parlementaire begrippenlijst Français Deutsch English Español

De moeilijke verhouding tussen parlement en regering, historisch en prospectief

Hendrik Vuye

(Deze tekst is de uitgeschreven tekst van de lezing en geen wetenschappelijk artikel met bibliografische verwijzingen. De lezing zal later worden verwerkt tot een bijdrage in het boek «Het Vlaams Parlement in de 21ste eeuw» )

Probleemstelling


Eenieder die wil nadenken over de moeilijke verhouding tussen parlement en regering moet ongetwijfeld lang stilstaan bij het mooie boek van Wilfried Dewachter met als titel "De mythe van de parlementaire democratie. Een Belgische analyse" (derde uitgave, 2001).
De titel van het boek is gewild uitdagend en blijkbaar wordt de auteur steeds radicaler op dit punt, de vorige edities werden immers nog gepubliceerd onder de titel "Besluitvorming in politiek België" (1992 & 1995). Ik steek niet onder stoelen of banken dat ik veel bewondering heb voor dit boeiende werk. Het boek zet aan tot denken - zoals dit voor een goed boek behoort - maar na deze denkoefening ben ik het op fundamentele punten oneens met de auteur. Het scenario is minder verdoemd dan hij beschrijft.
Als uitgangspunt van mijn betoog neem ik enkele stellingen van de auteur over particratie. Eén van de verklaringen van de particratie vindt hij in het verzwakken van andere potentieel machtige instellingen, zoals het parlement (p. 370 e.v.). Het parlement werd voorbijgestoken door de regering. Die machtsverschuiving, schrijft Dewachter, ligt inherent besloten in de grotere capaciteit tot actie en dynamiek van de regering en in het parlementaire stelsel zelf. Hij ziet drie belangrijke oorzaken die het parlement tweederangs maken:
  1. Het geven van het vertrouwen aan de regering. Dat betekent dat het parlement in wezen een deel van zijn macht afstaat en de regerings- en partijtucht aanvaardt.
  2. De verzwakking van het tweekamerstelsel uit de aard van die dualiteit. Hierdoor worden alle leidinggevende posities, zoals het voorzitterschap van de wetgevende vergadering en het voorzitterschap van de fracties, in twee gesplitst. Niemand kan dus deze functies ten volle belichamen.
  3. De loodzware institutionele besluitvormingsapparatuur. Er is een starre Grondwet en vele bijzonderemeerderheidswetten sieren het constitutionele landschap. Terecht schrijft Dewachter "Het parlement, dat op zich al zo moeizaam tot 50+1-meerderheden komt, zet zich met deze bombastische meerderheidsvereisten nagenoeg volkomen buitenspel". Enkel een pacificatiepolitiek, onderhandeld door een politieke elite en gekoppeld aan een ijzersterke partijtucht maakt het mogelijk dergelijke meerderheden te halen.

Deze analyse is voornamelijk gericht op het federale niveau. We zullen die analyse in de volgende paragrafen overplaatsen naar Vlaanderen en gedeeltelijk herdenken. Als we kijken naar het Vlaams Parlement, stellen we vast dat dat de oorzaken (b) en (c) minder prominent aanwezig lijken te zijn. Ik durf evenwel niet te stellen dat ze afwezig zijn, integendeel.

Breuklijnen die de werking van het parlement beïnvloeden


Het politieke gebeuren wordt gevoed door breuklijnen, fundamentele tegenstellingen die onze maatschappij doorkruisen. Juristen zijn vaak geneigd om een dergelijke breuklijn te situeren in het beginsel van de scheiding der machten: wetgevende versus uitvoerende macht. Andere, meer politologisch georiënteerde analyses vinden dan weer de breuklijnen terug tussen Vlamingen en Franstaligen, gelovigen en vrijzinnigen of tussen arbeiders en kapitaal.
Dergelijke breuklijnen drijven ons politieke bestel en zijn geenszins neutraal ten opzichte van de werking van de instellingen. Wanneer een breuklijn prominent op de voorgrond treedt, dan wordt de werking van onze instellingen hierdoor verregaand beïnvloed. Toen de schoolstrijd op haar hoogtepunt was, was bijvoorbeeld was de oppositie tussen de vrijzinnigen en katholieken zo groot, dat er geen plaats maar was voor interne dissidente. Ieder kritisch geluid ten opzichte van de eigen groep moest in de kiem worden gesmoord. Men behoorde volledig tot het ene kamp, of wel volledig tot het andere kamp, en beide kampen verdedigden hun interne cohesie.
Zoals verder zal worden aangetoond, is de door juristen vaak onderwezen breuklijn – de scheiding der machten – vanuit politiek oogpunt achterhaald. Men vindt die breuklijn althans niet meer terug in de verhouding tussen parlement en regering, wel blijft ze aanwezig in de verhouding tussen de beide 'politieke machten' en de rechterlijke macht. De breuklijn tussen parlement en regering was evenwel bijzonder prominent aanwezig in de beginjaren van de Europese democratieën. Heden ten dage is de scheiding der machten nog slechts een juridische regel waaraan allerlei rechtsgevolgen zijn verbonden, maar het is niet langer de drijfveer van ons politieke bestel.
De breuklijn tussen arbeiders en kapitaal is vandaag ook minder prominent aanwezig. De paarse regeringen die ons land tot op heden telt, zijn hiervan een bewijs. Dergelijke regeringen zijn slechts levensvatbaar wanneer de tegenstellingen tussen arbeid en kapitaal tot een minimum beperkt kunnen worden. De breuklijn tussen vrijzinnigen en gelovigen blijft ook steeds vaker afwezig. Recent ging zelfs de PSC ter ziele en de "C" (cdH) staat voortaan voor "centre". Men kan evenwel niet stellen dat deze breuklijn in Vlaanderen afwezig is. Ze durft wel eens op te duiken naar aanleiding van een onderwijsdebat in het Vlaams Parlement. Het lijkt er zelfs op dat deze breuklijn steeds meer wordt herleid tot een tegenstelling tussen vrij onderwijs en gemeenschapsonderwijs. Het is alvast opvallend dat deze breuklijn heel wat minder prominent aanwezig was tijdens de recente parlementaire debatten over euthanasie – alles was minstens bespreekbaar –, dan tijdens het abortusdebat dat in maart 1990 zelfs werd afgesloten met een mini-koningscrisis.
De breuklijn tussen Franstaligen en Vlamingen blijft sterk op de voorgrond. Ze drijft de Belgische federatie tot steeds nieuwe staatshervormingen. In Vlaanderen daarentegen blijft deze breuklijn, bij gebrek aan sparringpartner, noodzakelijk afwezig. Er wordt wel eens een rondje schaduwboksen beoefend tegen een imaginaire tegenstander, maar uiteindelijk hoeft Vlaanderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden geen compromissen te sluiten met de Franstaligen. Het kaderverdrag inzake minderheden is hiervan een treffend voorbeeld. Alle politieke fracties van het Vlaams Parlement weerleggen graag, liefst tijdens de zitting en onder het oog van de camera's, met veel brio de Franstalige, bijzonder ruime interpretatie van het begrip nationale minderheid. Eigenlijk hebben deze tremolo's en stemverheffingen weinig zin: het Vlaams Parlement beslist in volle onafhankelijkheid of het het goedkeuringsdecreet goedkeurt.
Het is mijn overtuiging dat de wonderbaarlijke vermenigvuldiging van onze instellingen sinds het begin van de jaren zeventig, een andere breuklijn prominent op de voorgrond heeft gebracht. De besluitvormingsstructuur is, zoals Dewachter opmerkt, loodzwaar geworden. Dat leidt ertoe dat nagenoeg over ieder punt van discussie onderhandeld wordt tussen de partijpolitieke elites van de meerderheid. Zodra er over een akkoord onderhandeld is, vormt de meerderheid een gemeenschappelijk front, een "union sacrée" om het op zijn Belgisch te zeggen. Met de opmerkingen van de oppositie kan geen rekening meer worden gehouden. Eenieder weet dit en de persberichtgeving houdt er rekening mee. Hoe vaak horen we niet dat "de regering vandaag die wet heeft goedgekeurd" of dat "de Vlaamse regering een decreet heeft aangenomen"? De fundamentele breuklijn tussen diegenen die mee onderhandelen en zij aan wie de onderhandelingen voorbijgaan, is de nieuwe drijfveer van het politieke bestel. We zullen haar aanduiden als de breuklijn tussen meerderheid en oppositie.
Met de paarse regeringen, gevormd na de verkiezingen van 1999 is deze breuklijn tussen onderhandelaars en oppositie merkbaar tot in de media. Het debat wordt tussen de meerderheidspartijen niet langer gevoerd achter gesloten deuren, maar wel achter microfoons. Men noemt dit een "opendebatcultuur". Toch gaat dat 'open debat' vrij ver: soms lijkt het er even op dat er geen meerderheid bestaat. Zo laat een minister-president wel eens zijn spierballen zien, wanneer hij een dossier ‘evoceert’ van zijn minister van leefmilieu. Beide excellenties voeren dan een nauwelijks te volgen debat – zo snel evolueert het dossier – over meetpunten en nitraatnormen. Aan de overzijde van de taalgrens, waar een soortgelijk scenario zich afspeelt, vond Ecolo zelfs het begrip "participopposition" uit. Men kan zich nog nauwelijks voorstellen dat de communicatie vanuit regeringskringen in de jaren 90 vaak bestond uit het legendarische "geen commentaar".
Vanzelfsprekend maakt de oppositie ook gebruik van dezelfde "openmicrofooncultuur", maar de oppositie richt zich daarbij niet tot de onderhandelingspartner, maar wel tot de kiezer. Wel is het zo dat zodra de onderhandelaars aan tafel gaan zitten en de deuren achter zich toetrekken, de oppositie verweesd achter blijft. De 'opendebatcultuur' belet dus niet dat de beslissingscultuur nog even gesloten is als vroeger.

