1949年10月1日，新中国成立。周恩来总理兼外长在新中国成立的当天，亲笔签署了新中国第一份外交文书，将毛泽东在天安门城楼上向全世界的公告正式函告各国政府。毛泽东在公告中宣布：“本政府为代表中华人民共和国全国人民的唯一合法政府。凡愿遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。”

　　新中国成立后，外国政府纷纷致电中央人民政府，声明承认中华人民共和国，并愿与之建立外交关系。

　　按照国际惯例，两国政府互致承认电文，即是建交开始。但为了彻底清除近代自清廷被列强“强迫外交”以来，特别是民国时期为求得列强承认不惜损害国家利益而带来的影响，同旧中国丧权辱国的外交一刀两断，新中国在成立之初就制定了“一边倒”、“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”的三大外交政策。新中国鲜明地倒向社会主义阵营，对旧中国建立的外交关系一律不承认，同时明确说明，凡愿与中华人民共和国建交的国家，必须同台湾国民党集团断绝外交关系；支持新中国恢复在联合国的合法席位，真正体现其尊重中国主权的诚意。对旧中国同外国签订的一切条约和协定重新审查处理，彻底清除帝国主义在华特权和影响。为了实现这个目标，中国政府发明创造了谈判建交的形式，建交前对方必须派代表就建交的“初步的与程序问题”进行谈判，就上述问题加以明确、澄清，中国政府感到满意后，才能正式建立外交关系，互派外交使节。

　　1949年12月19日，毛泽东就与资本主义国家的建交问题做出指示：如果某些资本主义国家公开宣布和我们建立外交关系，我方应复电询问该政府是否愿意和国民党断绝外交关系，叫他们派代表来华商谈建立外交关系问题，依商谈结果，再定建立外交关系。此种商谈手续是完全必要的。如此主动权仍然操在我手。

　　截止到1955年底，与我国建立外交关系的国家达到26个（其中与英国和荷兰为代办级，又称半外交关系）。建交的国家包括了不同类型的国家。

　　各社会主义国家对新中国都采取了鲜明而热情的支持，中国与这些国家建立外交关系不需要经过谈判。苏联在新中国成立后的第二天即致电表示苏联政府决定同新中国建交，并宣布已同国民党当局断绝外交关系。10月3日，周恩来亲笔起草了致苏联副外长葛米柯的复电，表示“欢迎立即建交并互派大使”。此后，保加利亚、罗马尼来、匈牙利、朝鲜等也很快相继同中国建交。

　　一些资本主义国家，出于尽可能保留其在华利益的考虑，很快承认新中国并表示愿意建交，但同时又不愿意完全断绝同国民党集团的关系。有的国家迫于美国压力，在联合国机构内不敢公开表示支持新中国的代表权益。

　　新中国分别与这些国家进行了各有特色的谈判交涉。已公布的新中国外交档案详细地记录了上述国家的建交过程，生动地展现了新中国外交政策的执行情况。

　　本文通过列举中国与英国、荷兰的建交过程，管窥新中国是摒弃清王朝的“被迫外交”和国民党的“屈辱外交”、坚决执行独立自主的外交政策、创建形式独特又符合中国国情的半外交关系，最终建立起以平等、互利和互相尊重领土主权为基础的外交关系。

中英半外交关系18年

　　新中国成立不久，英国外交大臣就照会周恩来外长，宣布英国承认中华人民共和国中央人民政府为中国之合法政府，并准备与之建立外交关系。但中英两国直到1954年6月17日才建立代办级外交关系，仍未完全脱离谈判建交阶段。而建立大使级外交关系、实现关系完全正常化则是1972年的事了。

姬鹏飞被内定为驻英首任大使

　　1950年1月6日，英国前领事高来含到中国外交部约见外交部办公厅主任王炳南，面交了给周恩来的照会，并告知英国政府已任命胡阶森为驻华临时代办。

　　1月9日，周恩来复照英国外交大臣：“中华人民共和国中央人民政府愿在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上与贵国政府建立外交关系，并且接受阁下所指定为临时代办的胡阶森先生为大不列颠及北爱尔兰联合王国政府派来北京就贵我两国建立外交关系问题进行谈判的代表。”

