Fundacja dla Zwierzat ARGOS | www.argos.org.pl

2. Statystyka i typologia schronisk

Podstawowe dane statystyczne
2013 2014
Ilość gmin, które udzieliły odpowiedzi
(procent wszystkich 2.479 gmin)
2.324 gmin
(94%)
2.316 gmin
(93%)
Ilość bezdomnych psów jakimi zajęły się gminy
(średnio na gminę)
88.000 (38) 86.000 (37)
Pieniądze jakie gminy wydały na całe ustawowe zadanie "zadanie opieki i wyłapywania" bezdomnycn zwierząt (w przeliczeniu na jednego bezdomnego psa) 143 mln zł (1.628 zł)    163 mln zł (1.875 zł) *)
Liczba podmiotów, którym gminy zlecały wyłapywanie i/lub opiekę nad bezdomnymi psami (w tym liczba schronisk nadzorowanych przez Inspekcję Weterynaryjną) 670
(173)
560
(183)
Liczba bezdomnych psów przyjętych do nadzorowanych schronisk, z czego: 71.662 70.250
Liczba psów zwróconych właścicielom, rozdanych do "adopcji" lub sprzedanych 59.771 60.074
liczba psów utraconych, w tym:
uśmierconych
padłych
zbiegłych
10.569
4.073
5.902
564
9.495
3.808
5.219
468
Stan psów w nadzorowanych schroniskach (początek i koniec roku) 34.685
35.960
36.159
36.740

(*) co stanowiło ok. 2% wydatków na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska, oraz ok. 0,2% ogółu wydatków gmin.

 

Dynamika problemu

Statystyczny obraz problemu zmienia się z roku na rok dość konsekwentnie, wedle stałych tendencji:

  • wzrost ilości wyłapywanych psów,
  • szybki wzrost kosztów zadania gmin,
  • więcej zwierząt kierowanych jest gdzie indziej niż do legalnych schronisk,
  • wzrost "adopcji" i spadek zwierząt utraconych (uśmierconych, padłych, zbiegłych), a więc poprawa ogólnego wskaźnika opieki,
  • spowolnienie obrotów schronisk (średni czas przebywania w schronisku jednego psa wzrósł od 4 do ponad 6 miesięcy).

Tendencje te można dobrze pokazać w skrócie, porównując rok 2006 i 2013:

 
Porównanie podstawowych danych z 2006 i 2013 roku
  2006 2013
ilość wyłapanych psów / średnio na jedną gminę 75 000 37 88 000 38
koszt całego zadania gminy dot. bezdomnych zwierząt / w przeliczeniu na jednego psa (*) 45 000 000 600 143 000 000 1 628
psy przyjęte do nadzorowanych schronisk / % wyłapanych 69 000 92% 72 000 82%
z czego wydanych do "adopcji" / % przyjętych 50 000 72% 60.000 83%
utraconych / % przyjętych 17 000 24% 11 000 15%
stan schronisk na koniec roku / % przyjętych 24 000 35% 36 000 50%

(*) statystycznie niewielka, ale trudna do ustalenia część kosztów gmin nie dotyczyła dysponowania bezdomnymi psami, bo zadanie gminy wynikające z art. 11 i 11a. ustawy o ochronie zwierząt ma szerszy zakres (bezdomne koty, sterylizacja zwierząt włacicieli, pomoc doraźna, zwierzęta gospodarskie, itd.). W poszczególnych gminach mogły to być większe kwoty, np. w Warszawie na działania poza budżetem schroniska wydano ok. 2 mln. złotych, czyli ok. 20% kosztów zadania.

 

Geografia problemu

Problem bezdomnych zwierząt jest skrajnie nierównomiernie rozłożony między gminy. W znikomym stopniu dotyczy licznych, małych gmin wiejskich, a w największym niewielu wielkich gmin miejskich. Tak przynajmniej widać to przez pryzmat aktywności gmin, bo nie ma prostego sposobu na bezpośrednie, empiryczne badanie zjawiska bezdomnych zwierząt. Choćby dlatego, że z samej ustawowej definicja wynika, że są to te zwierzęta, które zostały za bezdomne jakoś uznane, na skutek braku możliwości ustalenia ich właściciela lub opiekuna.

