СПРАВКА О СОСТОЯНИИ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Надежная и эффективная работа городского и пригородного пассажирского транспорта (ГПТ) для России является важнейшим показателем социально-политической и экономической стабильности. Он обеспечивает основную часть трудовых поездок населения, непосредственно влияя на эффективность экономики страны.

Автобусным транспортом обслуживается 1313 городов и поселков городского типа, наземным электрическим транспортом (трамвай, троллейбус) - 113 городов. Метрополитен имеется в 6 городах. Кроме того, автобусами обслуживается свыше 78 тысяч сельских населенных пунктов[1].

В 2000 году городским и пригородным пассажирским транспортом было перевезено 45,9 млрд. чел. Это составило 96,8 % от общего объема пассажирских перевозок, выполненных всеми видами общественного пассажирского транспорта России, в том числе автобусным - 50,1 %; трамваями и троллейбусами - 37,6 %; метрополитеном - 9,1 %. 

Все более значительное влияние на состояние транспортного сектора большинства городов, особенно на загрузку улично-дорожной сети, оказывает процесс активной автомобилизации населения. На личных автомобилях совершается до 10-15% поездок горожан.

Оценка положения дел показывает, что на ГПТ в России накопились серьезные проблемы, приводящие к снижению качества транспортного обслуживания населения и эффективности деятельности транспортных организаций.

По сравнению с 1990 годом объем услуг ГПТ уменьшился к 2001 году на 3,0%. Наибольший спад объемов перевозок пассажиров имел место на автобусном транспорте. В настоящее время ситуация стабилизировалась и начался рост объемов перевозок. В этих условиях произошло перераспределение пассажиропотоков на городской наземный электрический транспорт. Объем перевозок городским электротранспортом за последние 10 лет увеличился на 15%. Тенденция роста объемов перевозок сохраняется. При этом возросшие нагрузки на горэлектротранспорт ухудшили его техническое состояние. 

Уровень и качество транспортного обслуживания населения существенно снизились и в настоящее время оцениваются в большинстве городов как критические.

В результате сокращения провозных возможностей городских транспортных систем существенно увеличились интервалы движения транспортных средств, при этом на большинстве городских маршрутов средний интервал движения в часы «пик» превышает 15 минут. Значительно возросло время, затрачиваемое населением на остановках в ожидании автобусов, трамваев, троллейбусов и в целом на проезд к месту работы и обратно. 

Значительное сокращение парка подвижного состава вынудило органы местного самоуправления сократить маршрутную сеть. Так, число автобусных маршрутов уменьшилось за последние 10 лет с 40 до 31,3 тысяч, а их протяженность - на 486,5 тыс. км. На 211 км сократилась протяженность трамвайных путей. 

Увеличение транспортной подвижности населения, обусловленное началом экономического роста в стране, в условиях сокращения провозных возможностей приводит к росту наполняемости салонов. В часы "пик" в большинстве городов она почти втрое превышает значения, рекомендованные Международным союзом общественного транспорта, и достигает физического предела. Не обеспечивается не только минимальный уровень комфортности поездок пассажиров, но и необходимые условия соблюдения безопасности при их перевозках. По этой причине поступают многочисленные жалобы, высказываются недовольства, растет социальная напряженность среди населения большинства городов.

В 6 городах, где имеются метрополитены, обстановка с перевозками пассажиров несколько лучше. В частности, в Москве метрополитен осуществляет более 60 % всех общегородских перевозок. В то же время Московский метрополитен работает в режиме значительных перегрузок и является самым напряженным в мире по интенсивности движения поездов. Отставание с развитием характерно и для Санкт-Петербургского и для других метрополитенов.

Активное развитие частного сектора на городском пассажирском транспорте, характерное для большинства крупных российских городов, несколько смягчило остроту проблем транспортного обслуживания населения. Однако и оно уже не компенсирует снижение провозных возможностей муниципального транспорта, поскольку в большинстве городов достигнут экономически обоснованный предел насыщения малыми автобусами, работающими в режиме маршрутных таксомоторов. Условия для привлечения предпринимателей к работе на больших автобусах созданы лишь в отдельных городах. Кроме того, частные перевозчики, как правило, не решают проблему транспортного обслуживания льготных категорий граждан, которых он, как правило, не перевозят. 

Продолжается старение и сокращение парка подвижного состава специализированных предприятий ГПТ, более половины которого эксплуатируется сверх установленных сроков. 

В настоящее время в специализированных предприятиях ГПТ эксплуатируется городских и пригородных маршрутах 81,9 тыс. автобусов, 12,0 тыс. трамваев, 12,2 тыс. троллейбусов, 5,8 тыс. вагонов метро. По сравнению с 1990 годом эксплуатационный парк автобусов сократился к 2001 году на 44 тыс. ед. (40,3 %), трамваев и троллейбусов - на 4,4 тыс. ед. (19,6 %). По метрополитенам Москвы и С-Петербурга парк вагонов, исчерпавших ресурс, превышает норматив в 1,76 раза. 

