Sperrklausel

Eine Sperrklausel verhindert bei einer Verhältniswahl, dass kleinere Parteien in einem Parlament vertreten sind. Damit soll einer „Zersplitterung“ des Parlaments entgegengewirkt werden.

Zu unterscheiden ist zunächst eine faktische Sperrklausel (auch natürliche Sperrklausel genannt) von einer expliziten Sperrklausel. Bei einer faktischen Sperrklausel ist durch das Wahlsystem als solches implizit eine gewisse Mindeststimmenzahl erforderlich, um einen Sitz zu erlangen, zum Beispiel durch das Sitzzuteilungsverfahren. Wenn eine feste Anzahl von Sitzen zu vergeben ist, dann benötigt eine Partei eine Mindestanzahl von Stimmen, um einen Sitz zu erhalten. Die Anzahl der „Mindeststimmen“ wird aber nicht im Gesetz festgelegt. Bei einer expliziten Sperrklausel wird die Höhe der Sperre durch ein Gesetz vorgeschrieben (z. B. 5 % der abgegebenen Stimmen). Ist nur von „Sperrklausel“ die Rede, ist in der Regel eine explizite Sperrklausel gemeint.

Zweck von expliziten Sperrklauseln

Die sachliche Rechtfertigung von Sperrklauseln sind die „Zersplitterung“ der Sitzverteilung zu verhindern und damit eine stabile Mehrheit für die Regierungsbildung zu ermöglichen und zu sichern.

Ohne Sperrklauseln finden sich bei Verhältniswahlen häufig viele kleine Parteien im Parlament, teils auch Splittergruppen. Dies erschwert die Regierungsbildung. Oft ist in so einem Fall die Koalitionsmehrheit nur knapp, so dass Klein- und Kleinstparteien ein relativ hohes Gewicht bei Entscheidungen zukommen kann.

Durch eine Sperrklausel verringert sich die Anzahl der Parteien im Parlament. Gleichzeitig modifiziert sie die Gleichheit der Wahl, weshalb die Einführung und die Höhe einer Sperrklausel gegen die Gefahr, die von der Parteienzersplitterung ausgeht, abgewogen werden muss.

Sperrklauseln in verschiedenen Staaten

Sperrklauseln in deutschsprachigen Staaten

Deutschland

→ Hauptartikel: Fünf-Prozent-Hürde in Deutschland

Sperrklauseln gibt es in Deutschland – jeweils in Höhe von 5 Prozent – bei der Bundestagswahl und allen Wahlen der Landesparlamente. Bei Kommunalwahlen gibt es keine Sperrklauseln (mehr). Bei der Wahl zur Bremischen Stadtbürgerschaft gilt weiterhin eine Sperrklausel in Höhe von 5 %. In Berlin gilt für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen eine explizite Hürde in Höhe von 3 Prozent. Auch in Hamburg gilt für Wahlen zu den vergleichbaren Bezirksversammlungen eine 3-Prozent-Sperrklausel. Diese war im Januar 2013 vom Hamburgischen Verfassungsgericht als Bestandteil des Wahlgesetzes zunächst verworfen worden, wurde aber schon im Dezember 2013 von der Hamburger Bürgerschaft - nun als Teil der Verfassung - wieder eingeführt.

Die Einführung der Fünf-Prozent-Hürde wurde in der Bundesrepublik Deutschland damit begründet, dass das Fehlen einer Sperrklausel in der Weimarer Republik die Zersplitterung gefördert habe. Damals waren bis zu 17 Parteien im Reichstag vertreten.

Die Sperrklausel für den Bundestag ist – seit dem 8. Juli 1953 – durch § 6 Absatz 3 des Bundeswahlgesetzes geregelt. Demnach muss eine Partei bundesweit mindestens fünf Prozent der Stimmen erhalten, um in den Bundestag einzuziehen. Diese Fünf-Prozent-Hürde kann allerdings durch die Grundmandatsklausel überwunden werden: Falls eine Partei mindestens drei Direktmandate erringt, zieht sie mit einer ihrem prozentualen bundesweiten Stimmenanteil entsprechenden Anzahl von Abgeordneten in den Bundestag ein. Auch gilt sie nicht für Parteien nationaler Minderheiten.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte die Fünf-Prozent-Sperrklausel auf Bundesebene in seiner bisherigen Rechtsprechung bislang grundsätzlich für verfassungsgemäß, wobei es betont, dass „die Vereinbarkeit einer Sperrklausel mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden kann“; die aktuellen Verhältnisse seien also zu berücksichtigen. In einigen Bundesländern wurde die Sperrklausel auf kommunaler Ebene aufgrund geänderter Ansichten der Rechtsprechung abgeschafft.

