabei gleichzeitig festgestellt, ob das nötige Quorum erreicht ist, um das Vorhaben schließlich allen Wahlberechtigten zur Abstimmung vorlegen zu können. Dies geschieht bei initiative und referendum, die häufig als ballot measures bezeichnet werden, gleichzeitig mit den nächsten einzelstaatlichen Wahlen.

 

Häufig übersehen

Die Beteiligung an den ballot measures liegt in Ermangelung ausreichender Information oder wegen Desinteresse dabei häufig unter der an den Wahlen zur Legislative oder zu den Exekutivämtern. So kommt es, dass sich Wähler auf dem Stimmzettel beispielsweise für einen Kandidaten zum Gouverneursamt entscheiden, aber die Stimmabgabe für eine Initiative oder ein Referendum schlicht unterlassen.

Zwar genügt zur Annahme einer ballot measure in den meisten Staaten eine Mehrheit, so dass die Wahlbeteiligung insofern nicht von Belang ist. Ist jedoch eine qualifizierte Mehrheit - unter anderem in Florida (FL) und Illinois (IL) - erforderlich, so hängt sehr viel von einer ausreichenden Teilnahme und damit auch von einer umfassenden Information und Mobilisierung im Vorfeld der Wahl ab.

Den Bürger gezielt lenken

In engem Zusammenhang hiermit steht auch die Problematik der Formulierung des Abstimmungsgegenstandes. Auf dem Stimmzettel werden nur der Titel sowie eine Kurzfassung des Gesetzesvorschlags abgedruckt, in der die Konsequenzen eines Yes oder No erläutert werden sollen. Je mehr eine ballot measure polarisiert, desto stärker werden Interessengruppen oder Parteien sie für ihre Zwecke zu instrumentalisieren versuchen.

Insofern wird das ursprüngliche Ziel bei der Einführung der initiative oder des referendum konterkariert. Denn die Reformbewegungen der Populists und Progressives hatten um die Wende vom 19. auf das 20. Jahrhundert vorgesehen, die Gesetzgebung nicht ausschließlich den unter Einfluss der political machines stehenden und zudem in ihren Augen inkompetenten Legislativen zu überlassen.

Entstellt und Sinn verfehlt

Die Progressives setzten auf den Sachverstand der Bürger und glaubten, diese würden sich ausreichend über die Gegenstände informieren, die sie sich gleichsam selbst zur Abstimmung vorlegen konnten. Tatsache ist heute jedoch, dass die initiative insbesondere für Interessengruppen, aber auch für einzelne Politiker oder Ideologen als ein wirksames Instrument zur Beeinflussung politischer Entscheidungen dient.

Problematisch ist zudem, dass sich Bürgerinitiativen gezielt gegen Minderheiten richten können, wie etwa in Kalifornien 1994 gegen illegale Einwanderer und 1996 gegen affirmative action-Programme. Folglich wird gegen solche diskriminierenden Mehrheitsentscheidungen geklagt und sie werden schließlich von den Gerichten korrigiert.

 

Initiative

Die initiative ist ein Verfahren, das es der Bevölkerung erlaubt, eigene Gesetzesvorschläge oder in manchen Staaten sogar Verfassungsergänzungen zur Abstimmung zu bringen. Die Gesetzgebungskompetenz liegt demnach nicht ausschließlich bei der Legislative. Der erste Staat, der die initiative einführte, war South Dakota im Jahr 1898. Mit zuletzt Mississippi 1992 räumen heute 24 Einzelstaaten ihrer Bevölkerung diese Beteiligungsmöglichkeit ein.

Es ist zwischen zwei Typen der Bürgerinitiative zu unterscheiden: Die direct initiative befördert einen Gesetzesvorschlag oder eine Verfassungsergänzung ohne Umwege auf den Stimmzettel bei der nächsten Wahl. Die indirect initiative erlaubt es der Legislative Stellung zu nehmen. Diese kann den Vorschlag annehmen und das Gesetz verabschieden, so dass die Volksabstimmung nicht mehr erfolgen muss.

Sie kann ihn auch ändern und diese Version zur Abstimmung bringen. Und sie kann den Vorschlag ablehnen. Es kann auch der Fall eintreten, dass die Variante der Bürger mit der der Legislative konkurriert. Von den 24 Staaten mit der initiative stellen sechs (ME, MA, MI, MS, NV, OH) nur die indirekte Methode bereit. In Mississippi kann sie nur für Verfassungsänderungen eingesetzt werden. Letzteres gilt zum Beispiel auch für Florida und Illinois, wobei hier die Bürger mit der direkten Methode den Verfassungsänderungsvorschlag ohne Umwege auf dem Wahlzettel plazieren können.

In Utah und Washington können die Bürger zwischen der indirekten und direkten Methode wählen, wobei in Utah die Zahl der zu erbringenden Unterschriften bei der indirekten Variante niedriger ist. Wenngleich keine zwei Staaten exakt die gleichen Vorschriften haben, so sind doch im Allgemeinen folgende Schritte erforderlich, um einen Gesetzesvorschlag auf den Wahlzettel zu bringen.

Zunächst muss eine angestrebte Petition bei der entsprechenden staatlichen Stelle vorläufig aktenkundig gemacht werden. Hier wird die Petition auf ihre Konformität mit den gesetzlichen Vorschriften und, in manchen Staaten, die sprachliche Ausgestaltung des Vorschlags überprüft. Dann werden der Titel und eine Kurzfassung des Gesetzesvorschlags verfasst. Anschließend zirkuliert die Petition in der Bevölkerung, um die nötige Anzahl von Unterschriften der registrierten Wähler zu erhalten.

Am Ende steht die Einreichung bei der für Wahlen zuständigen Behörde, die die Unterschriften prüft und bei ausreichender Anzahl die Petition auf den Wahlzettel setzt. In den meisten Staaten ist eine initiative dann erfolgreich, wenn sie bei der Wahl eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält. In neun Staaten sind qualifizierte Mehrheiten für die Verabschiedung erforderlich.

Referendum

Im Gegensatz zur initiative wird beim referendum nicht über eine Maßnahme abgestimmt, die von der Bevölkerung ausgeht, sondern über ein Gesetz, das von der Legislative verabschiedet worden ist. Es ist zwischen drei Typen von Referenden zu unterscheiden: dem popular referendum, dem legislative referendum und dem advisory referendum. Im Grunde können die beiden letzteren nicht als echte direktdemokratische Elemente bezeichnet werden, da sie nicht aus einer Initiative der Bürger hervorgehen.

Anders als das popular referendum findet sich das legislative referendum in allen 50 Bundesstaaten. Mit Ausnahme von Delaware müssen in den 49 anderen Einzelstaaten von der Legislative angestrebte Verfassungsänderungen der Bevölkerung zur Abstimmung vorgelegt werden. In manchen Staaten sind die Legislativen auch verpflichtet, Gesetze bestimmten Inhalts, etwa die geplanten Änderungen der Steuergesetzgebung oder die Ausgabe von Staatsanleihen, durch die Bürgerinnen und Bürger genehmigen zu lassen.

Im Gegensatz dazu ist es beim popular referendum die Bevölkerung, die eine Abstimmung über jedwedes Gesetz erwirken kann. Hierzu wird ebenso wie bei der initiative die Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften verlangt. Solange die Abstimmung nicht erfolgt ist, ist das Gesetz nicht rechtskräftig.

Dies ist - ebenso wie beim legislative referendum - erst der Fall, wenn es mehrheitlich angenommen wird. Eine Ablehnung dagegen stellt ein absolutes Veto dar, so dass das Gesetz gegebenenfalls in der nächsten Legislaturperiode erneut eingebracht werden muss. Insgesamt ermöglichen 24 Staaten das popular referendum, die meisten von ihnen sind auch initiative-Staaten.

Von den beiden genannten Formen des Referendums ist eine dritte zu unterscheiden, die allerdings nur sehr selten benutzt wird: das advisory referendum. Dieser Typ des Referendums ermöglicht es der Legislative und in manchen Staaten auch dem Gouverneur, der Bevölkerung eine Frage zu einem bestimmten Gegenstand vorzulegen, um so ein Bild von der vorherrschenden Meinung zu bekommen. Das Ergebnis eines advisory referendum ist nicht bindend und der Gouverneur oder die Legislative sind nicht verpflichtet, gesetzgeberisch tätig zu werden oder gar eine Verfassungsänderung voranzutreiben.

Recall

Die recall ermöglicht der Bevölkerung, einen gewählten Amtsträger vor Beendigung der Wahlperiode aus seiner Position zu entfernen. Auch die recall erfordert eine Petition, allerdings ist bei ihr die Zahl der zu erbringenden Unterschriften zumeist deutlich höher als bei der initiative oder dem referendum. In sechs der insgesamt 18 recall-Staaten erfolgt die Wahl des Nachfolgers simultan. Dabei kann der Amtsinhaber in der Liste der Kandidaten enthalten sein.


Die Erfolgsstory Arnold Schwarzeneggers

In Kalifornien besteht der Stimmzettel aus zwei Teilen. Im ersten Abschnitt wird gefragt, ob der Amtsinhaber abgewählt werden soll. Der zweite Abschnitt enthält die Liste der neuen Kandidaten für das Amt. In dieser ist der Amtsinhaber nicht mehr enthalten. Stimmt die Mehrheit für eine Abwahl, ist der Kandidat mit den meisten Stimmen aus der Liste der neuen Kandidaten gewählt.

Auf diese Weise wurde im Oktober 2003 Gray Davis als Gouverneur abgewählt und Arnold Schwarzenegger mit 48,6 Prozent der abgegebenen Stimmen der neue Amtsinhaber. Zwar hatte er eine andere Bedeutung, gleichwohl eignet sich der Titel eines Schwarzenegger-Films bestens zur Beschreibung dieses Ergebnisses: Total recall. Obwohl es seit 1913 insgesamt 45 Anläufe zur Abwahl des Gouverneurs gegeben hatte, war es der erste, der überhaupt den ballot-Status erreichte und damit auch die erste Abwahl eines Gouverneurs in Kalifornien.


Um beim kalifornischen Beispiel zu bleiben: Auf alle Ämter bezogen gab es dort bis heute insgesamt 154 Abwahlversuche, aber neben dem von 2003 nur vier erfolgreiche. 1913 und 1914 waren zwei state senators, 1994 und 1995 zwei Abgeordnete des kalifornischen Repräsentantenhauses abgewählt worden. Dieses Beispiel zeigt, dass eine recall-Initiative zumeist an der erforderlichen Zahl der Unterschriften scheitert. Von den insgesamt 154 Anläufen führten nur neun (5,8 Prozent) zur tatsächlichen Abstimmung.

Kommt es dagegen dazu, ist die Abwahl wahrscheinlich (55,6 Prozent). Auch wenn die Fallzahl der tatsächlichen Abstimmungen sehr niedrig ist, so lässt sich doch aus der Erfolgsquote schließen, dass in diesen Fällen offenbar der Anlass oder die Motive für die Abwahl sehr gewichtig waren.

Auch in anderen Einzelstaaten sind die Erfolgsquoten der recall-Initiativen recht dürftig. Bis zum kalifornischen Fall im Jahr 2003 war Lynn J. Frazier (North Dakota) der einzige Gouverneur, der vorzeitig aus seinem Amt gewählt wurde. Das war im Jahr 1921. Im Gegensatz zu den in den Wahljahren stets zur Abstimmung stehenden Bürgerinitiativen und Referenden, dürfte demnach statistisch gesehen die nächste spektakuläre Abwahl eines Gouverneurs noch Jahrzehnte auf sich warten lassen.

 

Autor

Dr. Christoph M. Haas ist wissenschaftlicher Assistent am Seminar für Wissenschaftliche Politik der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg.

 

Hinweis

Aktualisiertes, gekürztes Kapitel aus Haas, Christoph M., Die Regierungssysteme der Einzelstaaten in Jäger, Wolfgang/Haas, Christoph M./Welz, Wolfgang (Hrsg.), Regierungssystem der USA: Lehr- und Handbuch, 3. Aufl., München/Wien 2007, S. 459-496.

 

Literaturempfehlungen

Bowler, Shaun/Donovan, Todd, The Initiative Process, in: Gray, Virginia/Hanson, Russell L. (Hrsg.), Politics in the American States. A Comparative Analysis, 9. Aufl., Washington, D.C. 2008, S. 127-154.

Haas, Christoph M., Die Regierungssysteme der Einzelstaaten, in: Jäger, Wolfgang/Haas, Christoph M./Welz, Wolfgang (Hrsg.), Regierungssystem der USA: Lehr- und Handbuch, 3. Aufl., München/Wien 2007, S. 459-496.

Möckli, Silvano, Direkte Demokratie in den Gliedstaaten der USA, in: Freitag, Markus/Wagschal, Uwe (Hrsg.), Direkte Demokratie. Bestandsaufnahmen und Wirkungen im internationalen Vergleich, Berlin 2007, S. 19-40.

Sabato, Larry/Ernst, Howard R./Larson, Bruce A. (Hrsg.), Dangerous Democracy? The Battle over Ballot Initiatives in America, Lanham 2001.

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