憲政(評)090-073號

中華民國九十年三月二十八日
March 28, 2001

統合論的幾種抉擇 

文化大學中山所教授 周陽山  

陳水扁總統在新年元旦祝詞中,指出「兩岸原是一家人,也有共存共榮的共同目標,既然希望生活在一個共同屋簷下,就更應該要相互體諒、相互提攜」。他並呼籲對岸的中共領導人,「以最大的氣度和前瞻的智慧,超越目前的爭執和僵局,從兩岸經貿與文化的統合開始著手,逐步建立兩岸之間的信任,進而共同尋求兩岸永久和平、政治統合的新架構。為二十一世紀兩岸人民最大的福祉,攜手開拓無限可能的空間。」

這份聲明,為兩岸間未來的互動,開啟新的希望與契機。儘管目前兩岸執政當局仍存在著諸多的誤解與猜忌,但如果真能朝著「永久和平、政治統合」的方向發展,則共存共榮的共同目標,必將指日可待.

但是,兩岸終究要如何尋求「永久和平、政治統合」的新架構呢?目前有關國協、邦聯、聯邦、聯盟,乃至「一國兩府」、「一國兩制」等討論,是否有助於此一新架構的規劃與構建?為了清晰的呈現在各種既有解決方案之間的利弊得失,本文將先作一分類比較,再提出具體之建議;另外本文也將就國內外的相關反應作一討論。

茲將目前各界已提出的統合方案分為下列三類,作一分析:

(一)中華國協(Chinese Commonwealth):

當前國協的實施經驗有二,一係大英國協,目前成員逾五十國,係過去大英帝國前殖民地的鬆散組合,由英國擔任宗主國之角色,內部則為國際關係。雖然中共方面將其譯為「英聯邦」,但顯然不會接受此種「名為聯邦,實為國協」的統合模式。

至於另一個國協組織,則係蘇聯解體後的「獨立國協」,除波羅的海三國(愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛)拒絕加入外,其他十二個前蘇聯的加盟共和國均為其成員國,並以俄羅斯馬首是瞻。由於各國的獨立條件不一,目前與俄羅斯的關係也呈現鬆緊、親疏不同的面貌,但無論如何,在對外關係上,各國仍多奉俄羅斯為標竿。甚至在某些高加索區國家(如喬治亞共和國)目前仍駐有大量的俄軍,此種「名為獨立,實則附庸」的狀況,恐怕不會為中華民國政府所接納。相對的,中共方面(目前將其譯為「獨聯體」)也不甘接受此種「對外各自獨立」的統合模式。基於此,除非中華國協的設計有新的架構與內涵,否則恐怕會為兩岸當局所共同拒斥。

(二)中華邦聯(Chinese Confederation):

此係目前最為國人所重視的統合模式,亦為部份西方智庫人士所倡議。與此一模式相似的另一種擬議,則係「邦聯式的聯邦制」(Confederal Federacy),亦即在台灣與大陸之間,維持一種「對外統一,對內獨立」的統合關係。類似的國際經驗,包括芬蘭與歐蘭群島(Aland Islands),歐蘭群島上的居民多係瑞典後裔,但為芬蘭籍。從一九二一年起,歐蘭群島歸屬芬蘭:享有高度自治,其議會得決定一切的內部事務,目前該群島並在歐洲聯盟中,掌握一席固定的代表。換言之,此種「內部高度自治,對外派駐代表」的統合模式,係一種「對內共享主權,對外享有一定代表權」的中介型態。但中共官方在2001年3月的全國人大會議中已公開對此模式採取否定態度,不過它也強調「只要承認一個中國,統合模式可以慢慢談」,顯然還留有一定的談判空間存在。

(三)中華聯盟(Chinese Union):

聯盟制的最大特徵有二:其一,根據蘇聯之經驗,加盟共和國(Union Republic),可以自由退出(但在聯邦制之下的各邦通常卻不可退出聯邦,此即美國一八六0年代內戰發生之主要成因之一)。而一九九一年蘇聯的解體,即因俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯等三國領導人共同宣布退出蘇聯所致。基於此,聯盟制實不同於聯邦制,其成員國得自由加盟和退盟。其二,根據歐洲聯盟(European Union)之制度設計,各國雖然交出若干主權給歐盟,但仍係主權國家。而歐洲聯盟本身,不僅係一「國際組織」,同時也具備「超國家」的執行能力,歐盟執委會即具備廣泛的執行權與監督權。但是歐盟與蘇聯的經驗,與兩岸目前互動關係存在著相當遙遠的差距,因此,此一模式是否得適用於台海之間,還有待長期的談判與互動關係而定,未必能成功的引為統合之規範。