W 2006 roku ponad 40% gmin nie zajmowało się bezdomnymi zwierzętami, a 50% wyłapanych psów przypadało na ok. 1% gmin. W ciągu siedmiu lat liczba wyłapywanych rocznie psów wzrosła o 12%, a wraz z tym wzrostem wyłapywanie nieco się upowszechniło. W 2013 r. już tylko 5% gmin nie zajmowało się bezdomnymi zwierzętami, a 50% wyłapanych psów pochodziło z ok. 3% gmin.

 
Rozkład wyłapywania na gminy
 
Krzywa koncentracji
(krzywa Lorenza)
psów z jednej gminy 2006 2013 2014
% gmin % psów % gmin % psów % gmin % psów
0 43,14 0 5,25 0 6,53 0
do 5 62,23 1,70 28,34 1,73 33,92 1,89
do 10 72,92 4,40 47,52 5,49 49,82 5,47
do 20 82,68 9,16 68,23 13,17 69,99 14,04
do 50 91,12 18,33 87,17 27,90 89,11 31,26
do 100 95,58 28,34 93,89 39,41 95,12 43,23
do 200 97,35 36,47 96,80 49,46 97,18 51,60
do 500 98,79 50,91 98,81 65,38 98,91 37,09
do 1000 99,60 71,00 99,43 76,53 99,64 81,92
do 2000 99,76 78,06 99,81 89,19 99,88 92,26
dowolnie 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

krzywa koncentracji

Podjęcie wyłapywania bezdomnych zwierząt przez gminy, które dotąd tego nie robiły (głównie małe gminy wiejskie) wydaje się wynikać wprost z wprowadzonego od 2012 r. obowiązku uchwalania corocznych programów gminnych w tym zakresie, w tym rezerwowania w budżetach środków finansowych na ten cel. Ocena skutków takiego pośredniego "zmuszenia" gmin do zajmowania się problemem bezdomnych zwierząt nie jest jednak jednoznaczna. Istotną przeszkodą w rozwiązywaniu problemu nie jest bowiem brak woli samorządnych gmin, czy nawet brak pieniędzy, lecz bariery formalno-prawne w zorganizowaniu sensownej opieki na poziomie małej gminy.

 

Działanie schronisk w latach 1998-2013

Wraz z wejściem w życie ustawy o ochronie zwierząt w 1998 r., która nakazała gminom zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę oraz wyłapywać je, Główny Lekarz Weterynarii rejestrujący i nadzorujący schroniska, zaczął publikować zbiorcze dane statystyczne o działalności schronisk. Ostatnie opublikowane zestawienie dotyczy 2011 roku. Na podstawie tych publikacji, uzupełnionych o własne podsumowania źródłowych raportów z wizytacji powiatowych lekarzy weterynarii oraz informacji z gmin, można próbować przedstawić dotychczasową działalność schronisk w liczbach.

rok ilość
schronisk
stan
początkowy
przyjęto stan
końcowy
"adopto-
wanych"
utraco-
nych
wyłapano w
gminach
koszt zadania
gmin (zł)
2014 180 36 122 70 499 36 802 60 154 9 547 87 000 163 000 000
2013 177 34 685 71 662 35 960 59 771 10 539 88 000 143 000 000
2012 161 33 588 72 061 34 824 59 462 11 363
2011 149 100 265 *   54 665    
2010   98 671 * 54 574    
2009 143 96 122 *   53 309      
2008 141 93 798 *   51 209    
2007 136 91 715 *   48 446      
2006 135 23 035 69 224   48 228 16 705 75 000 45 000 000
2005   20 143 63 754 23 035 44 334 16 300    
2004   19 263 60 849 20 698 44 267 15 855    
2003 142 17 427 57 931 18 914 41 558 14 620    
2002 139 17 154 53 923 18 335 36 904 15 367    
2001 135 15 884 71 921 16 488 36 625      
2000 123   59 445 15 884 33 922 23 486    
1999 122     13 135 31 009      
1998       11 596      

(*) Nieciągłość danych o stanie i przyjętych zwierzętach w latach 2007–2011 jest skutkiem wprowadzenia w zestawieniach GLW łącznej kategorii "przebywały" (sumy stanu początkowego i przychodu), co ukrywa nie bilansowanie się danych w skali roku oraz niezgodność rocznych stanów początkowych z końcowymi roku poprzedniego.

