Государственно-частное партнёрство

Госуда́рственно-ча́стное партнёрство (ГЧП) — совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.

История

Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

Наиболее показательный опыт государственно-частных партнёрств наработан в Великобритании.

Понятие государственно-частного партнёрства

Среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП. Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д.

В числе базовых признаков государственно-частных партнёрств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:

• сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
• взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
• взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
• ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.

Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

Формы государственно-частного партнёрства

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести:

• любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
• государственные контракты;
• арендные отношения;
• финансовую аренду (лизинг);
• государственно-частные предприятия;
• соглашения о разделе продукции (СРП);
• концессионные соглашения.

В России в 2004 году рассматривалось семь основных типов концессионных соглашений. Однако, в связи с включением в ряд международных договоров РФ отдельных положений из документов Международного банка реконструкции и развития (Всемирного банка) и подготовкой к вступлению в ВТО в российское законодательство были включены и иные термины характеризующие иные виды концессионных соглашений.

На 2012 год в российском праве были предусмотрены следующие 3 формы (типы контрактов) ГЧП:

Контракт на управление и арендные договоры;

Контракт на эксплуатацию и обслуживание;

Концессия.

Основные типы ГЧП по состоянию на 2004 год
№	Сокращение	Расшифровка	Описание
1	*BOT	Build, Operate, Transfer (Построй-Управляй-Передай)	Концессионный механизм: создание, право пользования (без права собственности) в течение срока соглашения и передача государству.
2	BOOT	Build, Own, Operate, Transfer (Построй-Владей-Управляй-Передай)	Аналогично вышесказанному, но право собственности на время действия контракта принадлежит частному партнеру
3	*BTO	Build, Transfer, Operate (Построй-Передай-Управляй)	Аналогично п. 1, только объект передается государству сразу после строительства. Частный партнер обслуживает объект в течение срока действия соглашения, а публичный возмещает затраты регулярными платежами (контракт жизненного цикла).
4	*BOO	Build, Own, Operate (Построй-Владей-Управляй)	Аналогично п. 2, но по истечении срока соглашения объект остается в собственности частного партнера.
5	BOMT	Build, Operate, Maintain, Transfer (Построй-Управляй-Поддерживай-Передай)	Акцент на поддержке жизнеспособности и обслуживании объекта. Право собственности остается у публичного партнера.
6	DBOOT	Design, Build, Own, Operate, Transfer (Спроектируй-Построй-Владей-Управляй-Передай)	Аналогично п. 2, но в обязанности частного партнера входит и проектирование объекта соглашения.
7	DBFO	Design, Build, Finance, Operate (Спроектируй-Построй-Финансируй-Управляй)	Акцент на обязанности частного партнера финансировать строительство и мероприятия по обслуживанию. Публичный партнер возмещает издержки регулярными платежами.

-* Прописаны в Российском законодательстве (по состоянию на 2012 год прописаны все указанные виды, а также иные)

Решением совета глав правительств СНГ "О межгосударственной программе сотрудничества государств-участников СНГна период до 2020 года" в качестве приложения 4 утвержден "Словарь терминов (глоссарий) необходимых для работы с программой", в котором приводится полная расшифровка применяемых в рамках ГЧП терминов, в том числе 18 типов концессионных соглашений

Области применения государственно-частного партнёрства

Основная область применения ГЧП в мире — постройка автомагистралей. Среди оставшихся самую большую долю занимают проекты в ЖКХ. В России уже с 1990-х годов действуют проекты в сфере водоснабжения и очистки сточных вод.

Государственно-частное партнёрство в России

В России понятие ГЧП впервые в законодательстве появилось в Законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». К настоящему времени подобные законы приняты в 69 субъектах РФ, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов, регламентируют сферу ГЧП также Федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон РФ от 22.07.2005 г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (предоставление бизнесу льгот на определенной территории – тоже вариант ГЧП в широком смысле). Тем не менее, все эти нормативно-правовые акты покрывают далеко не все возможные формы ГЧП.

Из вышеобозначенных типов ГЧП в Российском законодательстве закреплены лишь три (BOT, BTO, BOO). Тем не менее, ГЧП в России работает и без проработанной законодательной базы: на начало 2013 года в России было запущено и реализовано порядка 300 таких проектов.