Een eerste proeve van verklaring


Toegepast op het Vlaams Parlement: de multipliciteit van de parlementen


Het eenkamerstelsel zorgt ervoor dat er in Vlaanderen van verzwakking vanwege de dualiteit van wetgevende vergaderingen geen sprake is; dat overigens in tegenstelling tot de duale instellingen die Franstalig België in het leven heeft geroepen. Naast het eenkamerstelsel is er bovendien een principiële exclusiviteit van de bevoegdheden in federaal België (zowel materieel als territoriaal). Dat komt er op neer dat er op het vlak van de uitgeoefende bevoegdheden weinig raakpunten zijn met het federale niveau. Ten slotte zijn de deelstaten geenszins ondergeschikt aan de federatie, ons grondwettelijk recht kent bijvoorbeeld niet de regel van "Bundesrecht bricht Landesrecht". Op basis van deze vaststellingen mag men aannemen dat het Vlaams Parlement alvast voldoende gewapend is om weerwerk te bieden aan de Vlaamse regering.
De politieke realiteit is anders. Het voorgaande zijn slechts mijmeringen van een grondwetsspecialist, opgesloten in zijn ivoren toren van het recht. Besluitvorming is geen zuiver juridisch fenomeen, wel een politiek fenomeen in de ruime zin. Er komt wel wat recht bij kijken, maar dat blijft deels ondergeschikt aan andere factoren die het besluitvormingsproces geleiden en begeleiden. Het eindresultaat van een dergelijk besluitvormingsproces zal vaak bestaan uit een juridische tekst, maar dat wil geenszins zeggen dat het voorafgaande besluitvormingsproces eveneens een juridisch gegeven zou zijn.
Het politieke gebeuren in België verloopt geenszins via een strikte scheidslijn tussen de verschillende niveaus. Alles loopt door elkaar. Hoe kan het ook anders? Partijvoorzitters zijn soms lid van het Vlaams Parlement, maar mengen zich qualitate qua voortdurend in debatten, gevoerd op federaal niveau. Vlaamse ministers zullen kandidaat zijn bij federale verkiezingen. Meer nog, ministers-presidenten onderhandelen mee over staatshervormingen of andere politieke akkoorden die nog altijd behoren tot de exclusieve bevoegdheid van de federatie. De vijfde staatshervorming van 2001 en het politieke akkoord, genaamd "Politieke vernieuwing" van 26 april 2002 spreken op dit punt boekdelen. De burger percipieert geen scheidslijn tussen de verschillende niveaus, gewoon door het feit dat deze politiek gesproken onbestaande is. Er zijn meerdere theaters in dit land waar het parlementaire spel wordt opgevoerd door verschillende acteurs, maar de onderhandelingen gebeuren in de coulissen door steeds dezelfde onderhandelaars. Dat betekent dat de grondwettelijk verankerde autonomie van de deelstaten weliswaar een juridische realiteit is, maar tegelijk een politieke fictie.
Er is wel degelijk sprake van een verzwakking van de parlementaire instellingen, maar die verzwakking is niet te wijten aan een dualiteit – namelijk het tweekamerstelsel op federaal niveau –, maar wel aan een wonderbaarlijke veelvuldigheid. Hoeveel parlementen kent onze federatie? Ik stel deze vraag regelmatig als examenvraag en het blijkt een strikvraag te zijn, vele studenten geraken de tel kwijt … Wat moet het dan zijn voor de burger die men dan nog vaak voorziet van het adjectief "gewoon"?
Neemt men als uitgangspunt dat een parlement normen van wetgevend niveau uitvaardigt, dan komen we tot volgend lijstje: Kamer, Senaat, Vlaams parlement, Waals parlement, Parlement van de Franse Gemeenschap, de Raad van de Duitstalige Gemeenschap, de Raad van het Brussels Hoofdstedelijke Gewest, de Vergadering van de Franse Gemeenschapscommissie en de Verenigde vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie. Instellingen met een soortgelijke naam zijn soms geen parlement in de zin van het vooropgestelde criterium (bijvoorbeeld de Vergadering van de Vlaamse Gemeenschapscommissie en de Raad van Europa). Bovendien worden belangrijke bevoegdheden uitgeoefend door een parlement in wording, namelijk het Europees Parlement in de zogenaamde medebeslissingsbevoegdheid met de Raad. Om de studenten nog meer in verwarring te brengen, doceert men in het vak verbintenissenrecht dat overeenkomsten voor diegenen die ze hebben aangegaan "tot wet" strekken (art. 1134 B.W.). Zo zijn we allemaal een beetje wetgever.
Die inflatie aan wetgevers zorgt evident voor een deflatie van het maatschappelijke gezag van deze instellingen. Ze verzwakt tevens deze parlementaire instellingen ten opzichte van de politieke besluitvormers, die de politieke partijen zijn.

