El creciente déficit externo, el aumento de la deuda pública interna y la persistencia de las altas tasas de interés internas, fueron tema de debate entre el equipo económico y economistas críticos. Estos últimos veían en la situación económica una verdadera trampa ("armadilha") en que fue hundiéndose el país sobre la base de la interrelación entre la apreciación cambiaria y las altas tasas de interés. En el Plan Real, la estabilidad de los precios se apoyaba en la apreciación de la moneda, causada por las altas tasas de interés y la consiguiente entrada de capitales (57) y, al generarse un desequilibrio comercial y en la cuenta corriente de la balanza de pagos, el país pasaba a depender cada vez más del financiamiento externo para mantener su programa económico. Para atraer y retener suficientes capitales externos, debían ofrecérseles elevados rendimientos, bajo la forma de altas tasas de interés, ya que la entrada a través de capitales de largo plazo no era suficiente. A su vez, las altas tasas de interés generaban múltiples problemas, tanto para el aparato productivo como en los sectores financiero y fiscal.

El país no lograba en ese marco más que un ritmo mediocre de crecimiento, con aumento en el desempleo, y se veía en una situación de creciente vulnerabilidad en los sectores externo y fiscal, dependiendo del acceso al financiamiento externo que se volvió problemático a partir de la crisis asiática. Más aún, un crecimiento mayor agravaría el desequilibrio externo debido al aumento de las importaciones. (58)

Desde este punto de vista, el crecimiento bajo y el desempleo creciente eran consustanciales al Plan Real: "Como no se quiere utilizar como instrumento la tasa de cambio, el gobierno sólo puede utilizar el crecimiento del producto. Lo hace a través de las tasas de interés, reduciendo el crecimiento (...) La economía brasileña no crece porque no tiene condiciones para financiar el agujero externo que se crea cada vez que avanza en esa dirección" (59). Y también: "Este tipo de plan coloca el manejo de la política económica en una camisa de fuerza que gira en torno a una obsesión: la sustentabilidad de la regla cambiaria. La expansión de la producción y de la demanda interna se transforman, de este modo, en una amenaza potencial a la propia estabilización. (...) Para reducir las presiones en el sentido de la desvalorización de la tasa de cambio, el crecimiento, convertido en variable de ajuste por la actual política económica, tiende a ser mantenido en niveles relativamente bajos". (60)

Tal situación es vista como el resultado de una confusión entre objetivos (crecimiento) e instrumentos (estabilidad del nivel general de precios): "La estabilidad de la moneda es fundamental, para crear las condiciones del crecimiento. No es un fin en sí mismo. (...) No crecemos solamente porque transformamos el no crecimiento en el ancla del Real. Esa es nuestra única restricción" (61) . En síntesis, tras un primer momento exitoso, el Plan Real se habría quedado entrampado en su política cambiaria y monetaria, cayendo en una situación que, en el mejor de los casos, generaba bajo crecimiento y desempleo, con elevada vulnerabilidad externa. En el peor de los casos, esta última conduciría a una crisis cambiaria, y posiblemente también financiera.

Asimismo, estos economistas se inquietaban del incremento de la deuda externa brasileña. En efecto, tras una relativa estabilidad entre mediados de los años ochenta y 1991, el saldo de la deuda bruta empieza a aumentar a tasas moderadas hasta 1994, y a partir de entonces crece rápidamente (gráfico 24). Que las reservas también aumentaran no bastaba, desde este punto de vista, para que el incremento de la deuda bruta no fuera un factor de vulnerabilidad en el corto plazo y, a mediano plazo, un elemento del "déficit estructural" de la balanza de servicios.

Los economistas del gobierno no ignoraban los desequilibrios externo y fiscal, pero los consideraban en una perspectiva en la cual éstos serían paulatinamente absorbidos. El Plan Real, según ellos, procuraba "consolidar la estabilización y crear las condiciones para la reanudación del crecimiento sostenido"; para lograr ese objetivo con el menor costo posible en términos sociales y de nivel de actividad, consideraban conveniente "aprovechar el momento de extrema liquidez internacional para ir avanzando en la desindexación, en nuestra situación fiscal y en la reestructuración productiva" (62). En otras palabras, era posible y deseable recurrir al financiamiento externo para transitar el período de maduración de las reformas y de consolidación de la estabilidad de los precios, tras el cual la mayor productividad y competitividad del aparato productivo brasileño (y en especial de su industria) generarían un fuerte crecimiento de las exportaciones, sin necesidad de modificar la política cambiaria. Era normal que, en un primer momento, las importaciones crecieran rápidamente, dado que se partía de niveles bajos, y que la presión de la competencia generada por la apertura llevó a la incorporación de bienes de capital importados y a un incremento de la "tasa de penetración de las importaciones" en la industria. Como las exportaciones sólo crecerían fuertemente después de concretadas las ganancias de productividad (a las que contribuirían la apertura comercial, la inversión extranjera directa y las privatizaciones), también era normal que se generara un déficit comercial en un primer momento, pero éste se revertiría después.