Explizite Ausnahmen von der Sperrklausel gelten auf Bundesebene nach § 6 Abs. 6 Satz 2 BWahlG sowie in einigen Ländern (beispielsweise Schleswig-Holstein nach § 3 Abs. 1 S. 2 SchlHWahlG) für nationale Minderheiten. Relevant ist dies insbesondere in Schleswig-Holstein bei der Ausnahmeregelung für die dänische Minderheit, die der SSW repräsentiert.

Für die Wahlen zum Europaparlament hat der Deutsche Bundestag das Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (Europawahlgesetz) erlassen. In der Fassung vom 8. März 1994 sieht es in § 2 Abs. 7 eine Sperrklausel von 5 Prozent vor. Das Bundesverfassungsgericht erklärte diese Regelung am 9. November 2011 für nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Zur Begründung dieser Entscheidung, die von der Bewertung der Sperrklauseln für nationale Wahlen abweicht, verwiesen die Richter auf strukturelle Unterschiede zwischen dem EU-Parlament und dem Bundestag: Das EU-Parlament wähle keine Regierung, die auf seine andauernde Unterstützung angewiesen sei. Dass die Arbeit des Parlaments durch den Einzug weiterer Kleinparteien unverhältnismäßig erschwert werde, sei nicht zu erkennen.
Der CDU-Bundesparteitag sowie einige SPD-Landesverbände forderten daraufhin Ende 2012 die ersatzweise Einführung einer Drei-Prozent-Hürde bei Europawahlen; die CSU präferiert die Einrichtung von Wahlkreisen und Umstellung auf d’Hondt, was auch zu einer deutlichen Erhöhung der faktischen Sperrklausel führen würde. Auch das Europäische Parlament verabschiedete im November 2012 eine Entschließung, in der die Mitgliedsstaaten aufgefordert werden, „geeignete und angemessene Mindestschwellen“ für die Sitzvergabe einzuführen.

Bei der Bundestagswahl 2013 wurden durch die 5-%-Sperrklausel 15,7% aller Wählerstimmen ausgeschlossen.

Am 13. Juni 2013 beschloss der Deutsche Bundestag eine Drei-Prozent-Sperrklausel für die Europaparlamentswahlen. Dagegen kündigten mehrere kleinere Parteien Klage vor dem Bundesverfassungsgericht an, außerdem organisierte der überparteiliche Verein Mehr Demokratie eine Bürgerklage gegen das Gesetz. Am 26. Februar 2014 verkündete das Gericht das Urteil mit dem Tenor, dass die Drei-Prozent-Sperrklausel verfassungswidrig ist. Um differenzierende Regelungen bei der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien zu rechtfertigen, bedürfe es eines besonderen, sachlich legitimierten, „zwingenden“ Grundes. Dieser ist nach Ansicht der Senatsmehrheit nicht gegeben. Das Urteil nimmt in seiner Begründung Bezug auf das Urteil vom 9. November 2011. Somit bestand für die Europawahl 2014 keine Sperrklausel.

Liechtenstein

In Liechtenstein gilt für die Wahlen zum Liechtensteinischen Landtag eine Sperrklausel von 8 %. Nach Einführung des allgemeinen Wahlrechts im Jahr 1918 galt zunächst ein Majorzwahlrecht ohne Sperrklausel. Im Rahmen des Burgfriedens zwischen den verschiedenen Liechtensteiner Parteien wurde 1936 auf ein Proporzwahlrecht umgestellt und zugleich eine Sperrklausel von 18 % im Wahlgesetz verankert. Im Jahr 1962 hob der Liechtensteiner Staatsgerichtshof diese Sperrklausel auf, da sie der Verfassung widersprach. Im Jahr 1973 wurde schließlich die bis heute gültige Sperrklausel von 8% in die Landesverfassung aufgenommen.

Österreich

→ Hauptartikel: Vier-Prozent-Hürde (Österreich)

In Österreich existiert eine Vier-Prozent-Hürde bei den Wahlen zum Nationalrat und bei den Landtagswahlen im Burgenland, in Nieder- und Oberösterreich. Bei Landtagswahlen in der Mehrzahl der Bundesländer, nämlich Wien, Salzburg, Tirol, Vorarlberg und Kärnten, gilt eine höhere Fünf-Prozent-Hürde, in der Steiermark gibt es bei Landtagswahlen überhaupt keine (explizite) Sperrklausel. Die Erreichung eines Grundmandats führt zur Umgehung der jeweiligen Sperrklausel, ist aber in der Steiermark Grundbedingung für die Vertretung im Landtag.