Toegepast op het Vlaams Parlement: de loodzware besluitvormingsstructuur


De loodzware besluitvormingsstructuur waarmee de federale kamers worden geconfronteerd is minder duidelijk aanwezig op het niveau van de deelstaten. Het lijkt mij evenwel dat dit een voorlopige situatie is.
Ik verklaar mij nader. In het Belgische politieke bestel worden de beslissingen genomen door een politieke elite. De parlementen zullen vervolgens de elders genomen beslissingen registreren. Eenieder herinnert zich nog de woorden van een partijvoorzitter die, in de jaren 70, de onderhandelingen verliet – toen vonden die steevast plaats in kastelen – en aan de pers meedeelde dat het bereikte akkoord met de "karwats" door het parlement zou worden gejaagd. Dat was enigszins overdreven, Belgische parlementen zijn meer dan gedwee genoeg; men mag de karwats in de lade laten. De parlementen moeten evenwel de genomen beslissingen ook nog kunnen uitvoeren: die politieke elite moet nog beschikken over een meerderheid in dat parlement. Op dit punt zal de veelheid aan parlementen, gekoppeld aan loodzware beslissingsprocessen de beleidsmakers parten spelen.
Het politieke akkoord van 26 april 2002 is een treffende illustratie van deze stelling. De federatie heeft beslist om provinciale kieskringen in te voeren met een kiesdrempel van 5%. Hiervoor is op federaal niveau een enkele wijziging van de kieswet nodig via een gewone meerderheid overeenkomstig artikel 53 van de Grondwet. Eigenlijk is het er de Vlaamse onderhandelaars om te doen om dergelijke kieskringen ook in Vlaanderen in te voeren. Dat behoort evenwel tot de constitutieve autonomie waarvoor volgens artikel 118, § 2 van de Grondwet in het Vlaams Parlement een tweederde meerderheid nodig is. Naar alle waarschijnlijkheid ontbreekt die tweederde meerderheid. Enige loodgieterij, of met de woorden van Geert Vanistendael grondwettelijke koterij, kan een oplossing bieden. Het zou volstaan dat de federatie de artikelen 118, § 2 en 123, § 2 opneemt in de verklaring tot grondwetsherziening, vervolgens – na de verkiezingen, aangekondigd voor juni 2003 – de grondwetsartikels wijzigt in die zin dat de vereiste van een tweederde meerderheid wordt omgezet in een gewone meerderheid en, ten slotte, kan het Vlaams Parlement nog snel voor de verkiezingen van 2004 de spelregels aanpassen. Deze keer kan het nog net, maar het scenario wordt bijzonder ingewikkeld.
Zodra de verkiezingen van de deelstaatparlementen en de federale parlementen daadwerkelijk van elkaar worden losgekoppeld, zullen de regeringen soms echt anders samengesteld zijn. Op dit ogenblik zijn de verschillen in samenstelling gering, in die zin dat een gemeenschappelijke stam alle niveaus domineert. Een andere meerderheid naar gelang van het beleidsniveau zal de politieke besluitvormers nog vele kopzorgen bezorgen en misschien zelfs leiden tot een nieuwe besluitvormingscultuur. Het verwondert mij dan ook geenszins dat er recent in Vlaanderen gepleit werd om alle verkiezingen altijd op dezelfde datum te organiseren.

Toegepast op het Vlaams Parlement: machtsverlies na het investituurdebat>


De derde stelling van Dewachter is dat als het parlement zijn vertrouwen aan de regering geeft, het parlement in wezen een deel van zijn macht afstaat. Kunnen we die stelling beamen?
Het investituurdebat zoals we dit vandaag de dag kennen, is een gewoonte – m.i. zelfs een grondwettelijke gewoonte – ontstaan vanaf 1919 in de Kamer en vanaf 1935 in de Senaat. Voor die tijd hadden sommige homogene katholieke regeringen tussen 1884 en 1914 soms wel eens een verklaring afgelegd voor het parlement en soms werd die verklaring afgesloten met een stemming. Het is geen toeval dat de vertrouwensstemming net na de Eerste Wereldoorlog doorbreekt: vanaf dat ogenblik zijn er in België ook volop coalitieregeringen.
Mijns inziens is er evenwel meer aan de hand. Het is niet zozeer de vertrouwensstemming die ervoor zorgt dat het parlement aan machtsverlies lijdt, maar wel het feit dat er over een regeerakkoord onderhandeld moet worden. Onderhandelingen zijn slechts mogelijk tussen een beperkt aantal personen. M.a.w., dergelijke onderhandelingen kunnen niet gevoerd worden in een voltallig parlement. Men kan op dit punt zelfs gewagen van een materiële onmogelijkheid.
Het opduiken van de verplichting tot onderhandelen hangt samen met de in die periode gewijzigde kieswetgeving. De wet van 29 december 1899 voert de evenredige vertegenwoordiging in (het systeem-d'Hondt) en de wet van 9 mei 1919 het algemeen mannenstemrecht; beide wijzigingen zullen naar aanleiding van de grondwetsherziening van 1920-21 in de Grondwet worden ingeschreven. Voortaan zijn coalitieregeringen de regel, homogene regeringen de grote uitzondering. De elites ontlenen hun macht voor een deel aan een kiesstelsel dat tot onderhandelingen en compromissen verplicht. De situatie is volledig anders in Engeland en de Verenigde Staten, waar het meerderheidsstelsel één partij aan de macht brengt: die partij kan, indien zij dat wenst, restloos haar verkiezingsprogramma uitvoeren.
Dat alles houdt ook in dat onze regeringen geen monoliet vormen, het zijn veeleer broze gehelen. Toch heeft ieder regeringslid er meestal belang bij dat de regering overeind blijft, aangezien hem dat een machtspositie bezorgt. Parlementsleden mogen dit broze evenwicht dan ook niet aan het wankelen brengen, want zonder een ijzeren partijdiscipline wordt regeren onmogelijk.

Historische schets van de verhouding tussen regering en parlement


De moeilijke verhouding tussen regering en parlement: een historische benadering


Benadert men de verhouding tussen parlement en regering historisch, dan merkt men al snel dat die verhouding altijd bijzonder moeizaam is geweest. Dat is zeker geen nieuw fenomeen. Het Franse grondwettelijk recht zoals het zich ontwikkeld heeft kort na de Franse Revolutie, biedt hiervan een bevoorrecht getuigenis. Bovendien is het oude Franse staatsrecht bijzonder leerzaam voor de verdere ontwikkeling van het Belgische politieke systeem, aangezien net niet de helft van de bepalingen, opgenomen in de Belgische Grondwet van 1831 van Franse origine zijn (Zie: J. GILISSEN, "La Constitution belge de 1831: ses sources, son influence", Res Publica, 1968, 107-141).

De Franse Grondwet van 1791: weinig controlemiddelen


In de Franse Grondwet van 1791, de eerste na de val van het ancien régime, beschikt het parlement over weinig actiemiddelen om de Koning en zijn ministers te controleren. Er is een strafrechtelijk controlemiddel, de financiële controle en ten slotte het legercontingent.
De ministers zijn nog de "ministers van de Koning" in de strikte betekenis van het woord, aangezien zij geen politieke verantwoording verschuldigd zijn aan het parlement. Toch kan het parlement de ministers strafrechtelijk in beschuldiging stellen. M.a.w., waar de ministers niet politiek verantwoordelijk zijn voor het parlement, zijn zij gedeeltelijk – het parlement mist immers de bevoegdheid om hen te berechten – strafrechtelijk verantwoordelijk voor datzelfde parlement. Het parlement zal van deze bevoegdheid gebruikmaken om de ministers de facto toch een beperkte politieke verantwoordelijkheid te doen dragen. Het risico dat het parlement een minister strafrechtelijk in beschuldiging zal stellen, kan de Koning ertoe dwingen om een minister die het vertrouwen van het parlement heeft verloren, te ontslaan. De politieke verantwoordelijkheid van de ministers wordt op die manier een uitvloeisel van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid. In de bevoegdheid om de minister strafrechtelijk in beschuldiging te stellen, is de politieke verantwoordelijkheid al in de kiem vervat.
Het parlement oefent wel al een verregaande financiële controle uit op het beleid van de regering. Het parlement bepaalt jaarlijks de openbare uitgaven en de inkomsten (art. 1, Titel III, Hoofdstuk III, sectie 1). Daar staat tegenover dat de ministers verplicht zijn om jaarlijks verslag uit te brengen, bij de opening van de zittijd, van hun financiële beleid (art. 7, Titel III, Hoofdstuk III, sectie 4). Dit controlemiddel is een vrij machtig wapen. Weigert het parlement de openbare uitgaven en het heffen van belastingen goed te keuren, dan wordt de uitvoerende macht volledig lamgelegd.
Ten slotte moet het parlement jaarlijks, op voorstel van de Koning, het legercontingent, d.w.z. het maximumaantal personen dat gedurende dat jaar onder de wapens zal zijn, goedkeuren en de militaire uitgaven bepalen (art. 1, Titel III, Hoofdstuk III, sectie I). Ook dat was eertijds een belangrijk drukkingmiddel. In een moderne democratie is het goedkeuren van het legercontingent verworden tot een formaliteit en nog weinigen zullen daarin een controlemoment zien vanwege het parlement. In minder democratische landen daarentegen blijft dit aspect nog altijd een belangrijk punt.