Más que por el déficit externo, el equipo económico parecía preocuparse por el desequilibrio fiscal. El mejoramiento de las cuentas públicas ha sido un objetivo permanente, desde las etapas preliminares del Plan Real, aun cuando fue con el propio Plan Real que se pasó de un excedente operacional a un déficit significativo. También aquí el gobierno explicaba esta aparente paradoja distinguiendo efectos inmediatos y logros de largo plazo del Plan Real. Entre los factores que generaron el desequilibrio fiscal, el gobierno menciona a la propia estabilización de los precios, junto a factores estructurales, como el desequilibrio del sistema de seguridad social (63). Ahora bien, era necesario soportar el efecto negativo inmediato de la estabilización sobre las cuentas públicas mientras se cosechaban los frutos de los cambios institucionales; al respecto, el financiamiento externo y el recurso a las privatizaciones debían dar tiempo para avanzar paulatinamente en la reforma y el ajuste fiscales.

Desde el punto de vista del gobierno, el cambio en la situación financiera internacional constatado a fines de 1997 no obligaba a revisar el contenido del programa de gobierno, pero sí alteraba sus ritmos. Tras la crisis asiática, "el tiempo del que disponíamos para hacer el ajuste fiscal poco a poco, mientras avanzaba la reestructuración productiva, (64) es lo que cambia (no el objetivo perseguido). Sin la holgura proporcionada por la liquidez internacional, será necesario acelerar tanto el ajuste fiscal como las reformas y la reestructuración productiva". Signo de tal aceleración era el paquete fiscal de noviembre de 1997, que procuraba aumentar ingresos y reducir gastos por un total de 2,5% del producto.

Las medidas de ajuste fiscal tenían otros objetivos más coyunturales, como el de enviar a los mercados financieros un mensaje de credibilidad. En efecto, al mismo tiempo se había elevado fuertemente la tasa interna de interés, y era necesaria una mejoría del resultado fiscal primario para enfrentar los mayores pagos de intereses. Esas medidas parecían tener el efecto esperado: tras un último trimestre de 1997 durante el cual cayeron las reservas y disminuyó muy considerablemente el acceso a los capitales externos, los primeros meses de 1998 mostraron una fuerte entrada de capitales, acumulación de reservas y reducción de las tasas de interés. En ese marco, el ajuste fiscal efectivamente llevado a cabo fue menor al anunciado, en tanto las exportaciones empeoraban su desempeño, con la caída del precio de los productos básicos. De este modo, "esa ganancia de credibilidad (...) se fue perdiendo", y "el país fue sorprendido por la crisis de Rusia en una posición extremadamente vulnerable –con un déficit público aún elevado y una deuda pública en rápido crecimiento". (65)

La respuesta, una vez más, fue subir las tasas de interés y anunciar un nuevo plan de ajuste fiscal. Desde el Banco Central, la idea era que "estamos pagando por los errores de otros países", por "crisis originadas en otra parte del mundo". Frente a ello, "la respuesta (...) sólo podía ser la respuesta clásica, ortodoxa, a través de la política monetaria, y el Banco Central tiene que cumplir esa misión de utilizar la política monetaria para salvaguardar el poder de compra de la moneda nacional" (66). En otras palabras, la subida de la tasa de interés era esencialmente una respuesta a la presión sobre las reservas internacionales, con el objeto de evitar una devaluación por encima de lo programado. De hecho, a partir de la crisis asiática, se comprueba una clara relación inversa entre las variaciones de las reservas internacionales y las de la tasa de interés, con grandes oscilaciones que suelen corresponder al agotamiento de un instrumento de política económica cuando se lo usa claramente fuera de posiciones de equilibrio (gráfico 25). En cuanto al nuevo ajuste fiscal, éste contempla la reforma del sistema de Previsión, un recorte de gastos equivalentes a 1% del presupuesto de 1999 y el aumento de los impuestos.

En el último trimestre de 1998, se llegó a un acuerdo con el FMI, que junto a otros organismos multilaterales y países desarrollados comprometía recursos externos por 41 mil millones de dólares; tal masa de recursos, combinada a las altas tasas de interés internas, debía tener un efecto disuasivo contra posibles presiones contra la moneda. Las metas fiscales, centrales en el acuerdo con el FMI, dependían de lograr una reducción de las tasas de interés, dada la dificultad de lograr nuevos aumentos del superávit primario. A fines de 1998 algunos analistas consideraban que aún era posible evitar una alteración de la política cambiaria, y centraban su esperanza en el éxito del ajuste fiscal: "en ausencia de nuevas turbulencias en el escenario externo, las tasas de interés deberán reducirse a medida que las medidas de ajuste fiscal vayan siendo aprobadas (...). Desde el punto de vista de las cuentas externas, la aprobación de las medidas de ajuste fiscal —y la evolución del déficit, monitoreada por el FMI— contribuiría a restaurar la confianza de los inversores externos, permitiendo la mantención de la actual política de ajuste gradual del tipo de cambio". (67)