По оценкам экспертов в целом уровень обеспеченности городов подвижным составом ГПТ составляет около 60 процентов от потребности.

Высока степень их физического и морального износа пассажирских транспортных средств. При этом положение дел с каждым годом ухудшается. В настоящее время 54 % автобусов, 42,8 % трамвайных вагонов и 47,3 % троллейбусов эксплуатируются сверх нормативного срока службы и подлежат списанию. Общее количество такого подвижного состава превышает 70 тыс. единиц.

Поддержание в работоспособном состоянии и выпуск на линию изношенных транспортных средств требует повышенных эксплуатационных затрат, ухудшает экологическую обстановку в городах и снижает безопасность дорожного движения. Коэффициент выпуска автобусов на линию снизился с 0,752 в 1990 г. до 0,630 в 2000 г., трамваев - с 0,74 до 0,68. Коэффициент выпуска троллейбусов практически остался на уровне 1990 г. - 0,74. Постоянно растет также количество сорванных рейсов и возвратов подвижного состава с линии по технической неисправности.

Основной причиной сокращения и старения парка транспортных средств является резкое снижение темпов его обновления. Если до 1992 года ежегодная закупка для транспорта общего пользования составляла не менее 15-18 тыс. автобусов, 1000 троллейбусов и 500 трамваев, то в 2000 году было приобретено всего 4,28 тыс. новых маршрутных автобусов, 474 троллейбуса и лишь 57 трамваев. В то же время только для нормативной замены подлежащего списанию парка потребность в обновлении подвижным составом составляет по автобусам - 10,5 тыс. ед., троллейбусам 1,5 тыс. ед., трамваям - 600 ед., вагонов-метро – 250 ед.

Если в период до середины 90-х годов обновление парка ГПТ сдерживалось резким спадом их производства, то в последние годы основной причиной является ограниченность финансовых ресурсов, выделяемых на эти цели. Еще более осложнила обстановку отмена транспортного налога, являвшегося, по сути дела, единственным гарантированным источником для воспроизводства общественного транспорта.

Сохранение текущего уровня закупок подвижного состава за счет откладывания на неопределенный срок замены износившегося парка приведет в ближайшем будущем к массовому выходу его из строя и другим труднопреодолимым последствиям, поставив под вопрос в ряде городов само существование ГПТ.

При этом по регионам России наблюдаются значительные различия по уровню приобретения и обновления пассажирского парка, что свидетельствует как о различии условий и возможностей, так и о субъективности в подходах к решению проблемы соответствующих органов власти. 

Наряду с интенсивным старением транспортных средств, имеет место и значительный, свыше 50 %, износ в целом основных производственных фондов. В первую очередь это относится к гаражному и станочному оборудованию автопредприятий, трамвайным депо (7 % из них построены еще в XIX веке, 9 % - до 1917 года), тяговым подстанциям и передаточным устройствам (трамвайным путям, контактной и кабельной сетям) на наземном городском электрическом транспорте, эскалаторам, системам вентиляции и водооткачки, аппаратуре сигнализации и связи, тоннельным сооружениям на ряде метрополитенов.

В настоящее время в рамках разрабатываемой Минтрансом России федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России» готовится решение вопросов организации государственной поддержки обновления и развития городского и пригородного транспорта за счет участия в приобретении отечественного подвижного состава, начиная с 2002 года. Рассматриваются возможности субсидирования лизинговых и кредитных схем, софинансирования, льготного бюджетного кредитования и другие.

Как показывает мировая практика, обеспечение государственной поддержки развития общественного транспорта в городах может и должно осуществляться в сочетании с мерами по регулированию использования личного автотранспорта. Решение транспортных проблем крупных городов предусматривает на федеральном и местном уровне механизмов, так или иначе ограничивающих или регламентирующих использование личных легковых автомобилей. Получаемые при этом бюджетами разного уровня дополнительные доходы должны направляться на финансирование развития ГПТ как зримая альтернатива использованию личного транспорта. 

Муниципальные и государственные предприятия ГПТ остаются убыточными. Они не имеют действенных стимулов для снижения собственных затрат. Растут государственные затраты на поддержку ГПТ.

Эксплуатационные расходы в 2000 году на выполнение городских и пригородных перевозок автомобильным и городским электрическим транспортом составили 52,4 млрд. руб. Доходы, полученные в виде платы за проезд - 30,5 млрд. руб.. Они в целом обеспечили покрытие 54,4 % эксплуатационных расходов. Убытки от перевозок в 2000 году достигли 23,9 млрд. руб. 