Федеральный закон о ГЧП в России обсуждается еще с середины 2000-х годов, но первая его редакция была подготовлена только к июню 2012 года. Вторая версия закона появилась уже через 4 месяца. 13 марта 2013 года Правительство внесло в Госдуму уже третий вариант законопроекта «Об основах государственно-частного партнёрства в Российской Федерации». В предыдущих редакциях из сферы применения закона были исключены объекты ЖКХ и оборонного значения. Сейчас таких ограничений не будет. Из нововведений также отмечается введение единого конкурса на весь проект ГЧП (вместо раздельных на каждый вид работ), а также, наоборот, отмена конкурса на передачу земельных участков, необходимых для строительства объекта ГЧП. Общепринятого определения, как и федерального закона о ГЧП, на сегодняшний день не существует. 26 апреля 2013 года Госдума приняла в первом чтении законопроект № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», определяющий основы государственно-частного партнерства. Второе чтение запланировано на осеннюю сессию. Однако Россия уже заключила целый ряд международных договоров которыми предусмотрены принципы частно-государственного партнерства, а в соответсвии с положениями пункта 4 статьи 15 Конституции РФ такие положения имеют приоритет над российскими законами.

Развитие ГЧП в России сдерживается не только отсутствием проработанного законодательства. Не меньшее значение имеет отсутствие механизмов долгосрочного финансирования. Российский бизнес (в частности, банки) не готов участвовать в длительных проектах (соглашения о ГЧП заключаются обычно на 10-50 лет). Сейчас большинство крупных проектов ГЧП реализуется в режиме «ручного управления». Так, строительство Западного скоростного диаметра стало возможным только после вмешательства Владимира Путина.

В 2007 году на базе Внешэкономбанка СССР был создан Банк развития. Основной закон, регламентирующий деятельность этого учреждения, прямо закрепляет за ним функции участника рынка ГЧП. Дирекция ГЧП Внешэкономбанка является структурным подразделением Банка развития.

В мировой практике специализированные негосударственные организации, занимающиеся методическим сопровождением проектов ГЧП и развитием рынка инфраструктурных инвестиций в целом, появились в начале 2000-х. Первой можно считать Partnerships UK в Великобритании, затем аналогичные центры возникли в ЮАР, Австралии (штат Виктория) и т.д. Предшествовали появлению центров развития ГЧП государственные структуры, которые осуществляли функции методического сопровождения и разработки первичной нормативной базы в сфере ГЧП. Большинство центров развития ГЧП отвечают за разработку технико-экономического обоснования и составление планов реализации проектов ГЧП, а также занимаются последующим консультационным сопровождением ГЧП-проектов. Некоторые центры, например, Parpublica и Partnerships BC помогают министерствам в разработке бизнес-планов и проведение анализа “цена-качество”. Другие, например, MAPPP, Paptnerships SA и South Africa PPP Unit занимаются исключительно анализом документов и технико-экономических обоснований к проектам ГЧП, написанных государственными организациями.

По аналогии с зарубежными центрами для становления и развития рынка ГЧП в России был учрежден Центр развития государственно-частного партнерства. Центр развития ГЧП издает электронный журнал «Государственно-частное партнерство в России», учредил первый ГЧП-институт, активно участвует в законодательной и иной деятельности по становлению и совершенствованию государственно-частного партнерства в России.

В №1 «ГЧП-журнала» (февраль 2013) был опубликован рейтинг «ГЧП-старт», характеризующий готовность субъектов РФ к строительству объектов публичной инфраструктуры с привлечением частных инвесторов на принципах ГЧП. Под "готовностью субъекта РФ к реализации проектов ГЧП" понимается выполнение ряда условий, обеспечивающих благоприятный климат для реализации инвестиционных проектов на принципах ГЧП.

Рейтинг регионов РФ (февраль 2013)