Sin embargo, las salidas de capitales de corto plazo recrudecieron a partir de diciembre de 1998, por lo que las reservas internacionales tuvieron una nueva caída, a pesar de un primer desembolso del FMI por 9 400 millones de dólares. Se ha mencionado como detonante al rechazo en el parlamento de una parte de la reforma de la previsión social, y luego al cuestionamiento por parte del nuevo gobierno del Estado de Minas Gerais de las obligaciones financieras con el Estado Federal heredadas de la anterior administración, sobre la base de la elevada carga que le significaba. A mediados de enero, el gobierno anunció la ampliación de la banda de flotación cambiaria, sin que la devaluación resultante de 8% consiguiera frenar la demanda de dólares y la pérdida de reservas. Tras sólo dos días de operación del nuevo régimen, se pasó a la libre flotación, lo que supuso una devaluación muy superior: a fines de enero, la cotización del dólar había llegado a 1.98 reales por dólar (frente a 1.21 reales antes del cambio de la política cambiaria), lo que representaba una devaluación algo superior al 60%. Tras alcanzar valores superiores a los 2 reales durante febrero, la cotización del dólar ha ido disminuyendo y a fines de mayo la devaluación respecto de principios de enero ronda un 40%.

Notas:

57/ "Una tasa de interés espantosa garantizó la atracción de gran cantidad de capital extranjero y permitió la valorización de nuestra moneda. Para justificar esto, el gobierno utilizó un argumento fantástico: el dólar y los porotos negros son la misma cosa, y los precios de ambos están determinados por el juego de la oferta y la demanda. Olvidó decir que era él quien determinaba la oferta." Véase Antônio Delfim Netto, en Visões da crise, Ed. Contraponto, Río de Janeiro, octubre de 1998, pág. 144.

58/ "Nuestras exportaciones dependen de los precios externos, pues en cantidades están prácticamente estancadas, en tanto las importaciones dependen del nivel de la renta. Cuando la renta interna comienza a crecer, la cuenta corriente camina hacia una situación insostenible. Esa es la trampa". Ibid, pp. 149 y 150.

59/ Ibid., pp. 147 y 157. La conclusión que extrae Delfim Netto es que "el ancla del Real es el desempleo. Es parte esencial de la política económica actual."

60/ Gerson Gomes, Tres anos de real: a desorganizacão da economia, Gabinete de la Diputada Federal Maria da Conceição Tavares, Brasilia, agosto de 1997.

61/ Antônio Delfim Netto, op.cit., p. 159.

62/ José Mendonça de Barros y Lidia Goldenstein, A crise asiática e a estabilização no Brasil, Ministério da Fazenda, Secretaria da Política Econômica, diciembre de 1997.

63/ "Las cuentas públicas brasileñas presentan un rápido deterioro a lo largo de los años noventa. Las principales contribuciones para esa situación pueden ser identificadas como el fin de la inflación, que enmascaraba de manera perversa los resultados de las finanzas públicas, y el creciente desequilibrio de las cuentas de la previsión social pública y privada. Los desequilibrios estructurales del régimen fiscal brasileño, agravados por la Constitución de 1988, permanecieron camuflados durante años por la alta inflación. De un lado, como los ingresos estuvieron siempre mejor indexados que los gastos, la inflación aumentaba las recetas nominales y corroía una parte significativa de los gastos en términos reales, generando falsos resultados de equilibrio fiscal". Véase el resumen del Programa de Estabilidad Fiscal presentado por el gobierno el 28 de octubre de 1998.

64/ José Roberto Mendonça de Barros y Lídia Goldenstein, A crise asiática e a estabilização do Brasil, Ministério da Fazenda, Secretaria de Política Econômica, 1º de diciembre de 1997. Lo mismo decía Gustavo Franco ante la Confederación de la industria británica el 2 de diciembre de 1997: "No vemos ningún motivo para alterar nuestro plan original, o para revisar nuestro objetivos. (...) Sabemos, sin embargo, que el ambiente internacional se modificó, y que enfrentamos hoy condiciones diferentes: lo que cambia, para nosotros, es el timing, no la esencia del proyecto"

65/ Véase IPEA, Boletim Conjuntural Nº 44, enero de 1999.

66/ Gustavo H. B. Franco, A economia brasileira: evolução e tendências, discurso ante el XXIX Congreso de la IAFEI, del 21 de septiembre de 1998.

67/ Véase IPEA, Carta de conjuntura, Nº 85, diciembre de 1998.