В соответствии со Статьей 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы по организации транспортного обслуживания населения финансируются исключительно из местных бюджетов. Однако, фактически, дотации, выделяемые местными органами власти, являющимися «заказчиками» маршрутных пассажирских перевозок, не компенсируют в полном объеме даже прямые убытки. Недофинансирование в 2000 г. составило 4,6 млрд. руб. 

Недофинансирование не позволяет предпритиям обеспечивать требуемый уровень технической эксплуатации транспортных средств. Наращиваются задолженности по оплате топлива и электроэнергии, платежам во внебюджетные государственные фонды, задерживаются выплаты зарплаты персоналу, сдерживается ее рост в соответствии с ростом стоимости жизни.

Одной из основных причин сложного финансового положения предприятий ГПТ является неполная компенсация затрат связанных с перевозкой 64 категорий граждан, которым федеральным законодательством предоставлены льготы по оплате проезда (в 1990 г. было всего 22 льготные категории граждан).

За последние 10 лет доля платных пассажиров в общем объеме перевозок сократилась с 80 до 40 %. До 1996 г. дотационность пассажирских перевозок была связана с необходимостью поддержания социально приемлемого уровня тарифов на проезд, так как они были ниже себестоимости перевозок. В настоящее время ситуация резко изменилась. В абсолютном большинстве регионов себестоимость перевозок (без инвестиционной составляющей) стала существенно ниже доходной ставки (тарифа). Пассажир, купивший билет, возмещает не только затраты по своему проезду, но затрат по проезду одного и более пассажиров, пользующегося правом бесплатного проезда. Тариф за проезд во многом утратил свою социальную ориентацию и в большинстве городов превышает реальные возможности основной массы населения по оплате транспортных расходов.

В 2000 году пассажирским транспортом (без учета пригородных электропоездов) было перевезено в городском и пригородном сообщении 26,0 млрд. «льготных» пассажиров, стоимость оказанных при этом услуг составила 29,7 млрд. руб., а бюджетные дотации предприятиям пассажирского транспорта составили всего 19,2 млрд. руб.

В большинстве законодательных актов, согласно которым отдельным категориям граждан предоставлены льготы по оплате проезда, не указаны конкретный источник и порядок компенсации расходов. 

В то же время статьей 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что увеличение расходов местных бюджетов в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации должен определяться одновременно с принятием соответствующего решения. На практике эта норма, как правило, не выполняется. Так, уже в 2001 году были внесены изменения в Федеральный закон «О донорстве крови и ее компонентов», расширившие право бесплатного проезда для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», без определения размера и источников финансирования связанных с этим расходов. В результате убытки предприятий городского пассажирского транспорта вынужденно компенсируются за счет средств региональных и местных бюджетов в пределах их ограниченных возможностей.

Значительное число пассажиров используют при проезде поддельные документы, достоверность которых кондукторам и контролерам трудно проверить в связи с многообразием форм удостоверений, подтверждающих право на льготный проезд.

Правительством Российской Федерации предпринимается с участием Министерства транспорта ряд мер по полной компенсации затрат транспортных предприятий на выполнение федеральных обязательств. В текущем году в Федеральном бюджете предусмотрены средства в сумме более 10 млрд. рублей для финансирования предоставленного федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в том числе права льготного проезда на пассажирском транспорте. Эти деньги уже поступают в города.

По поручению Правительства Российской Федерации Министерством труда и социального развития Российской Федерации с участием Минтранса России подготовлен проект федерального закона «О замене некоторых натуральных социальных льгот денежными компенсациями и внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации». В настоящее время заканчивается согласование законопроекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Им предусматривается замена льгот по бесплатному проезду на различных видах общественного транспорта денежной компенсацией для граждан, льготы которым установлены по социальному признаку. Размер компенсации устанавливается Правительством Российской Федерации дифференцированно для разных категорий граждан с учетом их доходов. Реформирование системы финансирования льгот предусматривается более чем для 38 млн. человек. Законопроект планируется внести на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в течение 2001 года.

Проектом программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (до 2004 года) предусмотрен перевод натуральных льгот по оплате проезда, установленных по признаку профессиональной принадлежности граждан, в форму денежных выплат и включение их в заработную плату или денежное довольствие.

Существенные проблемы совершенствования ГПТ связаны с противоречиями в действующем законодательстве. Они, затрудняют введение конкурсной системы допуска операторов на городские маршруты, использование  договорной основы их взаимоотношений с городскими администрациями и другие принятые в мировой практике методы организации работы ГПТ в условиях рыночных отношений.

В Государственной Думе ведется разработка законопроекта об основах государственного регулирования в области городского пассажирского транспорта. Его принятие позволит конкретизировать функции, полномочия и ответственность различных уровней власти. Будут сняты многие противоречия в действующем законодательстве, создана правовая основа развития городского транспорта. 