De Franse Grondwet van 1791: geen conflictoplossende mechanismen


In alle politieke systemen ontstaan wel eens crisissen. Het is dan ook belangrijk dat er conflictoplossende mechanismen bestaan, d.w.z. politieke noodscenario's waar men naar kan teruggrijpen indien nodig.
De Franse Grondwet van 1791 kent nauwelijks mechanismen die een conflict tussen regering en parlement kunnen oplossen. Zo kan de Koning in geval van conflict het parlement niet ontbinden (art. 5, Titel III, hoofdstuk 1), hetgeen een klassiek middel is om een dergelijk conflict op te lossen. Wanneer dergelijke politieke noodscenario's ontbreken, dan komt men noodzakelijk terecht in een politieke patstelling tussen wetgevende en uitvoerende macht. Dat is dan ook vrij snel gebeurd met het regime van Lodewijk XVI. Een factor die dat alles op de spits dreef, was het opschortende vetorecht dat aan de Koning was toebedeeld (Titel III, hoofdstuk 3, sectie 3). De decreten ("décrets"), goedgekeurd door het parlement werden wet ("loi") na bekrachtiging door de Koning. Die kon evenwel gedurende drie opeenvolgende legislaturen – de legislatuur bedroeg 2 jaar – weigeren om de tekst, goedgekeurd door het parlement te bekrachtigen. Men moet bovendien voor ogen houden dat dit opschortende veto de enig mogelijke ‘tussenkomst’ van de Koning in het wetgevend proces was: de Koning had geen initiatief recht, noch amenderingrecht. Hij kon dus onmogelijk voor de stemming corrigerend ageren. Telkens als de Koning dit vetorecht gebruikte, gaf dit niet alleen aanleiding tot een politieke crisis, maar zelfs tot ware volksopstanden. Dat is onvermijdelijk. Het vetorecht is immers opgebouwd volgens een zwart-witstramien waarbij iedere mogelijkheid tot nuancering ontbreekt. De Koning komt immers pas tussenbeide zodra het wetgevende proces nagenoeg beëindigd is. De vorst wordt aldus verplicht om zich af te zetten tegen een decreet, goedgekeurd door het parlement, d.w.z. tegen de uitdrukkelijke wil van de vertegenwoordigers van de natie.
Bij het ontbreken van conflictoplossende mechanismen, verwordt een dergelijke crisis tot een machtsstrijd tussen regering en parlement. Enigszins karikaturaal kan men zelfs stellen dat er maar twee mogelijkheden zijn: ofwel stuurt de Koning het parlement naar huis – hetgeen een feitelijke terugkeer inhoudt naar het ancien régime – ofwel stuurt het parlement de Koning naar huis. Op 10 april 1792 werd Lodewijk XVI in zijn functie van staatshoofd geschorst en later ter dood veroordeeld. De dood van Lodewijk XVI was als het ware in de Grondwet ingeschreven.

De Charte constitutionnelle van 1814, de Charte van 1830 en de Belgische Grondwet van 1831


Een waarachtig parlementair systeem ontstaat in Frankrijk vanaf 1814, d.w.z. na de val van Napoleon. Het feit dat de nieuwe Koning Lodewijk XVIII een lange tijd in ballingschap heeft geleefd en de Engelse democratie aan het werk heeft gezien, is hieraan niet vreemd.
Het parlement zal voortaan een meer effectieve controle uitoefenen op het beleid van de regering. Er ontstaan nieuwe controletechnieken. Bij de bespreking van de begroting wordt ieder ministerie doorgelicht. Het specialiteitbeginsel inzake begrotingen – een uitgave mag slechts dienen voor het daartoe door de begroting bestemde doel – ziet in die periode (1817) het levenslicht. Ten tweede zal het parlement over een motie stemmen als antwoord op de troonrede waarin de Koning het regeringsbeleid toelicht ter gelegenheid van de opening van de parlementaire zitting. Ten slotte waren er de petities. Naar aanleiding van de bespreking van een petitie werd er soms over een motie gestemd waarbij een bepaald aspect van het regeringsbeleid werd goedgekeurd of afgekeurd.
Nog veel belangrijker is evenwel dat er een conflictoplossend mechanisme ontstaat: de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijkheid staat niet letterlijk ingeschreven in de Grondwet van 1814, maar ze bestaat in de politieke praktijk. Wanneer er een conflict ontstaat tussen Koning en parlement, dan kan dat worden opgelost door de ministers de laan uit te sturen. Hier blijkt ook het symbolische gehalte van de politieke verantwoordelijkheid. De Koning blijft dezelfde, het parlement blijft onveranderd, maar in de symbolen wordt een ommekeer verwezenlijkt die het mogelijk maakt met een nieuwe lei te beginnen.
Dit conflictoplossende mechanisme zorgt er ook voor dat Lodewijk XVIII het eerste Franse staatshoofd wordt sinds de Franse revolutie. Zijn regeerperiode eindigt met een natuurlijke dood. De andere regimes – Danton, Robbespierre, Directoire, Napoleontisch regime – waren allemaal geëindigd op gewelddadige wijze. Wanneer Charles X in 1825 de troon bestijgt als opvolger van Lodewijk XVIII, dan begaat hij de politieke fout om het parlementaire regime terug te schroeven en de ministers opnieuw te beschouwen als zijn ministers. De regering van Charles X houdt slechts enkele jaren stand en in 1830 gaat hij in ballingschap.
Na de revolutie van 1830 betreedt Louis-Philippe de Franse troon. In de nieuwe Grondwet van 1830 – eigenlijk een herwerkte versie van de Grondwet van 1814– staat de politieke verantwoordelijkheid van de ministers evenmin letterlijk ingeschreven. Toch zal de politieke verantwoordelijkheid nu echt doorbreken in de politieke praktijk. In die periode ontstaan de volwaardige interpellaties.
De Belgische Grondwet van 1831 is een nazaat van deze Franse Grondwetten van 1814 en 1830. Het is de grote verdienste van die Grondwet om de politieke verantwoordelijkheid een grondwettelijke verankering te geven. Dit betekent evenwel nog niet dat de politieke verantwoordelijkheid letterlijk in de Grondwet werd ingeschreven. Wel heeft men logischerwijze deze verantwoordelijkheid afgeleid uit het feit dat de kamers de aanwezigheid van de ministers kunnen vorderen (art. 88, al. 3 Grondwet 1831). Het is immers net omdat de ministers verantwoordelijk zijn voor het parlement dat de kamers hun aanwezigheid kunnen vorderen. Die politieke verantwoordelijkheid houdt in dat een minister, of een regering, die niet langer het vertrouwen geniet van het parlement, moet aftreden. Concreet betekent dat dat het parlement de regering controleert en, zo nodig, de regering ten val kan brengen.

