Området med frihet, säkerhet och rättvisa

Europeiska unionens politik och inre åtgärder
Området med frihet, säkerhet och rättvisa
Befogenheter	delad befogenhet
Rättslig grund	art. 67–89 FEUF
Underområden	asyl- och invandringspolitik civilrättsligt samarbete straffrättsligt samarbete polisiärt samarbete Schengensamarbetet
Utskott	JURI rättsliga frågor LIBE medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Konstellation	rättsliga och inrikes frågor
Kommissionär	Věra Jourová (ALDE) justitiekommissionär Dimitris Avramopoulos (EPP) inrikeskommissionär
Generaldirektorat	rättsliga frågor inrikes frågor

Området med frihet, säkerhet och rättvisa är enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ett av Europeiska unionens befogenhetsområden. Politikområdet omfattar bland annat asyl- och flyktingpolitik, polisiärt och straffrättsligt samarbete och Schengensamarbetet.

Redan genom Amsterdamfördraget intensifierades unionens samarbete inom asyl- och flyktingfrågor. Samtidigt blev Schengensamarbetet införlivat inom unionens ramar genom ett protokoll fogat till grundfördragen. Däremot förblev polisiärt och straffrättsligt samarbete utanför det överstatliga samarbetet, och först genom Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 introducerades ett överstatligt samarbete även inom dessa områden. Genom Lissabonfördraget återförenades det polisiära och straffrättsliga samarbetet med asyl- och flyktingpolitiken under benämningen ”området med frihet, säkerhet och rättvisa”.

Unionen har delad befogenhet i frågor som rör området med frihet, säkerhet och rättvisa, vilket innebär att både unionen och medlemsstaterna får lagstifta inom området. Medlemsstaterna får dock göra det endast i den mån unionen inte redan har gjort det.

Inom kommissionen Barroso I var verksamheten kring området med frihet, säkerhet och rättvisa organiserat under ett enda generaldirektorat med en enda kommissionär. I kommissionen Barroso II ändrades detta så att området splittrades mellan två kommissionärer, och följaktligen splittrades också generaldirektoratet i två olika delar den 1 juli 2010. Detta var ett sätt för José Manuel Barroso att få stöd för sin kandidatur från Europeiska liberala, demokratiska och reformistiska partiet (ELDR). ELDR hade krävt införandet av en separat kommissionär för medborgerliga rättigheter som ett krav för att stödja Barroso för en andra mandatperiod.

Historia

I Tammerfors i Finland antogs Tammerforsprogrammet 1999.

Stockholmsprogrammet antogs 2009 i Stockholm, Sverige.

Det första steget i säkerhets- och rättssamarbetet togs under 1975 när TREVI bildades. TREVI var en grupp bestående av medlemsstaternas justitie- och inrikesministrar. Det första riktiga samarbetet var undertecknandet av Schengenkonventionen 1990 som innebar öppnadet av EU:s inre gränser. Parallellt inleddes ett polisiärt samarbete genom Dublinkonventionen.

Samarbete kring inrikesfrågor, såsom immigration och polissamarbete, introducerades formellt genom fördraget om Europeiska unionen, som etablerade rättsliga och inrikes frågor (RIF) som en av Europeiska unionens tre pelare. RIF var ett mellanstatligt samarbete, vilket innebar att beslut togs genom konsensus. Trots detta bildades Europol 1995 och samma år antogs dataskyddsdirektivet. 1997 antog EU en handlingsplan mot organiserad brottslighet och upprättade Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA).

Idén om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa infogades för första gången i EU:s fördrag genom Amsterdamfördraget. I oktober 1999 antogs i Tammerfors i Finland det första programmet på området, det så kallade Tammerforsprogrammet. 2004 ersattes detta program av Haagprogrammet. Amsterdamfördraget överförde också asyl- och invandringsfrågr samt civilrättsligt samarbete till den överstatliga första pelaren. Det kvarstående av RIF bytte samtidigt namn till polisiärt och straffrättsligt samarbete. 1999 etablerades också Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och året därpå Europeiska polisakademin (CEPOL). Genom Nicefördraget var även bildandet av Eurojust utstakat.

2009 avskaffade Lissabonfördraget hela pelarstrukturen, och det polisiära och straffrättsliga samarbetet slogs samman med Europeiska gemenskapen till att bli en enda juridisk person, Europeiska unionen. Samtidigt återförenades asyl- och invandringspolitiken med det polisiära och straffrättsliga samarbetet genom området med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta innebar konkret att Europaparlamentet och Europeiska unionens domstol fick inflytande över samtliga av dessa frågor, medan Europeiska unionens råd övergick från konsensus till majoritetsomrösning. Samtidigt erhöll Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samma status som grundfördragen och Europol införlivades inom unionens ramar. Samtidigt som Lissabonfördraget trädde i kraft, antog Europeiska rådet Stockholmsprogrammet som ersatte Haagprogrammet.