Zestawienia za lata 2000–2011 dostępne są na stronie www.wetgiw.gov.pl ( > Zdrowie i ochrona zwierząt > Ochrona zwierząt > Schroniska dla bezdomnych zwierząt > Raport GLW o schroniskach dla bezdomnych zwierząt) (http://www.wetgiw.gov.pl/index.php?action=art&a_id=1946).

 

Typologia schronisk

O schroniskach dla zwierząt mówią wprost trzy ustawy dotyczące różnych branż: czystości i porządku w gminach, ochrony zwierząt oraz nadzoru weterynaryjnego. Można więc powiedzieć, że prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt jest prawnie przeregulowane. Z tego nadmiaru przepisów nie wynika jednak jasno, jak się ma taka działalność do publicznych zadań gmin. Czy schroniska to wykonawcy zadania "opieki" w imieniu i na odpowiedzialność gmin? Czy też są to tylko wyznaczone miejsca odstawiania zwierząt wyłapywanych w celu "utrzymania czystości i porządku". Z punktu widzenia ustrojowej zasady, że gminy realizują zadania publiczne "w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność", jest to pytanie o to, czy dalszy los zwierząt odstawionych do schronisk należy do zakresu zadań publicznych, czy też nie należy. Praktyka daje różne odpowiedzi takie pytanie, zależnie od modelu działania danego schroniska. Można wyróżnić kilka typowych takich modeli.

Schroniska ściśle gminne

To jednostki gminne dużych aglomeracji miejskich, przyjmujące po tysiąc i więcej psów rocznie, w zasadzie wyłącznie z macierzystej gminy: Warszawa, Łódź, Kraków, Wrocław, Szczecin, Katowice, Gdańsk, Sosnowiec, Lublin, Gdynia, Częstochowa, Poznań, Bytom. Największe, w Warszawie, przyjęło w 2013 r. 2.744 psy. Na trzynaście wyliczonych gmin i ich schroniska przypada 22% wszystkich bezdomnych psów jakimi w 2013 r. zajęły się polskie gminy.

Schroniska te prowadzone są jako zakłady budżetowe, przedsiębiorstwa komunalne, ew. ich prowadzenie zlecane jest organizacjom pozarządowym. Działanie tych schronisk mieści się w zakresie zadań macierzystych gmin i samorządy tych miast całkowicie finansują i odpowiadają za działanie tych zakładów. Dlatego nie ma tu racji bytu instytucja "wyłapywania" bezdomnych zwierząt, pełniącej rolę pośrednika lub alternatywy wobec opieki. Zwierzęta przyjmowane są od mieszkańców, z interwencji samego schroniska, straży miejskiej itp. Schroniska te często dysponują własnym zakładem leczniczym dla zwierząt.

Ten model ściśle gminnego schroniska, dotyczy też mniejszych schronisk w mniejszych miastach, ale jest rzadko spotykany. Na 2,5 tys. wszystkich gmin jest takich schronisk jeszcze około 25. Największe to Radom (609 psów przyjętych w 2013 r.), Wałbrzych, Gliwice, Zabrze, Rzeszów.

Szczególnym przypadkiem schronisk gminnych są związki i porozumienia co do prowadzenia wspólnego schroniska przez kilka gmin. Pomimo wielu planów i zapowiedzi, model taki nie upowszechnia się. W Polsce funkcjonuje zaledwie kilka takich schronisk obejmujących w sumie ok. 30 gmin.

Otwarte schroniska gminne

To schroniska stanowiące własność gmin, administrowane przeważnie przez gminny zakład komunalny, ew. przedsiębiorcę lub organizację społeczną. Przyjmują także psy z innych gmin. Rzadziej w wyniku doraźnych umów między gminami, a z reguły na własną ręką podmiotu administrującego schroniskiem.

Udział psów z innych gmin waha się od niewielkiego (np. z sąsiednich gmin wiejskich) do dominującego (działanie w skali województwa i regionu). Wtedy też najłatwiej dochodzi do patologicznej komercjalizacji schroniska, polegającej na tym, że gminna własność, nadzór i finanse zostają podporządkowane ściśle komercyjnym celom administratora i oderwane od publicznych zadań zarówno gminy macierzystej jak i gmin-klientów. Nie ma od kogo wyegzekwować odpowiedzialności za dalszy los zwierząt umieszczonych w schronisku.