Het evenwicht tussen regering en parlement in de Belgische Grondwet van 1831


De Belgische grondwetgever heeft met de Grondwet van 1831 een evenwicht gerealiseerd tussen de uitvoerende en de wetgevende macht dat lang stand zal houden en dat door vele landen zal worden overgenomen. Sommige Franse auteurs stellen zelfs ronduit dat de Belgische Grondwet van 1831 aan de basis ligt van een nieuw politiek systeem, namelijk de parlementaire monarchie.
Het bereikte evenwicht bestond in twee discretionaire bevoegdheden. Enerzijds kan het parlement de regering doen vallen op welk moment ook en om welke reden ook, en, anderzijds kan de uitvoerende macht, op welk moment ook en om welke reden ook, het parlement ontbinden. Beide exorbitante bevoegdheden zorgen voor een evenwicht. De Franse grondwetgever zal op zijn beurt dit evenwicht tussen uitvoerende en wetgevende macht opnemen in de grondwettelijke wetten van 1875 (de derde Republiek).
Dit evenwicht, dit conflictoplossende mechanisme kan duidelijk gesitueerd op de breuklijn tussen de uitvoerende macht en de wetgevende macht. In het negentiende-eeuwse België was dit een fundamentele breuklijn, evenals tevoren in Frankrijk.
Vrij lang heeft dit systeem ook feilloos gewerkt. Het uitgangspunt van dit nieuwe evenwicht is de stelling dat regeringen vallen door het parlement en dat parlementen worden ontbonden na conflicten met de regering. Dat is evenwel niet meer zo vanaf 1870. De politieke partijen zullen zich steeds meer gaan organiseren en ze beschikken voortaan over een volgzame meerderheid in het parlement. Regeringen vallen niet meer na een negatieve stemming in het parlement. Het lot van een regering wordt bezegeld door de politieke elite: het is de interne onenigheid die regeringen doet barsten. In de negentiende eeuw daarentegen was dit niet het geval. Er is slechts één voorbeeld van een regering die gevallen is na interne strubbelingen, namelijk de regering-Van De Weyer in 1846.
De opkomst van de politieke partijen doet de breuklijn tussen regering en parlement grotendeels verdwijnen. Deze partijen zullen mettertijd parlement en regering koloniseren. Dat zorgt er wel voor dat er politiek gesproken geen sprake meer is van een scheiding der machten, maar wel van een verregaande vermenging der machten. Een nieuwe breuklijn treedt op de voorgrond, die tussen meerderheid en oppositie. Sommige politieke partijen hebben zitting in de regering en vormen een meerderheid in het parlement. De andere partijen hebben geen zitting in de regering en vormen de parlementaire oppositie. De tekst van de Belgische Grondwet blijft evenwel ongewijzigd. Vandaar dat de lezer van onze Grondwet nog steeds de indruk krijgt dat in België de fundamentele breuklijn die is tussen Koning en parlement. M.a.w., de Grondwet geeft een verkeerd beeld. In de politieke realiteit is die breuklijn al lang verdwenen en vervangen door de breuklijn tussen meerderheid en oppositie.

Het systeem werkt niet ... of toch wel?


Regeringen vallen niet voor het parlement en het parlement wordt zelden ontbonden, omdat er een conflict bestaat tussen regering en parlement. Het lijkt er dus op dat het evenwicht, uitgedacht door de grondwetgever van 1831 niet langer werkt. Het scenario is anders. Regeringen worden gevormd wanneer politieke partijen dat willen en regeringen gaan ten onder wanneer politieke partijen dat willen. Sommigen zullen dat aanduiden met de negatieve connotatie van "particratie".
Wanneer we nu datzelfde politieke bestel analyseren aan de hand van een meer economische categorie, namelijk vanuit het oogpunt van de efficiëntie of de stabiliteit, dan blijkt het systeem wel te werken. Het Belgische parlementaire bestel getuigt van een grote stabiliteit. Sinds Wereldoorlog II is de Belgische kiezer slechts 18 keer naar de stembus getrokken om een nieuw parlement te kiezen. Gemiddeld hebben parlementen het dus meer dan drie jaar uitgehouden, terwijl de grondwettelijk vastgelegde maximumduur van de legislatuur vier jaar bedraagt.
Ook de regeringen scoren bijzonder goed op deze stabiliteitsbalans. Sinds Wereldoorlog II kan men slechts twee korte periodes aanduiden van instabiliteit. Tussen 1944 en 1950 kende België negen regeringen. Dat is niet verwonderlijk aangezien gedurende deze periode niet alleen afgerekend moest worden met de koningskwestie, maar bovendien het oorlogsverleden verwerkt moest worden. Dit is de periode van de repressie en de epuratie. Een tweede korte periode van instabiliteit situeert zich tussen 1978 en 1981 toen zes regeringen elkaar zijn opgevolgd. Ook dat is weinig verwonderlijk. Het is de nasleep van het Egmontpact en de periode van de tweede staatshervorming. Op de keper beschouwd is het zelfs merkwaardig dat alle andere staatshervormingen – we hebben er intussen als vijf achter de rug – nooit aanleiding hebben gegeven tot regeringsinstabiliteit. De verklaring is eenvoudig: een partijtop die de teugels strak houdt. Akkoorden waarover onderhandeld is, worden als een ongrijpbare wervelwind door het parlement gejaagd.

Het systeem werkt ... en toch zal men het aanpassen


Door de bijzondere wet van 8 augutus 1980 hebben de deelstaten hun huidige contouren gekregen: de deelstaten hebben een parlement en een regering. De verhouding tussen de deelstaatparlementen en hun regeringen wordt bij deze gelegenheid grondig door elkaar geschud. Naar Frans en Duits voorbeeld wordt gekozen voor een gerationaliseerd parlementair systeem.
Artikel 71 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen [WHI] "rationaliseert" de wijze waarop de regering kan vallen. Tegen de regering of één of meer van haar leden kan een motie van wantrouwen worden goedgekeurd. Een dergelijke motie wijst een opvolger aan op straffe van onontvankelijkheid, en zij wordt aangenomen bij een meerderheid van de leden – niet van de stemmen – van het parlement. Tevens wordt er een ‘genadetermijn’ ingesteld voor de regering: tussen de het indienen van de motie en de stemming moet minstens achtenveertig uur verlopen, zodat de regering nog een laatste kans krijgt om de brokken te lijmen. In 1993 wordt vervolgens het beginsel van het legislatuurdeelstaatparlement in de Grondwet ingeschreven (art. 117). De ontbinding van het parlement is voortaan niet meer mogelijk.
Blijkbaar acht de grondwetgever dit nieuwe evenwicht bijzonder succesvol, want in 1993 wordt gekozen voor een soortgelijk systeem op federaal niveau. De Kamer van volksvertegenwoordigers kan de regering nog slechts ten val brengen in de specifieke gevallen, vermeld in de Grondwet. Ten eerste wanneer de Kamer van volksvertegenwoordigers een constructieve motie van wantrouwen goedkeurt (art. 96, al. 2). Een dergelijke motie moet goedgekeurd door een volstrekte meerderheid van de kamerleden, een meerderheid van stemmen is onvoldoende. In een dergelijke motie wordt aan de Koning de benoeming voorgedragen van een opvolger voor de eerste minister. Ten tweede, wanneer de Kamer op constructieve wijze, bij absolute meerderheid van haar leden, aan de regering het vertrouwen weigert en een opvolger voordraagt aan de Koning voor de eerste minister. In beide gevallen wordt de Koning verplicht de door de Kamer aangewezen opvolger te benoemen. Dat betekent dat het koninklijke prerogatief om de ministers te benoemen op dit punt is uitgehold tot een louter formele handeling. De opvolger is in feite een soort formateur die zal trachten een regering te vormen. Hij treedt in functie als eerste minister op het ogenblik van de eedaflegging van de nieuwe federale regering.

Proeve tot verklaring van de keuze voor een gerationaliseerd parlementair systeem