Schweiz

In der Schweiz gibt es bei Wahlen auf eidgenössischer Ebene (Nationalrat und Ständerat) keine Sperrklauseln. Allerdings kennen fünf der insgesamt 26 Schweizer Kantone Sperrklauseln in unterschiedlicher Höhe für die Wahl zum jeweiligen Kantonsparlament. Die Kantone Zürich und Waadt haben jeweils eine Fünf-Prozent-Hürde, der Kanton Genf sieht eine Sieben-Prozent-Hürde und der Kanton Neuenburg eine Zehn-Prozent-Hürde für die Wahlen zum Kantonsrat bzw. Großen Rat vor. Der Kanton Basel-Stadt hat seit 2012 die zuvor geltende Fünf-Prozent-Hürde durch eine nach Wahlbezirken aufgespaltene Vier-Prozent-Hürde ersetzt.

Übersicht der Sperrklauseln in europäischen Staaten

Albanien	3 % der gültigen Stimmen für Einzelparteien, 5 % für Mehrparteienbündnisse, jeweils auf Wahlgebietsebene (nur in der Region Tirana praktisch relevant)
Belgien	5 % (auf Wahlkreisebene)
Bosnien-Herzegowina	3 %
Bulgarien	4 %
Dänemark – Färöer	2 % oder ein Direktmandat
	4 %
Deutschland	5 % der gültigen Zweitstimmen oder 3 Direktmandate zur Teilnahme am Verhältnisausgleich auf Bundesebene; 5 % der gültigen Zweitstimmen auf Landesebene; 3-%-Hürde bei der Europawahl wurde vom Bundesverfassungsgericht verworfen, daher 2014 keine Sperrklausel; keine Sperrklausel auf Kommunalebene mit Ausnahme der Bezirksverordnetenversammlungen Berlin und Hamburg (3 %) sowie der Wahl zur Stadtgemeinde Bremen (5 %)
Estland	5 %
Georgien	7 % regional, 5 % Parlamentswahlen
Griechenland	3 %
Island	5 % (nur für Ausgleichsmandate)
Italien – Aostatal	Abgeordnetenkammer: Parteien 8 %, Parteien in Koalitionen 4,5 %, Koalitionen 12 % (jeweils landesweit) Senat: Parteien 8 %, Parteien in Koalitionen 3 %, Koalitionen 20 % (jeweils auf regionaler Ebene)
	5,7 %
Kosovo	5 %
Kroatien (Sabor)	5 % (auf Wahlkreisebene)
Lettland	5 %
Liechtenstein	8 % (seit 1973, zuvor 18 %)
Litauen	Seimas: 5 % (Parteien), 7 % (Parteienbündnisse)
Moldawien	5 % (Parteien), 3 % (Parteilose), 12 % (Parteienbündnisse)
Montenegro	3 %
Nordzypern	5 %
Norwegen	4 % (nur für Ausgleichsmandate)
Österreich	4 % der gültigen Stimmen oder ein Grundmandat; Bundesländer Niederösterreich und Oberösterreich: 4 %; andere Bundesländer: 5 %; Steiermark: Grundmandat notwendig
Polen	5 % (Parteien), 8 % (Parteienbündnisse)
Rumänien	5 % (Parteien), 8 % bzw. 10 % (Parteienbündnisse)
Russland	7 %
San Marino	3,5 %
Schweden	4 % (oder 12 % in einem Wahlkreis) bei Reichstagswahlen, 3 % bei Wahlen zum Provinziallandtag, keine Sperrklausel auf kommunaler Ebene
Schweiz	Grosser Rat in Basel-Stadt: 4 %: Grossrat in Waadt (Vaud) und Kantonsrat in Zürich: 5 %; Grossrat in Genf (Genève): 7 %; Grossrat in Neuchâtel: 10 %, bezieht sich jeweils nur auf Teilgebiete, nicht auf den gesamten Kanton
Serbien	5 %
Slowakei	5 % (Parteien), 7 % (Parteienbündnisse aus zwei Parteien), 10 % (Parteienbündnisse)
Slowenien	4 %
Spanien	3 % (pro Wahlkreis, also nicht Gesamtstaatebene)
Tschechien	5 %
Türkei	10 %
Ukraine	5 %
Ungarn	5 % der gültigen Regionallistenstimmen (10 % für Zweiparteienbündnisse, 15 % für Mehrparteienbündnisse)
Zypern	1/56 ≈ 1,79 %

Übersicht der Sperrklauseln in weiteren Staaten

Argentinien	3 % der Wahlberechtigten auf Wahlkreisebene (nur in der Provinz Buenos Aires praktisch relevant)
Israel	am 11. März 2014 beschloss die Knesset, die Hürde von 2 % auf 3,25 % anzuheben.
Osttimor	3 %

Länder ohne Sperrklauseln

Es gibt mehrere Länder ohne Sperrklauseln, z. B. Portugal, Südafrika, Finnland und Mazedonien. Sie haben Verhältniswahlsysteme ohne eine gesetzliche Sperrklausel.