№	Название субъекта РФ	Федеральный округ	Значение Рейтинга
1	Санкт-Петербург	СЗФО	7,8
2	Татарстан	ПФО	6,6
3	Воронежская область	ЦФО	6,5
4	Ярославская область	ЦФО	6,3
5	Тульская область	ЦФО	6,1
6	Белгородская область	ЦФО	5,9
7	Нижегородская область	ПФО	5,7
8	Вологодская область	СЗФО	5,6
9	Калужская область	ЦФО	5,6
10	Новосибирская область	СФО	5,5
11	Ростовская область	ЮФО	5,5
12	Свердловская область	УрФО	5,5
13	Москва	ЦФО	5,5
14	Красноярский край	СФО	5,4
15	Краснодарский край	ЮФО	5,4
16	Кировская область	ПФО	5,3
17	Ульяновская область	ПФО	5,3
18	Ленинградская область	СЗФО	5,0
19	Карелия	СЗФО	4,9
20	Липецкая область	ЦФО	4,9
21	Московская область	ЦФО	4,9
22	Рязанская область	ЦФО	4,7
23	Омская область	СФО	4,7
24	Ханты-Мансийский автономный округ	УрФО	4,7
25	Самарская область	ЦФО	4,6
26	Пензенская область	ЦФО	4,6
27	Удмуртия	ПФО	4,5
28	Иркутская область	СФО	4,5
29	Республика Коми	СЗФО	4,5
30	Волгоградская область	ЮФО	4,4
31	Томская область	СФО	4,4
32	Ивановская область	ЦФО	4,3
33	Тамбовская область	ЦФО	4,3
34	Чувашия	ПФО	4,2
35	Ставропольский край	СКФО	4,1
36	Астраханская область	ЮФО	4,1
37	Алтайский край	СФО	4,1
38	Кемеровская область	СФО	4,0
39	Оренбургская область	УрФО	4,0
40	Ямало-Ненецкий автономный округ	УрФО	4,0
41	Костромская область	ЦФО	3,9
42	Курская область	ЦФО	3,9
43	Мурманская область	СЗФО	3,8
44	Марий Эл	ПФО	3,6
45	Тверская область	ЦФО	3,6
46	Челябинская область	УрФО	3,5
47	Республика Саха	ДФО	3,2
48	Хакасия	СФО	3,1
49	Смоленская область	ЦФО	3,1
50	Забайкальский край	ДФО	3,0
51	Башкортостан	ПФО	2,8
52	Республика Алтай	СФО	2,7
53	Курганская область	УрФО	2,6
54	Брянская область	ЦФО	2,5
55	Бурятия	СФО	2,4
56	Пермский край	УрФО	2,4
57	Калмыкия	ЮФО	2,0
58	Чечня	СКФО	2,0
59	Ингушетия	СКФО	1,9
60	Владимирская область	ЦФО	1,8
61	Кабардино-Балкария	СКФО	1,7
62	Калининградская область	СЗФО	1,7
63	Камчатский край	ДФО	1,4
64	Архангельская область	СЗФО	1,3
65	Тюменская область	УрФО	1,3
66	Орловская область	ЦФО	1,2
67	Хабаровский край	ДФО	1,2
68	Саратовская область	ПФО	1,1
69	Амурская область	ДФО	1,1
70	Дагестан	СКФО	1,1
71	Еврейская автономная область	ДФО	0,9
72	Мордовия	ПФО	0,9
73	Новгородская область	СЗФО	0,8
74	Псковская область	ЦФО	0,8
75	Тыва	СФО	0,7
76	Ненецкий автономный округ	СЗФО	0,6
77	Магаданская область	ДФО	0,3
78	Адыгея	ЮФО	0,2
79	Северная Осетия	СКФО	0,2
80	Карачаево-Черкесия	СКФО	0,0
81	Приморский край	ДФО	0,0
82	Сахалинская область	ДФО	0,0
83	Чукотский автономный округ	ДФО	0,0

Государственно-частное партнёрство в Санкт-Петербурге

Региональные власти в России также принимают свои собственные программы ГЧП ради построения долгосрочного и взаимовыгодного сотрудничества ОИГВ и частного сектора для реализации крупных общественных проектов. Так по мнению руководителя Комитета по инвестициям и стратегическим проектам А.Чичканова: "Механизм ГЧП позволяет не только привлекать средства к реализации социально значимых для города проектов, но и находить самые современные технические решения и эффективно управлять созданными объектами".

По оценке Всемирного банка, в Санкт-Петербурге в настоящий момент осуществляется одна из самых масштабных в мире программ по реализации проектов с использованием схем государственно-частного партнерства. Город разработал собственную законодательную базу, позволяющую инвесторам максимально эффективно взаимодействовать с региональными властями:

1. Так в 2006 году был принят Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».
2. В дополнение к нему через 3 года было выпущено Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге».
3. В рамках административной реформы был создан административный регламент Комитета по инвестициям и стратегическим проектам. в том же 2009 году было издано Распоряжение Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга от 08.12.2009 № 92 «Об утверждении административного регламента Комитета по инвестициям и стратегическим проектам по исполнению государственной функции по проведению экспертизы материалов, необходимой для определения наличия оснований для принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве»
4. Наконец, чтобы способствовать исполнению принятых документов, было разработано Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 347 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах"».

Действующие проекты ГЧП в Санкт-Петербурге

На основе Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» осуществляются два крупных проекта: развитие аэропорта «Пулково» и строительство завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино Также ведется предварительная подготовка проектов ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства (водо- и теплоснабжение, электросбережение и т. п.), развития транспортной инфраструктуры и в социальной сфере (строительство социально значимых объектов – школ, больниц и др.).