De keuze voor een gerationaliseerd parlementair systeem is verrassend. Rationaliseren staat hier synoniem voor het zoeken naar stabiliteit. Dat veronderstelt dat de politieke wereld verregaand onstabiel was en dat hiervoor een oplossing gevonden moest worden. In België was het politieke bestel evenwel niet onstabiel, zoals zo-even werd aangetoond.
De keuze van 1980 heeft grotendeels te maken met de toenmalige politieke omstandigheden. De optie werd genomen gedurende een van de twee momenten van instabiliteit die ons bestel heeft gekend sinds Wereldoorlog II (tussen 1978 en 1981 waren er zes regeringen). Bovendien was de politieke wereld volop enkele wonden aan het likken. In 1977 werd het parlement ontbonden door een regering die niet langer over een meerderheid beschikte binnen het parlement. Sommige partijvoorzitters spraken van een staatsgreep. In 1978 was er het spectaculaire ontslag van eerste minister Tindemans op het hoogtepunt van de Egmontpact-crisis, tijdens de vergadering van de Kamer en zonder overleg met de regeringspartners of partijvoorzitters. De politieke wereld percipieerde zichzelf als instabiel, vandaar dat de roep naar meer stabiele instellingen bijzonder groot werd.
De Belgische bijzondere wetgever en grondwetgever hebben zich bij het rationaliseren van het parlementaire bestel verregaand laten inspireren door Frankrijk en Duitsland. Het loont dan ook de moeite om, in kort bestek, na te gaan op welke wijze dat al dan niet aanleiding geeft tot stabiliteit in beide landen. Worden de moties aldaar toegepast? Werkt het "gerationaliseerde parlementarisme"?
In Frankrijk was de instabiliteit van de Derde Republiek (1875-1940) legendarisch. De gemiddelde levensduur van regeringen bedroeg slechts acht maanden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de Grondwet van de Vijfde Republiek (1946-1958) bovenvermelde moties van wantrouwen invoerde. Het bracht geen soelaas, want de gemiddelde levensduur van de regeringen viel terug op zes maanden. Blijkbaar brengen dergelijke moties van wantrouwen geen stabiliteit, daar waar het politieke bestel waarlijk onstabiel is.
Het "constructieve" karakter van de motie – d.w.z. de verplichting om een opvolger aan te stellen – is dan weer van Duitse origine (art. 67-68 Duitse Grondwet van 23 mei 1949). Sinds 1949 is dit mechanisme nog maar twee keer gebruikt. In 1972 is de vervanging van kanselier Willy Brandt (SPD) door Rainer Barzel (CDU) niet gelukt. De politieke toestand was dramatisch: enerzijds bestond er geen meerderheid van de leden om de kanselier te vervangen, maar evenmin bestond er een parlementaire meerderheid (van de stemmen) die de kanselier nog steunde. De constructieve motie heeft geenszins voor stabiliteit gezorgd, want het resultaat van dat alles was dat het parlement werd ontbonden. Naar aanleiding van de crisis van 1982-1983 werd Helmut Schmidt (SPD) vervangen door Helmut Kohl (CDU). Dat betekende dat een nieuwe meerderheid (CDU-CSU-FDP) de macht overnam van de oude meerderheid. Men zou kunnen besluiten dat de constructieve motie dus gezorgd heeft voor stabiliteit. De realiteit is anders. De gehele operatie ging gepaard met het politieke akkoord om verkiezingen te organiseren, hetgeen ook is gebeurd. M.a.w., de beoogde stabiliteit werd niet bereikt.
Deze buitenlandse voorbeelden tonen aan dat constructieve moties op zich geen stabiliteit brengen.

Constructieve motie: een verzwakking van de positie van het parlement


Maar er is meer. De techniek van de moties is naar Belgisch recht onaangepast, aangezien men uitgaat van de hypothese dat regeringen vallen door het parlement. Zoals eerder gezegd, wordt het lot van een regering bezegeld door de politieke elite: het is de interne onenigheid die regeringen doet barsten. Zodra de regering intern gebarsten is, wordt er geen ommetje meer langs het parlement gemaakt. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de moties van wantrouwen niet worden gebruikt. Een typevoorbeeld was de crisis rond minister Johan Sauwens. Deze crisis had, in theorie, aanleiding kunnen geven tot de toepassing van een motie van wantrouwen. Dat is niet gebeurd, omdat de crisis op een ander niveau werd opgelost. Men kan toch moeilijk verwachten dat een politieke fractie, in volle theaterzaal en onder de spots van de camera's, gaat stemmen tegen één van haar leden. Men mag toch niet vergeten dat de betrokkene nadien vaak opnieuw plaatsneemt in diezelfde fractie als parlementslid. Een motie zou maximaal kunnen dienen om van regeringspartner te ruilen, maar niet om een minister van een partij door een ander minister van diezelfde partij te vervangen.
Het gerationaliseerde parlementaire systeem is naar Belgisch recht vrij cynisch. Toen de parlementen de regeringen nog konden doen vallen door het goedkeuren van een gewone motie, slaagden deze parlementen er niet in om deze bevoegdheid uit te oefenen. Nu is het allemaal nog moeilijker geworden: er moet een opvolger aangesteld worden en er is een meerderheid van de leden nodig. Men heeft het de parlementen nog moeilijker gemaakt een bevoegdheid uit te oefenen die ze tevoren al niet meer konden uitoefenen.
De grondwetgever en de bijzondere wetgever hebben hun doel gemist. Op zich maken de constructieve moties ons politieke bestel noch stabieler, noch instabieler. Het gaat om een nuloperatie. Ik vermoed dat een dergelijke motie uitsluitend zal worden gebruikt in die uitzonderlijke gevallen waar eenieder verkiezingen wil vermijden, en de toppolitici besloten hebben tot partnerruil. In een dergelijk geval zal het parlement mogelijk enkele ministers vervangen. Dat is evenwel een oneigenlijk gebruik van deze motie. Het is niet het parlement dat beslist, het is niet het parlement dat de regeringswissel uitvoert: het parlement neemt akte van een beslissing die elders is gevallen.

De constructieve motie kan de instabiliteit niet beletten wanneer ze inherent is aan het politieke bestel


De stabiliteit of de onstabiliteit van de Belgische politieke wereld heeft niets van doen met de verhouding tussen regering en parlement. Stabiliteit en instabiliteit ontstaan op regeringsniveau. De beide bovenvermelde periodes van instabiliteit zijn telkens veroorzaakt door de implosie van de regeringen. Deze factor van instabiliteit is evenwel ongewijzigd gebleven.
De federale regering kan nog altijd, bijvoorbeeld wegens interne spanningen, haar ontslag aan de Koning aanbieden. M.a.w., aan de werkelijke oorzaak van de onstabiliteit werd niets gewijzigd. In Vlaanderen liggen de zaken enigszins anders. De Vlaamse regeringen hebben steeds getuigd van een grote interne stabiliteit, een stabiliteit die nog groter is dan op federaal niveau. Dat is ook niet verwonderlijk. Een belangrijke breuklijn van de Belgische politiek, namelijk de tegenstelling tussen Vlamingen en Franstaligen, blijft afwezig. Er zijn geen communautaire spanningen in de Vlaamse Gemeenschap omdat de Franstalige sparringpartner ontbreekt. De andere aloude politieke breuklijnen, namelijk tussen katholieken en vrijzinnigen en tussen arbeiders en kapitaalbezitters, zijn bovendien steeds minder prominent aanwezig en lijken zelfs te verdwijnen (cfr. supra). Dat zijn de factoren die de grote stabiliteit verklaren van de Vlaamse regeringen, de constructieve motie is hierbij van ondergeschikt belang.

Legislatuurparlementen: een gevaarlijke techniek?


Het Vlaams Parlement is een legislatuurparlement in de strikte betekenis van het woord. In 1993 werd het federale parlement omgevormd tot een ‘quasi-legislatuurparlement’ in die zin dat de bevoegdheid van de uitvoerende macht om het parlement te ontbinden verregaand werd ingeperkt. Voortaan kan de Koning de kamers nog slechts ontbinden in de verschillende hypotheses, vermeld in de Grondwet. Ten eerste, wanneer de Kamer een motie van vertrouwen in de regering verwerpt, zonder een opvolger voor de eerste minister voor te dragen. Ten tweede, wanneer de Kamer een motie van wantrouwen aanneemt tegen de regering zonder een opvolger voor de eerste minister aan te wijzen. Ten derde, wanneer de regering haar ontslag heeft aangeboden, maar dan enkel wanneer de Kamer, bij absolute meerderheid van haar leden, instemt met de ontbinding. Een vierde hypothese werd niet uitdrukkelijk voorzien, namelijk wanneer de door de Kamer aangewezen opvolger er niet in slaagt om een regering te vormen. In de parlementaire voorbereiding leest men dat deze hypothese er eigenlijk op neer komt dat geen opvolger werd aangeduid en dat de Koning dan het recht heeft om de kamers te ontbinden.
Voornamelijk op federaal niveau lijkt mij dit niet ongevaarlijk. Een klassieke techniek om de echt zware politieke crisissen op te lossen, bestond in het ontbinden van de kamers. Hoe heeft men bijvoorbeeld de koningskwestie opgelost? De verkiezingen van 26 juni 1949 hadden niet gezorgd voor een meerderheid die de crisis kon lichten. Op 4 juni 1950 werden opnieuw verkiezingen uitgeschreven en deze keer kwam een werkbare meerderheid uit de stembus. Hieruit blijkt dat het niet verstandig is om deze conflictoplossende strategie te bemoeilijken.
Hetzelfde geldt eveneens voor Vlaanderen. Wat doet men met een parlement, samengesteld na een Fortuyn-trauma? Moet zo'n mogelijk verdeeld en verlamd parlement het vijf jaar volhouden, zelfs indien er onregeerbaarheid dreigt?