　　英国政府对周恩来在照会中提到的进行建交谈判一事非常不解，认为双方换文本身已经构成了两国外交关系的建立。1月16日，高来含带着英国政府的疑问再次来到外交部，强调说胡阶森先生只能以代办身份而不是谈判代表身份来北京。

　　在外交职衔中，代办是由外交部长向驻在国外交部长派遣的外交代表，而大使或公使则是由国家元首向驻在国元首派遣的外交代表，代办所受礼遇低于大使、公使，但所享有的外交特权和豁免权与大使、公使相同。以代办为馆长的外交代表机关称为代办处。临时代办不是正规的外交使节。

　　可以理解，对于承载着厚重历史背景和民族希望的新中国外交政策，外国人是难以理解的。

　　对于中英建交，中国领导人曾高度重视并寄予良好期待，当时还内定了姬鹏飞作为中国政府派驻英国的大使人选。但中英两国建交的先决条件是，英国政府必须与国民党集团断绝外交关系，支持新中国恢复在联合国的合法席位。当时人们担心这样的条件是否会使两国关系问题“陷于僵局”，毛泽东指示道：“认为‘陷于僵局’，这是不对的。这里并没有什么僵局，主动权完全握在我们手中。”

如英国政府的答复与行动是矛盾的，两国建交宁可拖一段

　　1月20日至2月8日，正在苏联访问的毛泽东、周恩来就中英建交谈判问题多次致电国内，指示与英国建交谈判最重要的是关于英国与蒋介石的关系问题。英国既与中华人民共和国政府建立外交关系，就不应再与国民党政府有任何外交来往，而英国代表在联合国安全理事会及其他组织中竟继续承认国民党代表的合法性，拒绝接受中华人民共和国代表，这是建立中英外交关系必须要解决的先决问题。其次，毛泽东、周恩来还指示，英国香港政府对国民党政府在港的官方代表机关及其所属的一切国家资财持何态度，也须弄清楚。如英国政府的答复与行动是矛盾的，那么我们宁可将两国建交拖一段时间。

　　显然，新中国虽非常重视中英建交问题，但绝不会在涉及国家独立完整的原则立场上有丝毫让步。

　　2月14日下午，英国代表胡阶森率高来含（参事）、班以安（一等秘书）及翻译来外交部作礼节性访问。可能是对英国政府的诚意有不太了解之故，我外交部仅派了欧非司的一名科长出面接待。对此，刘少奇在会见情况报告上批示：对英外交人员应有适当的、周到的、礼节上的来往，不可怠慢，但也不要过分热情，以示与对苏联及新民主国家人员有区别。对胡阶森来访应答拜。

　　3月2日，中英就建立外交关系问题举行第一次谈判。中方人员：章汉夫（外交部副部长）、宦乡（欧非司司长）、姚周杰（欧非司科长）、韩叙（交际处科长）、王知还（翻译及记录）；英方人员：胡阶森、高来含、班以安。

　　中方提出必须首先解决英国政府与国民党集团的关系问题，包括英国在联合国关于中国代表权问题上的投票行动和英国政府对于在英国、香港和英国属地的国民党集团各种机构的中国国家财产持何态度问题。中方要求英国政府对这两个问题予以澄清。胡阶森表示这两个问题相当复杂，容转达本国政府后答复。

　　3月17日，中英第二次建交谈判。胡阶森宣读英国政府对中方所提问题的答复：英国对中国在联合国的代表权问题投弃权票，是因为这个问题当时是不可能获得多数通过；对中国在英国管辖地区的财产问题，英国已承认中国，因而中国有权处置这些财产，但又称，如果财产仍在他人手中并拒绝交出而引起纠纷，行政当局又不能解决时，则需由中国政府诉诸法院。显然中方对此答复不能满意。

不是中国不承认英国，而是英国在联合国不承认我们

　　此后，中英又举行过多次谈判，但英方对以上两个问题所持立场毫无变化。这期间发生了我停留香港的七架飞机被毁事件，英国政府于5月9日下令香港法院扣押中国、中央两航空公司停放在香港启德机场的飞机。