除了上述三項之外,「聯邦制」與「一國兩制」也是經常被提及的兩種模式。中共方面的智囊與學者特別強調,一國兩制的設計,較之聯邦制更為鬆散,但是以港澳為模式的實踐經驗,卻難為台灣大多數民眾所接納。基於此,部分美方學者與官員,曾經提出「一國三制」的說法,而究其內容,則與「中華邦聯」或「中華聯邦」較為接近,在此不再贅述。

根據以上的分析與比較,兩岸未來的政治統合,若要求其實踐上的可行性,則下列三項原則似乎是不可或缺的條件:

第一,兩岸的政府勢必要交出若干的主權,同時又要維持基本的國家主權。因此,歐盟的模式最具參考價值,但基於中國本身的歷史背景與特殊條件,完全的移植既不必要、也不可能實現。

第二,兩岸在國家主權問題上,勢必要採取「一個主權,兩岸共享」的嶄新型態,基於此,西方近代以來「民族國家,絕對主權」的通例,勢將捐棄。

第三,在具體的執政行為上,兩岸必須採取「一個中國,多元體制」的統治型態,在港、澳模式之外,台灣的民主選舉與大眾參與,恐怕不只是「五十年不變」的保證,而且應該是「永久的存續與尊重」。

除了上述三項原則之外,有鑑於大陸內部中央與地方關係的互動與發展,以及沿海與內陸在社會、經濟、民族。文化等方面的巨大落差,我個人認為,未來中國的政治統合,不但要考慮到台灣人民的意願與福祉,而且也必須顧及全中國的歷史經驗,整體發展與區域平衡。基於此,個人願提出有別於各種兩岸統合模式的「四重聯盟論」,其具體內容如次:

(一)第一重--單一制(Unitary System)。包括大陸東半壁的各省市,以漢人為主的東北、華北、華中、華南各地區,應實施單一制。同時逐步的提高地方自治的層級,由村級選舉逐步提升,全面實施縣市層級的自治與選舉。

(二)第二重--區域自治(Segmental Autonomy)。包括西南、西北各地的「民族自治區」,實施「因地制宜」的區域自治,其自治權範圍遠較前項之地方自治為廣。在少數民族自治地區,並實施「雙語制」或「多語制」。目前俄羅斯聯邦中的民族自治制度,以及西班牙的巴斯克(Basque)、卡特羅尼亞(Catalonia)、加里西亞(Galicia)等地區之自治,可為其參考範例。

(三)第三重--一國兩制:即香港、澳門的統治模式。其中社會、經濟制度不變,但外交、國防則歸中央掌握。不過,如果中共當局仍堅持目前對港澳的政治獨控,尤其是香港特首由中共欽定,立法會議員只有百分之四十的改選席次,則此種「一國兩制」的可信度與吸引力俱顯不足。只會加深國際人士及台灣民眾對中共的疑慮。而提升民主選舉的範圍與層級,實為一大改革要務。

(四)第四重--聯盟制(Federacy)。此即指未來大陸與台灣的統合關係。其內涵如何,尚在未定之天,但維持台灣目前政治、經濟、社會、國防等機制不變,同時保有一定的國際關係與外交空間,顯然均係必要條件。而中共當局如何以「最大的氣度與前瞻的智慧」,促進兩岸的永久和平,則係此一模式成敗之最後關鍵。

綜上所述,「四重聯盟」的制度設計,是以二十一世紀全中國的整體發展與政治統合為考量之重點,而不僅限於兩岸間之互動及整合。如果台灣能在此一制度的設計上尋求智慧的突破點,它不但將成為「兩岸經濟、社曾改革的領航人」,而且也將在全中國的民主發展及民族整合任務上,扮演著突破性、革命性的角色。

(本評論代表作者個人之意見)

(本文刊登於90.1.6中國時報時論廣場)

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