Bei der Wahl zum libyschen Nationalkongress 2012 gab es keine Sperrklausel für die 80 durch Verhältniswahl gewählten Sitze. Dadurch gelang es 21 Parteien, ins Parlament einzuziehen; 15 von diesen erhielten nur einen Sitz. Weitere 120 der insgesamt 200 Sitze wurden von vornherein an unabhängige parteilose Abgeordnete vergeben. Eine mögliche Regierungsbildung durch einzelne Großparteien wird so bereits im Grundsatz vermieden.

Kritik

Bedeutendste Kritik ist, dass Wahlsysteme mit Sperrklauseln zu Verzerrungen führen würden und die Gleichheit der Wahl modifizieren würden, weil Stimmen für an der Sperrklauseln scheiternde Parteien verfallen, die übrigen Stimmen dafür ein höheres Gewicht erhalten würden. Sperrklauseln seien außerdem problematisch, da sie sich auf das Wahlverhalten auswirken könnten. So könnte aus wahltaktischen Überlegungen heraus eine „große Partei gewählt“ werden, weil die Stimme nicht an eine Partei „verschenkt“ werden soll, die voraussichtlich nicht über die festgelegte Hürde kommt. Andererseits könne eine Stimme auch als Leihstimme an eine Partei vergeben werden, die ansonsten an der Sperrklausel scheitern könnte. Eine immer wieder diskutierte Möglichkeit zur Begrenzung des taktischen Wahlverhaltens ohne gleichzeitige Aufhebung der Sperrklausel ist die Einführung einer Ersatzstimme.

Diesen Argumenten ist in einer ausführlichen Untersuchung (Dissertation Catón, 2009) vor allem entgegengehalten worden, dass sie so nicht zutreffen. So führen Wahlen, die ohne eine Sperrklausel stattfinden, genauso wenig (automatisch) zu einer Unregierbarkeit, wie umgekehrt Sperrklauseln zur Regierungsfähigkeit führen würden. Der Wahlkontext insgesamt (d.h. historische Tradition, traditionelle Elemente, Wahlkeisabgrenzungen) und schließlich Wahl-Bewertungssysteme haben weltweit eine Vielfalt hervorgebracht, die eine einfach-zweidimensionale Betrachtung „Verhältniswahl versus Mehrheitswahl“ nicht möglich machen.

Zur Sicherung der Handlungsfähigkeit von Parlament und Regierung sind in der deutschen Politik Sperrklauseln ein weitgehend akzeptiertes Mittel. Einzelne Politiker sehen Sperrklauseln dagegen grundsätzlich kritisch. So wertet Hans-Christian Ströbele Sperrklauseln als grundsätzlich undemokratisch, da sie neuen politischen Bewegungen den Weg in die Parlamente erschweren würden. Ebenso kritisierte Ralf-Uwe Beck, Bürgerrechtler und einer der Vorsitzenden des Vereins Mehr Demokratie, den Status quo und nannte als Lösung entweder die „Fünf-Prozent-Sperrklausel zu senken oder abzuschaffen“ oder „eine Ersatzstimme für die Wähler, die davon ausgehen, dass die von ihnen favorisierte Partei möglicherweise an der Sperrklausel hängen bleibt.“

Literatur

• Deutschland:
  • Kommentierungen der Wahlgesetze des Bundes und der Länder
  • Urs Kramer / Vanessa Bahr: Die verschiedenen Sperrklauseln im Wahlrecht auf dem Prüfstand. Zeitschrift für das Juristische Studium (ZJS) 02/2012, 184 (PDF)

Weblinks

• Sperrklausel, bei wahlrecht.de
• Lothar Probst: Die Fünfprozenthürde im deutschen Wahlsystem. Ursprünge, Vergleich, aktuelle Diskussion (Dossier Bundestagswahlen der Bundeszentrale für politische Bildung zur Bundestagswahl)

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