Befogenheter

Området med frihet, säkerhet och rättvisa inkluderar bland annat unionsmedborgarskapet, bekämpning av diskriminering, bekämpning av organiserad brottslighet, terrorism och människohandel, civilrättsligt, straffrättsligt och polisiärt samarbete samt asyl- och invandringspolitik. Dessutom omfattas den fria rörligheten för personer i form av Schengensamarbetet i området.

Inom befogenhetsområdet har unionen delad befogenhet, vilket innebär att både unionen och medlemsstaterna har möjlighet att lagstifta. Medlemsstaterna får dock inte lagstifta om unionen redan har antagit lagstiftning inom området.

Europeiska rådet, som består av medlemsstaternas stats- och regeringschefer, har till uppgift att fastställa strategiska riktlinjer för lagstiftningsprogrammet på området med frihet, säkerhet och rättvisa. De program som hittills antagits är Tammerforsprogrammet (1999–2004), Haagprogrammet (2004–2009) och Stockholmsprogrammet (2009–2014).

Underområden

Asyl- och invandringspolitik

Gränsstängslen i Melilla, med syfte att förhindra illegal invandring.

EU:s asylpolitik rör endast de som är flyktingar enligt Genèvekonventionen. Regler om till exempel humanitärt skydd skiljer sig mellan medlemsstaterna. Skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om miniminivåerna för de rättigheter som flyktingar eller skyddsbehövande har i unionen. I asylprocedurdirektivet fastställs gemensamma förfaranden för hur asylprocessen ska gå till, medan massflyktsdirektivet fastställer särskilda regler som gäller då en stor grupp människor flyr från ett land eller en region utanför EU. I Dublinförordningen föreskrivs vilken medlemsstat som ska behandla en asylansökan, och genom Eurodacförordningen inrättades en databas över asylsökandes fingeravtryck för att underlätta tillämpningen av Dublinförordningen. Unionen har kommit överens om att inrätta ett gemensamt stödkontor för asylfrågor, som ska påbörja sin verksamhet i juni 2011 med kontor i Malta. Målet är att EU ska ha ett gemensamt asylsystem från och med 2012.

Inom invandringspolitiken finns gemensamma regler som rör uppehållstillstånd, familjeåterförening, arbetskraftsinvandring och olaglig invandring.

Civilrättsligt samarbete

Fjorton medlemsstater ingick ett fördjupat samarbete om skilsmässa.

Som en följd av den fria rörligheten inom unionen har det civilrättsliga samarbetet stärkts för att klara av gränsöverskridande civilrättsliga tvister. Samarbetet innefattar bland annat regler för att avgöra vilken domstol som är behörig att behandla ett visst ärende, regler för ömsesidigt erkännande och verkställighet av domar och beslut samt miniminormer för rättshjälp i mål som rör civilrätt.

I allmänhet är det i det land där den part mot vilken kravet riktas som målet ska prövas. Det finns dock undantag från denna princip, till exempel vid avtalsbrott, skadestånd och försäkringstvister. I ett avtal kan EU:s generella bestämmelser med några få undantag avtalas bort genom att det i avtalet föreskrivs vad som ska gälla. Samarbetet omfattar även bestämmelser om hur till exempel gränsöverskridande skilsmässor ska hanteras.

Europeiska unionens råd beviljade dessutom den 12 juli 2010 fjorton medlemsstater att ingå ett fördjupat samarbete kring skilsmässor.

Straffrättsligt samarbete

EU:s medlemsstater erkänner varandras rättsliga avgöranden.

Inom det straffrättsliga samarbetet kan EU besluta om minimiregler som rör till exempel brottsoffers rättigheter, ömsesidig tillåtlighet av bevis mellan medlemsstaterna och rättigheter för personer vid straffrättsliga förfaranden. Samarbetets kärna utgörs dock av att medlemsstaterna erkänner varandras domar och rättsliga avgöranden. Syftet är att alla domar och rättsliga avgöranden ska erkännas i hela unionen.

I det straffrättsliga samarbetet ingår även utarbetandet av en europeisk arresteringsorder. Syftet med arresteringsordern var att effektivisera utlämningen av misstänkta personer mellan unionens medlemsstater. Om en medlemsstat begär en misstänkt person utlämnad från en annan medlemsstat, måste den andra medlemsstaten inom en fastställd period utlämna den misstänkte utom i ett par undantagsfall.

Eurojust bistår medlemsstaterna i gränsöverskridande utredningar, men saknar egna rättsliga befogenheter. Rådet har dock möjlighet att med enhällighet och med Europaparlamentets godkännande ersätta Eurojust med en europeisk åklagarmyndighet, med rättsliga befogenheter.

Polisiärt samarbete

Polismyndigheterna samarbetar mot organiserad brottslighet.