Szereg postępowań karnych (np. Legnica, Kielce, Wieluń) ujawniło dość szczegółowo mechanizm takiej patologii. Polega on na tym, że gmina będąca właścicielem schroniska, z zasady nie interesuje się transakcjami zawieranymi przez administratora z innymi gminami, za to usługi schroniska dla macierzystej gminy są wyjątkowo tanie, bądź też administrator (spółka komunalna lub inny przedsiębiorca) czerpie z działalności schroniska zyski netto. Umowne warunki przyjmowania zwierząt z innych gmin są zwykle skonstruowane inaczej niż z gminy macierzystej i inaczej rozliczane.

Taki model prowadzenia schronisk wywodzi się wprost z określonej w 1961 r. koncepcji miejskich zakładów utylizacji bezpańskich zwierząt, gdzie były one regularne uśmiercane po 14 dniach kwarantanny. Gminy takie jak Legnica, Jelenia Góra czy Kielce, po prostu nie przyjęły do wiadomości ustawy o ochronie zwierząt z 1997 r. zakazującej uśmiercania zwierząt z powodu bezdomności i określającej od nowa zadania gmin. Natomiast w nowych warunkach ustrojowych jedynie rozszerzyły na inne gminy usługi miejskiego zakładu uśmiercania zwierząt, kierując się racjonalnym wykorzystaniem posiadanej infrastruktury.

Przedsiębiorcy

Schroniska dla bezdomnych zwierząt jako prywatne przedsiębiorstwa pojawiły się w wyniku komercjalizacji gospodarki komunalnej gmin, bo to gminy są wyłącznym odbiorcą takich usług. Przedsiębiorcy uzależnieni są od gmin także otrzymywanym od nich zezwoleniem na prowadzenie schroniska (czasem łącznie z zezwoleniem na ochronę przed bezdomnymi zwierzętami), ew. także przez wynajmowanie gminnych nieruchomości.

Podstawowy model prowadzenia takiego przedsiębiorstwa polega na dostosowaniu się do doraźnych potrzeb gmin, które chcą płacić jednorazową stawkę za skuteczne pozbycie się bezdomnego zwierzęcia. Gminne przetargi na takie usługi operują kryterium ceny od jednej sztuki (czasem w rozbiciu na wyłapywanie i przyjęcie do schroniska) oraz dyspozycyjności (czas reakcji za zgłoszenie z gminy). Mniejsze gminy umawiają się czasem na niewysoki ryczałt miesięczny połączony z limitem zwierząt.

Jednorazowa płatność za usunięcie zwierzęcia, a zwłaszcza płatność z góry za bezterminową opiekę nad nim, to warunki sprzyjające podejmowaniu takiej działalności. Jednak z czasem narasta problem pozbywania się zwierząt (przepustowość schroniska), kosztów utrzymywania licznych zwierząt i koniecznej rozbudowy schroniska. Najprostszym sposobem rozwiązania tych problemów bywa nieznany los lub śmiertelność znacznego odsetka zwierząt. Zdarza się, że nawet oficjalne raporty Inspekcji Weterynaryjnej wskazują na utratę ponad połowy przyjmowanych psów.

Z czasem rozwinął się lepszy model działania, polegający na "hotelowaniu" zwierząt, tj. obciążaniu gmin stawką dzienną bezterminowego utrzymywania zwierząt w schronisku. W tym modelu — odwrotnie do pierwszego — priorytetem jest utrzymywanie jak najdłużej jak największej liczby zwierząt, dokładnie rejestrowanych, bo każdy dzień jaki przeżyły w schronisku generuje zysk a nie stratę, jak to jest w modelu płatności z góry. Ten model działania zawiera w sobie pułapkę finansową dla gmin. Niskie koszty doraźnego umieszczenia psa w takim schronisku kumulują się w ogromne koszty utrzymywania licznych psów całymi latami. W przypadku średnich i większych gmin, już po kilku latach suma wydatków jest wyższa niż koszt wybudowania i utrzymania własnego schroniska miejskiego. Jednak z umowy trudno się wycofać, bo gmina musiały by od razu zabrać ze schroniska kilkadziesiąt lub nawet kilkaset psów uzbieranych tam latami.

Te dwa modele biznesowe dają praktyczną odpowiedź za teoretyczne pytanie o to, w którym miejscu kończy się zadanie publiczne i odpowiedzialność gminy. W momencie odstawienia do schroniska, czy w momencie ustania bezdomności zwierzęcia na skutek śmierci lub "adopcji". Nieokreśloność ustawowego przepisu o tym, że gmina zobowiązana jest "zapewnić bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku" służy tak jednemu jak i drugiemu modelowi. Ustawodawca skapitulował przed biznesem — treścią prawa jest to, co się komu opłaca.