Законопроект обсужден на заседании Комитета по транспорту, энергетике и связи Государственной Думы, одобрен и рекомендован для рассмотрения на Совете Государственной Думы. Совет Государственной Думы принял решение о подготовке законопроекта к рассмотрению в первом чтении. Министерство окажет максимальное содействие законодателям в этой работе.

Принимавшимися в последние годы субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями меры по поддержке и реформированию ГПТ способствовали стабилизации его работы, частичной адаптации его к условиям рыночным преобразованиям в стране. Однако острота проблем ГПТ продолжает нарастать. 

Существующие правовые и экономические отношения между органами местного самоуправления как заказчиками перевозок, перевозчиками и пассажирами не соответствуют сложившейся и перспективной социально-экономической ситуации, ограничивают эффективное привлечение в сектор городского общественного транспорта частных инвестиций и развитие конкурентной среды. 

Не установлено разграничение компетенции, предметов ведения и полномочий органов власти всех уровней в сфере общественного транспорта.

Не предусмотрены механизмы формирования на городском пассажирском транспорте муниципальных заказов и конкурентной среды, в том числе конкурсный доступ частных перевозчиков на городскую маршрутную сеть

Отсутствует мотивация снижения затрат на перевозки пассажиров в муниципальном секторе. Не отработаны методы объективной (нормативной) оценки потребных операционных расходов транспортных предприятий для выполнения заказов на пассажирские перевозки. 

Экономический рост страны уже в близкой перспективе может сдерживаться отсутствием у городского транспорта потенциальных возможностей по обеспечению роста подвижности населения, а значит и мобильности трудовых ресурсов. Стало очевидным, что необходимы значительные средства для вывода городского транспорта из кризиса. Затраты, не произведенные сегодня, многократно возрастут  завтра.

В соответствии с действующим законодательством организация транспортного обслуживания населения относится к ведению органов местного самоуправления. Часть вопросов отнесена к компетенции Субъектов Федерации. Однако масштаб негативных социально-экономических последствий сложившихся тенденций выводит проблему на общероссийский уровень. В этой ситуации без проведения второго этапа комплексного реформирования ГПТ в Российской Федерации, охватывающего все уровни управления и все стороны его деятельности, не обойтись. Необходимо  закрепить и приумножить накопленный в регионах и городах опыт стабилизации и развития городского транспорта

Целью реформирования является формирование устойчиво развивающейся, эффективно и надежно функционирующей, экологически ориентированной системы ГПТ, отвечающей потребностям населения и доступной всем его слоям, включая малообеспеченные.

Намечаемая реформа ГПТ должна обеспечить рост качества обслуживания населения, эффективное использование предприятиями ресурсов, привлечение для развития инвестиций на основе более широкого использования механизмов конкуренции, поддержки муниципального и развития частного сектора. Министерство транспорта Российской Федерации занимает активную позицию в решении этой проблемы.

Реформа может быть успешной, только если она будет результатом совместной работы федеральных органов исполнительной и законодательной власти.

Минтрансом России при содействии органов власти ряда субъектов Федерации и органов городского самоуправления на основе исследования состояния и продвижения реформ на ГПТ[2] подготовлен проект «Основных направлений стабилизации работы и реформирования городского пассажирского транспорта в Российской Федерации», вынесенный на рассмотрение коллегии Министерства.

Основные направления выражают позицию Министерства транспорта Российской Федерации в отношении сложившихся в этом важном секторе транспортного комплекса страны проблем, противоречий и тенденций, а также содержат предложения по выбору путей преодоления возникших трудностей. Они подготовлены в рамках стратегии социально-экономического развития, реализуемой Правительством Российской Федерации и определяют главные ориентиры стабилизации и реформирования ГПТ, которые будут уточнены и конкретизированы по мере подготовки правовой основы, разработки подробных рекомендаций, а также индивидуальных пилотных проектов реформ для отдельных городов страны. 

Министерство предлагает на базе выработанных Основных направлений объединить усилия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, отраслевых ассоциаций, транспортных предприятий и предпринимателей, а также общественных организаций в целях создания условий для улучшения транспортного обслуживания населения на основе устойчивого функционирования и дальнейшего развития ГПТ.

На рассмотрение коллегии вынесен также проект плана действий по реализации основных направлений стабилизации работы и  реформирования ГПТ. Он содержит мероприятия, необходимые для начала реформирования ГПТ, которые могут быть реализованы аппаратом Минтранса России и подведомственных организаций.

[1] В приложении представлены подробные данные, характеризующие состояние и проблемы ГПТ.
[2] Исследование проводится ФГУ «Трансинвест» www.transinvest.mintrans.ru  по заданию Минтранса России, Минфина России и Всемирного Банка в рамках проекта «Городской транспорт»