EU:s polisiära samarbete omfattar främst insamling, lagring och utbyte av information mellan medlemsstaterna, stöd till utbildning av personal samt en gemensam utredningsteknik när allvarliga former av organiserad brottslighet upptäcks.

Europol spelar en central roll i unionens polisiära samarbete. Byråns uppgift är att koordinera medlemsstaternas bekämpning av gränsöverskridande brottslighet, däribland narkotikahandel, människohandel, terrorism, korruption, penningtvätt och vapenhandel. Europol har dock inga egna operativa befogenheter, vilket betyder att byrån inte har rätt att anhålla eller förhöra enskilda personer eller spana på misstänkta brottslingar. Ett visst polisiärt samarbete ryms inom ramen för Schengenregelverket, med syfte att förhindra brottslingar från att åtnjuta den fria rörlighet som gäller mellan medlemsstaterna.

Schengensamarbetet

Schengensamarbetet var från början inte en del av EU, utan utarbetades utanför unionens ramar. Genom Amsterdamfördraget införlivades samarbetet inom unionens ramar, och utgör sedan dess en integrerad del som måste antas av varje ny medlemsstat.

Samarbetets kärna utgörs av unionens passunion, som innebär att personkontrollerna mellan medlemsstaterna upphör att existera. Syftet är att unionsmedborgare ska fritt kunna resa inom unionen. Genom samarbetet inrättades också gemensamma visumregler, med ett gemensamt Schengenvisum. Därutöver inkluderar samarbetet också viss polisiär samverkan, med syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet.

Även om Schengensamarbetet förbjuder permanenta och systematiska personkontroller vid gränserna, så är det ändå i flera medlemsstater obligatoriskt att inneha giltig legitimation oavsett nationalitet. Detta innebär att även unionsmedborgare i praktiken måste bära med sig pass eller nationellt identitetskort vid resa till dess medlemsstater.

Institutioner, organ och byråer

Polisbyrån Europol har sitt säte i den nederländska staden Haag.

Genom Lissabonfördraget avskaffades pelarstrukturen, och därmed infördes området med frihet, säkerhet och rättvisa i samma beslutsprocess som övriga unionens inre åtgärder. Det innebär att lagstiftning i allmänhet sker genom ordinarie lagstiftningsförfarandet, som kräver att både Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ger sitt godkännande för att ett beslut ska antas. Normalt sett är det Europeiska kommissionen som initierar lagförslag, men i vissa fall rörande straffrättsligt och polisiärt samarbete kan även en fjärdedel av medlemsstaterna initiera ett lagförslag.

Inom området med frihet, säkerhet och rättvisa har flera byråer inrättats för att ansvara för särskilda funktioner. Dessa byråer är bland annat Europol och Eurojust, som ansvarar för polisiärt respektive straffrättsligt samarbete, samt Frontex, som ansvarar för de yttre gränserna.

Inom kommissionen delas ansvaret mellan två kommissionärer. Detta innebär att frågorna också delas mellan två olika generaldirektorat, ett som ansvarar för inrikes frågor och ett som ansvarar för rättsliga frågor.

Territoriellt tillämpningsområde

  Europeiska unionen

  Kandidatländer

  Potentiella kandidatländer

Det territoriella tillämpningsområdet för området med frihet, säkerhet och rättvisa omfattar hela Europeiska unionen utom medlemsstaterna Danmark, Irland och Storbritannien. Dessa tre medlemsstater står utanför samarbetet genom två olika protokoll som finns fogade till unionens grundfördrag.

Det första protokollet fastställer villkoren för Irlands och Storbritanniens undantag. Där fastställs bland annat att medlemsstaterna kan välja från fall till fall om de vill tillämpa en lagstiftningsakt.

I det andra protokollet fastställs Danmarks undantag, som står helt utanför samarbetet. På grund av detta måste Danmark förhandla med unionen om ett mellanstatligt avtal varje gång landet vill delta i ett samarbete inom området frihet, säkerhet och rättvisa. Landet behandlas med andra ord juridiskt sett som om det inte vore en medlemsstat. Vid ändring av Schengenregelverket, som Danmark deltar i på mellanstatlig basis, kan landet meddela rådet att det inte vill implementera ändringarna. I så fall ska Danmark och Schengenstaterna komma överens om lämpliga åtgärder. Detta skiljer sig från övriga Schengenstater, som är förpliktade att införa ändringarna.

Därutöver finns ett tredje protokoll som faststlår att Irland och Storbritannien inte omfattas av eller är förpliktat att omfattas av Schengenregelverket, såsom övriga unionens medlemsstater är. Protokollet är en konsekvens av att de två staterna ingår i en egen passunion. Enligt bestämmelserna måste Irland ansluta sig till Schengensamarbetet om det upphör att ingå i passunionen med Storbritannien.

Se även

• Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik

Referenser

Noter

EU-portalen – temasidan för Europeiska unionen på svenskspråkiga Wikipedia.