Prospectie: enkele bedenkingen over mogelijke pistes


Het Vlaams parlement: een stand van zaken


Zoals terecht wordt gesteld in het benchmarkrapport is de werking van de deelstaatparlementen ontstaan uit een lange traditie, namelijk de werking van het federale parlement. De vele parlementen van ons land zijn nog spiegelbeelden. Het eertijds bestaande dubbelmandaat heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld. De politieke zeden van de federatie werden door deze parlementsleden meegenomen naar het deelstaatparlement.
Wanneer men het Reglement van het Vlaams Parlement leest, vindt men in het hoofdstuk over het toezicht op de regering vele klassiekers terug. De regeringsverklaring met vertrouwensstemming, de interpellaties, de vragen, het stemmen over de begroting, het recht van onderzoek, de moties, …
Opvallend is wel dat het Vlaams Parlement minder gebruikmaakt van de mogelijkheid tot parlementair onderzoek dan het federale parlement. Sedert 1980 installeerde de Kamer 15 onderzoekscommissies, de Senaat 7 onderzoekscommissies en het Vlaams Parlement 4 onderzoekscommissies (1986: Opera van Vlaanderen; 1987: gewestplan Halle-Vilvoorde; 1993: besteding van de KS-Gelden; 2000: toekenning en aanwending van scheepskredieten). Anderzijds maakt het Vlaams Parlement wel meer gebruik van het recht op onderzoek dan de andere deelstaatparlementen. Ik wil hieruit evenwel geen voorbarige conclusies trekken. Het recht op onderzoek is een vrij dubbelzinnige techniek. Tot het midden van de jaren 80 werd nauwelijks gebruikgemaakt van deze bevoegdheid. Zo schrijft Jacques Velu nog in 1986 dat dat is het gevolg is van het feit dat de regering zich niet wil laten controleren door het parlement. Nauwelijks enkele jaren later worden deze onderzoekscommissies schering en inslag, althans op het federale niveau. Hieruit afleiden dat de regering nu meer wordt op de vingers gekeken is manifest onjuist. Bijna alle onderzoekscommissies concentreren zich op een probleem dat regeringsvreemd of regeringsongevaarlijk is. Ik durf zelfs te stellen dat de onderzoekscommissies meer en meer een parlementaire bezigheidstherapie worden die de aandacht moet afleiden van de controle op de regering.
Vernieuwend in het Reglement van het Vlaams Parlement is wel de beleidsbrief (art. 74 Reglement) waarbij de minister niet alleen een overzicht geeft van de uitvoering van de begroting en een prognose over de beleidsinvulling tijdens het volgende begrotingsjaar, maar tevens een overzicht van de wijze waarop de regering gevolg heeft gegeven aan het regeerakkoord en de beleidsnota's, resoluties en moties die door het parlement zijn aangenomen. De minister heeft dus een duidelijke informatieverplichting ten opzichte van het parlement.

Over de nutteloosheid van het parlement en het gevaar van de particratie


Wanneer men de effectiviteit van een parlement wil ontleden, zijn er meerdere benaderingen mogelijk. Een van die benaderingen bestaat erin dat men wijst op de "afwezigheid" van het parlement: afwezigheid bij de besluitvorming en afwezigheid als controle-instrument.
Die benadering kan bovendien cijfermatig worden onderbouwd. In het wetgevende proces zijn er veel meer ontwerpen die decreet worden dan voorstellen. Tijdens de legislatuur 1995-1999 was 30 % van de aangenomen decreten het gevolg van voorstellen en 70 % van ontwerpen. Het Vlaams Parlement scoort hiermee overigens merkelijk beter dan de andere parlementen. De vraag is evenwel in welke mate sommige voorstellen geen vermomde ontwerpen zijn? Een ontwerp indienen als voorstel maakt het immers mogelijk om een advies van de Raad van State te ontwijken.
Ook met de controlefunctie loopt een en ander mis. Interpellaties geven zelden aanleiding tot het ontslag van een minister. Geen enkel van de talrijke parlementen die ons land rijk is, scoort goed op dit punt, de buitenlandse parlementen al evenmin.
De boosdoener is vrij snel gevonden en wordt makkelijk aangeduid met de term particratie, het parlement wordt een mythe genoemd. Die stelling botst evenwel op een paradox. Men mag van mij gerust de politieke partijen als boosdoener aanwijzen, als men tegelijk maar beseft dat op die plaatsen waar politieke partijen afwezig zijn er nooit sprake is van democratie. Iets soortgelijks geldt voor het parlement. Indien het parlement dan toch zo nutteloos is, zo afwezig, waarom schaffen we het dan niet af? Opnieuw botsen we op dezelfde paradox: overal waar deze schijnbaar nutteloze instellingen niet bestaan, bestaat de democratie evenmin. Blijkbaar is deze nutteloze instelling dan toch een conditio sine qua non voor de democratie.

Omdat parlementen en partijen nuttig zijn


België kent een partijendemocratie, geen parlementaire democratie in de klassieke betekenis van het woord. Onze Grondwet roept ten onrechte het beeld op van een parlementaire democratie waar parlement en regering sleutelelementen zijn van het besluitvormingsproces. In onze partijendemocratie is het besluitvormingsproces toevertrouwd aan een politieke elite, aan vertegenwoordigers van de partijen.
Dat wil evenwel geenszins zeggen dat we in een predictatuur leven. De politieke elite is allesbehalve almachtig, ze is intern verdeeld en vele besluitvormingsprocessen ontsnappen aan haar macht. Bijvoorbeeld omdat het besluitvormingsproces aan een ander niveau toekomt (bijvoorbeeld de landbouwpolitiek, waar Europa almachtig is), maar voornamelijk omdat het besluitvormingsproces in se niet tot het politieke gebeuren behoort. De sluiting van Renault-Vilvoorde is hiervan een treffend bewijs. De interne verdeeldheid maakt bovendien dat beslissingen altijd compromissen zijn waarover onderhandeld is.
De ware breuklijn van onze democratie is niet die tussen regering en parlement, noch tussen wetgevende macht en uitvoerende macht, maar wel de strikte scheiding tussen meerderheid en oppositie. De regering is de emanatie van een meerderheid in het parlement, ze legt verantwoording af aan die meerderheid. Het is daarbij niet de bedoeling om in dialoog te treden met de oppositie. Verder moet men voor ogen houden dat regering en parlementaire meerderheid niets anders zijn dan het verlengstuk van de politieke partijen binnen de instellingen van dit land. De regering valt wanneer er onenigheid ontstaat tussen die partijen die op hun beurt gedomineerd worden door hun elites.
In dit model blijft het parlement een noodzakelijk instrument, zij het niet als controlerend orgaan. Het parlement is niet de plaats waar beslissingen worden genomen, maar wel de plaats waar de kaarten worden verdeeld. Na de verkiezingen beschikt iedere partij over een aantal manschappen en om tot politieke besluitvorming te komen, heeft men nu eenmaal een parlementaire meerderheid nodig. Of anders uitgedrukt, het parlement bepaalt de representativiteit van de onderhandelaars.
De partijendemocratie mag dan al geen parlementaire democratie zijn in de ideële betekenis van het woord – een vergadering waar eenieder naar eer en geweten stemt, maar heeft dat ooit ergens bestaan?–, toch heeft ze voordelen. Het parlement blijft voor de oppositie een bevoorrecht mediatiek hoogtepunt, de plaats waar de oppositie openlijk in debat gaat met de meerderheid. Dat zorgt ervoor dat de arrogantie, eigen aan elke meerderheid ingetoomd wordt. De kritiek van de oppositie werkt niet repressief – de oppositie zal slechts uiterst zelden kunnen een minister de laan uitsturen –, maar wel preventief. Partijen kunnen zo bepaalde aspecten onder de aandacht brengen. Dat heeft soms verregaande en onverwachte gevolgen. Sommige partijen hebben nog weinig regeringsdeelname op hun actief, maar hebben wel al belangrijke punten van hun programma verwezenlijkt, bijvoorbeeld aan de Volksunie en Agalev.
Een ander voordeel van de particratie mag evenmin worden onderschat. In het begin van mijn betoog heb ik gewezen op de dramatische afloop van het regime van Lodewijk XVI en het feit dat dat m.i. deels kan worden toegeschreven aan het ontbreken van conflictoplossende mechanismen. De particratie en de onderhandelingen tussen politieke elites werken als een bijzonder efficiënt conflictoplossend mechanisme: ons land kent weinig diepe crisissen. De onderhandelingen hebben een matigende invloed, de scherpste kantjes worden weggevijld en de oplossing is er noodzakelijk één waar meer partijen mee kunnen leven. Diegenen die ervoor pleiten om de burger meer en rechtstreekser bij het politieke gebeuren te betrekken, moeten beseffen dat dat niet zonder gevaren is. Het politieke debat zal ongetwijfeld boeiender worden indien men de burger meer rechtstreeks bij het debat betrekt, maar onvermijdelijk volgt een polarisatie van de standpunten.
Tevens moet men voor ogen houden dat dit rechtstreekser betrekken van de burger bij de politiek onverwachte neveneffecten zal hebben. Een maatschappij is nu eenmaal gebaseerd op machtsrelaties: er zijn maatschappelijk sterken en maatschappelijk kwetsbaren. Het nader betrekken van de burger bij het beleid kan deze machtsrelaties verregaand bevestigen en zelfs nog versterken. Het risico is groot dat petitierecht, klachtrecht, ombudsdienst, enzovoort grotendeels een monopolie worden in handen van de maatschappelijk sterken. Laten we althans niet leven met de illusie dat men hiermee het hele maatschappelijke veld bij de politiek zal betrekken, de desillusie zou des te groter kunnen zijn.
Misschien kan het nuttig zijn om de burger op een andere wijze bij de politiek te betrekken, namelijk door de politieke partijen intern te democratiseren. Als dat gebeurt, dan kan men de particratie in de parlementaire betekenis van het woord, nog nauwelijks bestempelen als een euvel. Partijen zijn dan niet alleen een wezenlijk, maar tevens een democratisch onderdeel van de maatschappij. Vandaag kan men evenwel niet stellen dat de politieke partijen, zelfs niet die partijen die luidop de democratie uitdragen, aan een hoog democratisch gehalte beantwoorden. Politieke partijen zijn veeleer aristocratieën. De piste van de democratisering van politieke partijen heeft grenzen en een te verregaande inmenging zal onvermijdelijk in botsing komen met de vrijheid van vereniging en vergadering als gewaarborgd door de Grondwet (art. 26-27) en het E.V.R.M. (art. 11). Het lijkt mij wel mogelijk om via de publieke partijfinanciering onrechtstreeks bepaalde regels aan partijen op te leggen.