Конкурсы по проектам ГЧП в Санкт-Петербурге

31 марта 2011 года состоялось подведение итогов открытого Конкурса на право заключения соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга и договора аренды участков. Победителем Конкурса признано ООО "Управляющая компания "Перемена". В настоящее время Комитетом объявлены конкурсы на реализацию следующих проектов:

• строительство Дворца искусств на Васильевском острове
• создание и эксплуатация автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр"
• реконструкция и строительство объектов Северной водонапорной станции Санкт-Петербурга с внедрением двухступенчатой технологии очистки воды

Государственно-частное партнёрство в Москве

В Москве, в отличие от большинства других субъектов РФ, своего закона о ГЧП нет. По словам мэра столицы Сергея Собянина, в будущем его принятие и не планируется, так как существующей нормативно-правовой базы достаточно для работы. Тем не менее, Москва сейчас находится на 13 месте в рейтинге регионов «ГЧП-старт».

Проекты ГЧП в Москве

По схеме ГЧП было построено метро «Мякинино», в настоящее время реализуется строительство скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург, реконструкция других федеральных трасс, расходящихся от столицы.

Знаковым проектом ГЧП в Москве также станет дорога Солнцево-Бутово-Видное на присоединенных летом 2012 года территориях. В его реализации будет участвовать девелопер MD Group, у которого в Бутово строится микрорайон. Совместно с частными инвесторами планируется построить и северный дублер Кутузовского проспекта, а также реконструировать 63 городскую больницу.

Ранее в Москве был реализован еще один крупный проект ГЧП в сфере здравоохранения. Сделка сети клиник «Медси», подконтрольной АФК «Система», с правительством Москвы. В 2012 году в обмен на 25% акций объединенной компании правительство Москвы передало «Медси» 5 поликлиник, 3 стационара и 3 санатория. К участию в сделке был приглашен также американский инвестиционный фонд Apax Partners (англ.), специализирующийся на медицинских активах, и РФПИ, которые совместными усилиями вложат порядка 6 миллиардов рублей в развитие сети. Доли участников распределятся следующим образом: половину получит АФК «Система», четверть – правительство Москвы, по одной восьмой – Apax Partners и РФПИ.

Еще один пример сотрудничества московских властей и бизнеса в области медицины - программа открытия на первых этажах зданий, принадлежащих городу, частных медицинских клиник.

Государственно-частное партнёрство на Украине

В октябре 2010 года вступил в силу Закон Украины «О государственно-частном партнёрстве» - закон, отразивший точку зрения украинского государства по поводу принципов, форм и условий взаимодействия бизнеса и государства.

Государственно-частное партнёрство как способ организации публично-частных правоотношений известно украинскому бизнесу давно. На практике оно выражается в формах совместной деятельности, управления государственном имуществом, аренды государственного имущества, концессии и других. Новый закон фактически воспроизводит картину государственно-частного партнёрства, существующую на практике, с прибавлением к ней желательных для государства штрихов. Термин «государственно-частное партнёрство» введён как политико-управленческая, а не юридическая категория. Он определён как сотрудничество между государством в лице его органов и субъектами хозяйствования, основанное на договоре. Более подробно о государственно-частном партнёрстве на Украине можно найти на украиноязычной странице

Ссылки

• Центр развития государственно-частного партнерства в России
• Информационный портал ГЧП^info: Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России
• Первый в России журнал о ГЧП
• Государственно-частное партнерство в России: информационно-аналитический портал
• Институт партнёрства публично-частного (ИППЧ) Польша
• Концессионные договоры на предоставление услуг: первый опыт применения, КПМГ, 2007 г. (недоступная ссылка с 24-05-2013 (666 дней) — история, копия)
• Не в дружбу, а в госслужбу
• Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России
• Инструменты ГЧП в России есть. Надо научиться c ними работать. (недоступная ссылка с 24-05-2013 (666 дней) — история, копия)
• Исторические формы ГЧП: мытарство, откупа, концессии. ГЧП в Российской империи.
• ГЧП: Особые экономические зоны
• О чем молчат бухгалтерские книги? Подводные камни частно-государственного партнерства в Центральной и Восточной Европе
• Государство и бизнес. Российская коммуникационная система.
• Государственно-частное партнерство в России.
• Государственно-частное партнерство в на сайте Санкт-Петербурга.
• Раздел про ГЧП на сайте Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга.