Ciudad de México • Del Sen. Manlio Fabio Beltrones, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de gobiernos de coalición.

DEL SENADOR MANLIO FABIO BELTRONES, LA QUE CONTIENE PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE GOBIERNOS DE COALICIÓN.
HONORABLE PLENO DE LA CÁMARA DE SENADORES.

El suscrito Senador de la República de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 8 numeral 1, fracción I; 164 numerales 1 y 2; 169 numeral 4; 172 numeral 1 y demás relativos del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración del Pleno la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVO A LA INTEGRACIÓN DE GOBIERNO DE COALICIÓN, conforme a la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

A partir de 1997 inicia en México la era de los gobiernos divididos, cuya característica principal es que el Ejecutivo Federal no dispone de una mayoría suficiente en el Congreso, adoleciendo también de mecanismos para la construcción de mayorías gobernantes, situación que ha provocado que las decisiones donde confluyen tanto el Ejecutivo como el Legislativo se hayan tornado más complejas, tendiendo a la inmovilidad y al bloqueo antes que a la cooperación, el diálogo, el dinamismo y la oportunidad.

El Poder Legislativo debe contribuir a la gobernabilidad democrática del país, en un sistema de gobierno dividido en el que ninguna fuerza política es mayoritaria, al generar los incentivos institucionales que permitan dialogar y convenir en la pluralidad.

Derivado de la intensa competitividad política que el país ha experimentado, la vida pública se ha visto sometida a grandes tensiones; las instituciones fueron pensadas e instauradas para una realidad distinta, cuyo eje rector era un Presidente fortalecido con un partido con una mayoría suficiente en el Congreso. Sin embargo, desde 1997, cuando ya ningún partido ha logrado obtener mayoría, por sí sólo, surge la necesidad de replantear el marco normativo y así actualizar a las instituciones políticas con los instrumentos y los medios para actuar en un escenario de gran complejidad para procesar las diferencias y construir acuerdos. En consecuencia, se requiere repensar el entramado institucional para construir la gobernabilidad democrática en un sistema de gran pluralidad legislativa y gobierno dividido.

En la actualidad, la posibilidad de conflicto político no tiene su origen en los procesos electorales, sino en la indefinición que se vive respecto de lo que es permanente y lo que puede ser cambiado en el proceso de gobierno. Al no encontrarse una solución apropiada, pronta y eficaz, la posibilidad de la parálisis institucional se hace presente.

Es conveniente aceptar y generalizar que la pluralidad expresa y robustece a la democracia, no la amenaza ni la debilita, para que, a partir de esta redeterminación del concepto, se exploren nuevas modalidades de organización del gobierno para dar cabida a las opciones y al compromiso por encima de las diferencias de compartir propósitos, proyectos y capacidad de construir acuerdos.

En el marco de la Ley para la Reforma del Estado se planteó el tema de la gobernabilidad democrática e innovación institucional para actualizar la funcionalidad del Estado y del régimen de Gobierno, propiciando un nuevo equilibrio y mayor igualdad entre los Poderes de la Unión, a partir de dos propuestas que no generaron el consenso suficiente: la creación de la figura del Jefe de Gabinete como un intermediario entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, o bien la institución del Jefe de Gobierno, que conjuntamente con la figura de Jefe de Estado, ambos con la posibilidad de dotar al Ejecutivo de nuevos instrumentos para establecer un nuevo equilibrio con el legislativo y generar gobernabilidad democrática.

El sistema presidencialista mexicano ha creado la imagen de un Ejecutivo fuerte y unipersonal, cuya rigidez propicia un desempeño deficiente en un entorno plural donde se requiere construir consensos con respaldo legislativo mayoritario.

En las propuestas de Reforma Política, muchas de ellas actualmente en curso legislativo en la Colegisladora, hubo también ideas para integrar mayorías gobernantes; el Ejecutivo Federal propuso el sistema de construcción de mayorías electorales a través de las segundas vueltas, asimismo distintas fuerzas políticas plantearon un sistema de representación proporcional puro; el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional propuso la ratificación del Gabinete Presidencial por el Senado en aras de incentivar el diálogo y la construcción de acuerdos, esto es la cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo.

La cuestión principal a resolver es la integración de una mayoría gobernante que permita tanto al Legislativo como al Ejecutivo cooperar en el ámbito de sus responsabilidades para poner en marcha los asuntos públicos sin que implique vulnerar el principio de división de poderes, pues cooperar no significa, en ningún momento ni circunstancia, invadir la esfera de competencias y atribuciones de cada soberanía. Las mayorías gobernantes contribuyen a la dinamización y facilitación de la construcción de consensos para poner en marcha los asuntos públicos; caso contrario es la formulación de coaliciones electorales, las que, si bien, en un principio parecen configurar mayorías, éstas ni son estables ni necesariamente se traducen en mayor gobernabilidad durante el ejercicio del gobierno.