Przepis ten, konkretyzujący zadanie "zapewnienia opieki", wprowadzony został nowelizacją ustawy o ochronie zwierząt z 2011 roku. Nie rozstrzygnął kwestii zakresu zadania gminnego, za to dodał mu jeszcze jeden wymiar nieokreśloności. Pojawiło się pytanie o to, kto właściwie ma zapewnić miejsce w schronisku. Tym bardziej, że sąsiedni przepis stwierdza kategorycznie, że "zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewniania im miejsca w schronisku". Czytając to jako zakaz adresowany do hycla, wnioskuje się, że to jego rolą, a nie gminy, jest zapewnić miejsce w schronisku. Od 2012 roku upowszechniły się więc umowy gmin o wyłapywanie bezdomnych zwierząt, obligujące hycla do zawarcia jakiejś umowy o ich przyjmowanie z jakimś schroniskiem. Czasem warunki przetargów lub umowy zawierają jednostronne oświadczenia hycli, że mają zawartą umowę z jakimś lub nieokreślonym schroniskiem. Czasem też oprócz umowy z hyclem gmina zawiera umowę pro forma z jakimś schrioniskiem. Wiele umów z hyclem w ogóle pomija kwestię schroniska, jako nie dotyczącą gminy. W efekcie pieniądze przeznaczone na zapewnienie opieki trafiają do kieszeni hycla, a gmina jest wolna od zobowiązań, bo nie jest stroną żadnych umów, które on ewentualnie zawiera.

Osobnym, nie tyle modelem schronisk, co pomysłem na biznes, są schroniska pozorne, tzn. deklarowane przez hycla fikcyjne miejsca, gdzie wyłapane zwierzęta miały by znaleźć opiekę. Zamiast inwestować w zakład, czasem wystarczy zainwestować w pieczątkę (Jaworski). Albo wylegitymować się wpisem do ewidencji działalności gospodarczej z adresem działalności w lokalu mieszkalnym w bloku na osiedlu miejskim (Biedrzycka, Kossewski). Nie są to tylko incydentalne oszustwa, lecz bywa to jawny sposób działania, obejmujący wiele gmin i kontynuowany przez wiele lat.

Właściciele i administratorzy schronisk

Podział na omówione modele biznesowe nie ma wiele wspólnego z podziałem wedle statusu prawnego właściciela i administratora. Choć status prawny ma wpływ na ekonomię takich zakładów, to jednak decydujące znaczenie ma rynek usług sprzedawanych gminom, więc to ich budżety i oczekiwania mają największe znaczenie. W szczególności, organizacje pozarządowe i przedsiębiorcy nie stanowią grup, które pod względem sposobu czy efektów prowadzenia schronisk, różniły by się między sobą bardziej niż poszczególne podmioty wewnątrz każdej z tych grup.

W 2014 roku było zarejestrowanych 183 schroniska, z czego 10 zostało w tym roku skreślonych z rejestru z powodu likwidacji lub wydano decyzję o wstrzymaniu przyjmowania albo zakazie działalności, i tyle samo nowych zostało wpisanych do rejestrów.

  • 114 schronisk (2/3 wszystkich) było własnością gmin,
  • 47 schroniska (1/4) należała do przedsiębiorców,
  • 22 schroniska należały do organizacji pozarządowych.

Ze 114 schronisk gminnych 63 administrowane było przez jednostki gminne a pozostałe oddane były do prowadzenia organizacjom (34) lub przedsiębiorcom (17). Za przedsiębiorcę uznajemy tu także gminny zakład komunalny świadczący regularnie i na własny rachunek usługi dla innych gmin.

Pod względem ich operatorów, schroniska podzielone były dość równo: 63 prowadziły jednostki gminne, 64 przedsiębiorcy a 56 organizacje pozarządowe.

właściciele i admnistratorzy schronisk

Zmiany, jakie można zaobserwować w dłuższym czasie, to powolny spadek ilości schronisk gminnych na rzecz schronisk stanowiących własność przedsiębiorców i organizacji. Biorąc pod uwagę także zmiany prawa ograniczające odpowiedzialność administracji samorządowej i rządowej, można mówić o postępującej ogólnej prywatyzacji całej tej branży.