　　7月27日，英国国务大臣杨格在答复下议院议员质询的书面文件中，竟毫无隐讳地提出台湾地位未定论。

　　8月1日，中国外交部发言人发表谈话称：中英“建交谈判”七个月来，英国政府在种种事实上所一再表现出来的，是言行不符的两面政策；这次杨格先生在台湾地位问题上所持的态度，更进一步暴露了英国政府甘愿做美帝国主义者帮凶的真面目，暴露了在“建交谈判”掩盖下的英国帝国主义份子对于中国人民的敌意。在谈话稿中，将“建交谈判”四字加了引号，中国政府对其含义已有不同的看法。

　　朝鲜战争爆发后，由于英国参战和对华禁运，中英建交谈判陷于停顿，两国关系冻结。

　　1954年4-7月，日内瓦会议期间，中英双方代表在会外除对会议议题交换意见外，还就双方关系问题进行了频繁接触和磋商。

　　5月1日，苏联外长莫洛托夫邀请周恩来和艾登在其日内瓦住处作客。这是他们首次会面。席间，当莫洛托夫提到中国对国际事务中的不平有些抱怨时，艾登说：“英国是承认中国的，只是中国不承认我们。”周恩来说：“不是中国不承认英国，而是英国在联合国不承认我们。”艾登说：“我们有一个人在北京，而你们却没有人在伦敦。”其意希望中方也派相应人选到伦敦。艾登还说：“我这次把驻华代办杜威廉带来为的是与中国代表团接触。”周恩来说：“我也把欧非司司长宦乡带来了。”艾登说：“那么我们思想相同了。”

互换代办：中国建交史的创举

　　从5月3日起，中英两国代表就双边关系问题进行了多次磋商。尽管当时英国对联合国中国代表权问题的态度并未改变，但是考虑到英国在印度支那问题上采取了不同于美国的立场，6月1日，中方接受艾登关于希望中方派一代办身份的外交人员驻伦敦的建议。

　　6月17日，中英双方同时发表公报：“中华人民共和国中央人民政府和联合王国协议，中央人民政府派遣代办驻在伦敦，其地位和任务与英国驻北京代办的地位和任务相同。”

　　在此之前，中国对英国驻北京谈判代表没有给予完全的外交地位和权利，并将其任务限制在谈判建交的范围之内。两国互换代办后，代办享有完全的外交待遇，其任务除继续谈判建交外，还包括处理侨务和商务问题。互换代办是中国建交史上的一大创举，中英关系开始走向正常化。

　　1971年，英国向中国表示愿意撤销它在台湾设置的“领事馆”，并改变它对中国恢复在联合国的合法席位的态度，希望就两国外交关系升格问题进行谈判。1972年3月，两国达成了正式建交的协议。在中英建交联合公报中，英国承认中国关于台湾是中华人民共和国一个省的立场。

中国与荷兰建交不能附加任何条件

　　荷兰政府与新中国建交的目的很简单，引用荷方代表的话说就是：荷兰是个小国，希望建交，不是为了政治上的目的，而主要是为了贸易及航运上的关系。

刘少奇指示：拒绝荷兰的提议

　　1949年10月24日，荷兰前领事费渊拜会外交部办公厅主任王炳南。费渊面读荷兰政府的声明：“荷兰政府慎重研究最近中央人民政府成立所引致之新局势。鉴予一贯存在于荷中之间的友好关系，荷兰政府建议，在完成上述研究之期间，中央人民政府统治区之荷兰领事官与地方当局保持非正式接触。荷兰政府认为此一临时措施可有助于两国贸易之促进，并有利于两国人民。”如此口吻，未免有点目中无人之嫌。中国政府未予置理。

　　1950年2月6日下午，费渊再次来到外交部，欧非司司长宦乡接见了他。费渊宣读荷兰政府拟承认中国政府的电文：“荷兰政府拟在最短时期内承认中央人民政府为中国合法政府，并提议此项承认可能与中华人民共和国中央人民政府承认印度尼西亚合众共和国同时实现。”这份电文有将新中国承认印尼作为荷兰承认新中国的交换条件之意。