Existen en diversos sistemas presidenciales elementos parlamentarios que permiten al Ejecutivo fortalecer la democracia y la creación de consensos, tal es el caso del Jefe de Gabinete en Argentina; la moción de censura en Uruguay o la ratificación del Gabinete Presidencial en los Estados Unidos de América.

El desafío principal es cómo dar impulso a una genuina colaboración entre Poderes y adecuar el rol que desempeña el Congreso en el Estado. Se ha propuesto desde la persistencia un presidencialismo centralista, así como de los beneficios de los sistemas parlamentarios. En México, conforme a sus raíces y tradición histórica, el presidencialismo es una institución congruente y arraigada. Reformarlo, implica empezar a transitar el camino hacia una reconciliación nacional perdurable y la consolidación democrática y plural, que repose sobre instituciones funcionales, eficaces, fortalecidas y legítimas.

Es en esta tónica que existe la posibilidad de transitar hacia un sistema político presidencialista renovado con un gobierno de coalición que permita la construcción de un sistema estable de alianzas entre fuerzas políticas y entre los Poderes, con el objetivo de fortalecer y darle eficacia al funcionamiento del Estado, de procesar diferencias y las discrepancias naturales que implica la pluralidad, así como dotar tanto al Ejecutivo como al Legislativo de una nueva capacidad de conducción de las innovaciones y transformaciones que México requiere.

De la experiencia histórica e internacional se puede concluir que en los sistemas que tienden a la concentración del poder prevalecen los intereses, ya sean de individuos o partidos, mientras que en los regímenes políticos que tienden a la apertura rigen los principios democráticos, se ejerce al poder público a favor del interés nacional. Cuando se aspira a los principios democráticos en detrimento de los intereses los sistemas se abren al consenso, a la participación, al dinamismo y a la formación de acuerdos. Esto es lo que se propone; en esencia, la apertura del régimen presidencial mexicano para que el Ejecutivo y el Legislativo dispongan de herramientas que faciliten e incentiven el trabajo conjunto, la formación de acuerdos y se logre el respaldo necesario para la integración de una mayoría gobernante, todo ello con escrupuloso respeto a la división de poderes.

Nuestra tradición política e histórica es proclive al fortalecimiento del régimen político para que el Presidente de la República disponga de elementos para relacionarse con la pluralidad y los otros poderes de la Unión de manera más natural y cotidiana, ejerciendo sus funciones sin que esté implícito el bloqueo como alternativa de la oposición para hacer valer sus observaciones y se consolide un gobierno democrático con instituciones más funcionales y una participación más activa de la ciudadanía.

Conforme a esta tradición política corresponde al Titular del Ejecutivo Federal nombrar libremente a los titulares de despacho, existiendo también disposiciones constitucionales que requieren la ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente como es el caso de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales; el hecho relevante es que la sanción de la integración de un poder por otro no implica la disfuncionalidad del Estado ni la invasión de su esfera de atribuciones que implica la división de poderes.

La integración del Poder Judicial, por ejemplo, está sujeta en muchos casos a nombramientos del Ejecutivo y ratificaciones del Legislativo sin que ello implique algún menoscabo a la esencia democrática nacional.

El mecanismo propuesto para la apertura del régimen presidencial se traduce en fortalecimiento institucional. Es un motor de dos tiempos que hace funcionar al presidencialismo en la democracia. En esta concepción, única y específica para el sistema político mexicano, si en un primer momento el titular del Ejecutivo no considera necesario formar un gobierno de coalición, ya sea porque cuenta con la mayoría suficiente para gobernar o porque la alcance al momento de las elecciones federales intermedias, siempre tendrá las facultades para nombrar y remover libremente a los integrantes de su gabinete y gobernar conforme al mandato conferido, sin requerir del proceso de ratificación.

El segundo motor democrático operaría en caso de que el titular del Ejecutivo Federal optara por la integración de un gobierno de coalición, ya sea para fortalecer institucionalmente su mandato o para construir una mayoría gobernante. En esta eventualidad, los integrantes del Gabinete presidencial serán ratificados por el Senado y las políticas públicas que se convinieran por la coalición se registrarán en las Cámaras del Congreso para su seguimiento.

Con la arquitectura constitucional propuesta cualquier crisis de gobernabilidad siempre tendrá una solución específica, pues el titular del Ejecutivo Federal podrá en todo momento nombrar y remover a su gabinete en caso de que la coalición dejara de funcionar, superando así cualquier contingencia de naturaleza política en caso de abandono de la coalición o bien se obtuviera una mayoría legislativa de su propio partido después de una elección federal intermedia.