De fundamentele breuklijn in de partijendemocratie: meerderheid ten opzichte van oppositie


De fundamentele breuklijn van ons politieke bestel is de dichotomie tussen meerderheid en oppositie. Wanneer deze breuklijn op de voorgrond treedt, dan worden de rangen gesloten, dan geldt de ijzersterke partijtucht. In die gevallen zal het parlement als geheel, d.w.z. bestaande uit meerderheid en oppositie, weinig of niets kunnen veranderen aan elders gesloten akkoorden. Op die momenten is de regeringscohesie immers het grootst. Men denke hierbij aan interpellaties, het goedkeuren van begrotingen, het geven van het vertrouwen enzovoort. Dat de cohesie net dan het grootst is, is tevens verklaarbaar. Op die momenten is de, weliswaar theoretische, dreiging die uitgaat van het parlement bijzonder groot. In theorie kan het parlement de regering aan het wankelen brengen en dat wordt, tot elke prijs, voorkomen door de partijdiscipline. Zo botsen we op een paradox: wanneer de macht van het parlement in theorie het grootst is, is de effectiviteit het laagst want partijdiscipline maakt het mogelijk om deze verregaande bevoegdheden uit te oefenen.
In deze optiek is de beleidsbrief als belangrijke innovatie die het Vlaams Parlement heeft ingeschreven in het Reglement minder gelukkig. De minister moet immers net op een ogenblik dat de cohesie bijzonder groot is – men bespreekt aspecten van de begroting – meedelen welk gevolg werd gegeven aan de resoluties en moties, aangenomen door het parlement. De stalen partijtucht maakt evenwel dat de minister zich op dat ogenblik gedekt weet. Wil men een ware inbreng van het parlement bewerkstelligen, dan lijkt het verstandiger om de minister te laten antwoorden op een moment dat men hem kan naar huis sturen met het verzoek om zijn huiswerk over te doen, zonder dat dat meteen politieke gevolgen heeft. We kunnen de zopas negatief geformuleerde paradox ook positief herformuleren: de effectiviteit van het parlement stijgt, naarmate het parlement minder dreigt met het wapen van de politieke aansprakelijkheid.
In het Vlaams Parlement wordt de breuklijn meerderheid-oppositie nog doorkruist door een tweedeling binnen de oppositie. Door het 'cordon sanitaire' is er een 'goede' en een 'slechte' oppositie. Ik wil mij niet uitspreken over de politieke opportuniteit van het cordon sanitaire. Wel stel ik vast dat het cordon sanitaire de oppositie binnen het parlement verregaand verzwakt. Wanneer de 'goede oppositie' zich verzet tegen het regeringsbeleid stelt ze zich bloot aan de beschuldiging dat zij het cordon doorbreekt. De enkele vraag tot advies aan de Raad van State is soms reeds voldoende opdat deze verdoemenis zou worden uitgesproken. Wil de 'goede oppositie' deze beschuldiging ontwijken, dan moet ze zich maar aansluiten bij de regering. Zo staat de democratische oppositie voor een onmogelijke opdracht: ofwel voert ze constructief oppositie, ofwel wordt ze beschuldigd het cordon sanitaire te doorbreken. Dat verzwakt aanzienlijk de democratische oppositie. De 'slechte oppositie' staat van meet af aan buiten spel. Het 'cordon sanitaire' zorgt er ook voor dat een aantal maatschappelijke problemen in het halfrond nauwelijks ter sprake kunnen komen, ze lijken wel het monopolie van de 'slechte oppositie'. Parlementaire debatten over immigratie en veiligheid zijn verregaand ‘gehypothekeerd’.



Indien u het mij toestaat wil ik, bij wijze van afsluiting, teruggrijpen naar het omvangrijke Benchmarkrapport. Het rapport analyseert de "Committee on the Constitution" ("Konstitutionsutskottet"). Die commissie wordt in Zweden als een belangrijke commissie beschouwd en ze toetst het regeringsbeleid aan de geldende regels en beslissingen van het parlement. Verder lees ik hierover in het rapport: "Van haar werkzaamheden stelt de commissie jaarlijks een rapport op. Dit rapport kan echter geen gevolgen hebben voor de samenstelling van de regering (ontslag van de regering of ministers), maar geeft wel aanleiding tot een uitgebreid jaarlijks parlementair debat". Dit beantwoordt restloos aan wat ik zopas heb gesteld. Het parlement wordt effectiever en efficiënter wanneer het niet onmiddellijk gaat dreigen met de ministeriële verantwoordelijkheid. Een politiek wapen van een te groot kaliber zal men nooit ongestraft te pas en te onpas kunnen hanteren.
Het is belangrijk te beseffen dat de fundamentele breuklijn tussen meerderheid en oppositie de werking van de instellingen verregaand beïnvloedt. Het parlement moet die breuklijn ook verder blijven bespelen: het parlement is geen mythe, maar een wezenlijk onderdeel van onze partijendemocratie. Anderzijds moet het parlement ook werken buiten deze breuklijn, want net hier kan het parlement aan doeltreffendheid winnen.



Hendrik Vuye is doctor in de rechtsgeleerdheid, licentiaat in de criminologie en licentiaat in de filosofie. Hij is thans Hoogleraar staatsrecht aan de Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix de Namur en deeltijds Hoogleraar aan de Universiteit Antwerpen