　　当时毛泽东和周恩来正在苏联访问，刘少奇主持工作。刘少奇指示：立即对费渊交来的荷兰政府电报答复，对荷兰政府的提议加以拒绝。他让宦乡把费渊找来并告之：中华人民共和国中央人民政府与荷兰政府建立外交关系，不能附加任何条件，对于荷兰政府的提议不能考虑。中央人民政府对于最近成立的印尼政府，在接获该国文件后，当按照自己的判断采取自己所认为适当的态度。荷兰政府交来之电文，因我与荷兰政府尚无外交关系，不好收受其电报。

　　第二天，宦乡即找来费渊，宣读根据刘少奇指示拟就的答复，并将前日交来的荷兰政府电报退还给他。

周恩来批示，约其代办谈判建交程序

　　荷兰政府按以前的逻辑和做法碰了壁，相当一段时间没有任何动作。过了一个多月后的3月28日下午，费渊才又拿着荷兰政府的照会来到外交部，受到了章汉夫、宦乡等人的接见。这次的照会从内容到遣词造句都与前迥然不同。照会称：荷兰政府自今日起承认中华人民共和国中央人民政府为中国合法政府，愿在平等、互利及互相尊重领土主权之基础上建立正常外交关系。同是费渊还声明：“奉命口头通知阁下，荷兰政府已撤消对国民党政府的承认，并断绝与国民党政府之一切外交关系。”

　　针对荷兰政府的改变，中方做出了相应的反应。周恩来在此次接见情况报告上批示：与各资本主义同例，约其代办作为代表来京谈判程序问题。

　　4月4日，中国政府表示接受荷兰政府的照会，愿意与之建立外交关系，并同意其所指定的谈判代表。

　　4月27日，中荷举行第一次谈判，中方提出请荷兰政府对于在荷的国民党各种机构及属于中国的国家资财所持的态度予以说明。5月15日荷政府作出了令中方满意的答复。

　　但在中荷谈判期间，荷政府代表在联合国各附属机构的会议上表决驱逐国民党残余集团代表问题时，竟一如继往地投反对票或弃权。荷方代表对此辩称：在联合国代表权问题上荷兰政府自然是愿意支持中华人民共和国的，但在这个问题上如何投票是一个很复杂的技术问题，将两国交换大使的问题与国际会议中荷兰代表的态度联系在一起是不恰当的。

　　而中方认为，荷兰政府既已表示了要与中华人民共和国建立外交关系及与国民党残余断绝关系，在联合国投票中，也应该把这种态度表示出来。中央人民政府视其为一个愿意与中华人民共和国建立外交关系的国家对中华人民共和国究竟持何态度的问题。因双方均未退让，中荷建交问题暂时搁置。

荷兰人向英国人讨教

　　1954年6月，中英半外交关系的建立为中荷关系的改善带来希望。荷兰代表司曼多次向英国驻华代办杜维廉讨教经验，询问中英关系改善的基础。特别是周恩来总理关于“中英关系的改善为中国与其它国家关系的改善铺平道路”的谈话引起荷兰政府极大关注，荷方希望中荷关系也能依照中英关系模式，互换代办。

　　1954年10月23日，荷兰代表司曼正式向中方转达荷兰政府希望互换代办的意见。

　　中国政府根据当时的国际国内形势分析认为：从经济上考虑，荷兰急需与我改善关系，以便发展其贸易并开展其远东航运以与英、日竞争；从政治上考虑，根据目前国际形势及我对英国改善关系的步骤，我可不再以荷兰在联合国中对我代表权问题的态度作为是否与荷兰改善关系的决定性条件，但仍为与荷兰建立正式外交关系、互换使节的前提。与荷兰改善关系，对缓和国际紧张局势以及扩大我对外影响，都有一定好处。同意司曼所提，采取中英之间的办法，与荷兰互换代办。

　　11月9日上午，章汉夫副部长代表中国政府对荷兰政府关于中荷互换代办的愿望表示欢迎，并同意与荷兰王国互换代办。代办的任务包括进行建交谈判，同时处理两国的侨务与贸易问题。

　　1971年，荷兰在第二十六届联大上投票支持中国恢复代表权。1972年5月，中荷达成正式建交协议。在中荷建交联合公报中，荷兰表示尊重中国关于台湾是中华人民共和国的一个省的立场，并重申它承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。

　　原载《世界知识》2005年第1期