Asimismo se propone que el Ejecutivo Federal disponga de voz en las Cámaras del Congreso por si mismo o a través del titular de la Secretaría de Gobernación para presentar iniciativas de Ley, gestionar asuntos y responder preguntas parlamentarias, sea por invitación de las Cámaras del Congreso o por solicitud del Ejecutivo al respecto sin demérito de las demás facultades del Congreso y sus Cámaras establecidas constitucionalmente.

Es importante resaltar que la formación de mayorías a través del gobierno de coalición es totalmente distinta a la integración de individuos al Gabinete de procedencia o filiación partidista o ideológica diversa u opositora al gabinete, pues la primera tiene un carácter institucional y democrático, mientras que la segunda se desarrolla en el plano individual sin concierto alguno entre fuerzas políticas en aras de la consolidación de gobiernos compartidos.

En la sociedad existe la extendida apreciación de que se necesita un gobierno diferente, concentrado en los problemas, con capacidad de respuesta y para generar acuerdos en torno a los temas coyunturales para la gobernabilidad democrática; esto es, fortalecer a las instituciones del Estado mediante la creación de un gobierno de coalición, para garantizar la apertura del régimen presidencial y la seguridad y tranquilidad de los mexicanos.

En el Senado tenemos el compromiso de construir y diseñar las normas y las instituciones que nos permitan afrontar con éxito los retos de la pluralidad y sobre todo el reto de construir una sociedad próspera en la que todos tengan voz y cabida.

En esencia, se propone una reforma al régimen de gobierno que le agregue funcionalidad al mismo tiempo que refuerce las instituciones y promueva la gobernabilidad, permitiendo la cooperación política entre los partidos y en el Congreso, para propiciar el paso de los gobiernos divididos a los gobiernos compartidos. Para ello se plantea una integración del gobierno en cualquiera de dos momentos que permitan al Ejecutivo y al Legislativo interactuar y fortalecerse mutuamente, sin demérito de sus facultades.

De esta forma se pretende que el Presidente de la República tenga siempre la facultad de designar libremente a su gabinete e integrar su programa de gobierno. De acuerdo a las circunstancias políticas y a la distribución de fuerzas, tendrá la opción de integrar un Gobierno de Coalición a partir de las políticas públicas convenidas con las fuerzas políticas que le respalden, y deberá, sólo en este supuesto, someter a la ratificación del Senado a los secretarios de despacho de forma independiente y por separado, y si alguno de éstos no fuera aprobado por dos rondas con distintos aspirantes, el Presidente de la República realizará el nombramiento definitivo.

Asimismo se propone otorgarle voz al Presidente por sí o por interpósita persona, a través del Secretario de Gobernación, para presentar iniciativas, comparecer o responder preguntas parlamentarias, previa invitación, solicitud o requerimiento de alguna de las Cámaras.

Por lo anteriormente expuesto, se presenta ante el pleno de esta Soberanía el siguiente Proyecto de Decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Gobierno de Coalición, para quedar como sigue:

ARTÍCULO ÚNICO. SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 73, 76 y 89 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PARA QUEDAR COMO SIGUE:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
I. …

II. En caso de que el titular de Ejecutivo Federal opte por un Gobierno de Coalición, conocer las políticas públicas convenidas por las partes. Cada una de las Cámaras registrará las políticas públicas enviadas para su observancia.

III. a XXX. …

Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

I. a XI. …

XII. Ratificar a los secretarios de despacho cuando el titular del Ejecutivo Federal opte por el Gobierno de Coalición en los términos que dispongan esta Constitución y las leyes que de ella emanen,

XIII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:
I. a XVI. …

XVII. Podrá optar por el Gobierno de Coalición, en cuyo caso acordará las políticas públicas convenidas, turnándolas para su registro y seguimiento a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores. Asimismo someterá a cada uno de los secretarios de despacho y por separado a ratificación del Senado por mayoría simple de los miembros presentes y en sus recesos por la Comisión Permanente. Si en el primer nombramiento no se alcanzara la mayoría de votos, el Presidente de la República hará un segundo nombramiento distinto, que deberá ser votado en los mismos términos y condiciones que el primero; si el segundo nombramiento no alcanzara la mayoría de votos, el Presidente de la República hará el nombramiento definitivo.

XVIII. …

XIX. El Presidente de la República tendrá voz en las Cámaras del Congreso por sí o a través del Secretario de Gobernación, para presentar iniciativas, informes o responder a preguntas, mediando solicitud para hacerlo o por invitación o requerimiento de alguna de las Cámaras de Congreso, en los términos de esta Constitución y en las leyes que de ella emanen.

XX. …
Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el diario oficial de la federación.
Segundo. Todas las disposiciones que se opongan al presente decreto quedan derogadas