CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE
1978
Constitutición Española aprobada por las Cortes en Sesiones Plenarias del Congreso de los Diputados y del Senado celebradas el 31 de 0ctubre de 1978.
Ratificada por el Pueblo Español en Referendum de 6 Diciembre de 1978.
La Constitución española – Índice sistemático
Estatutos de autonomía - Textos y sinopsis de cada Estatuto
Estado – Nación – Nacionalidades y regiones
“La Constitución
aparece, como no podía ser menos, como emanación de la voluntad de toda la Nación
Española y está destinada a «consolidad un estado de derecho» y «proteger a
todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos
humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones», según reza el
Preámbulo, «Se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación Española,
patria común e indivisible de todos los españoles», aunque a renglón seguido «reconoce
y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad entre todas ellas».
Se ha dicho muchas
veces que lo más original – también lo más problemático – es la nueva concepción
del Estado y de su organización político-territorial; la voluntad implícita de
proceder, como se ha llegado a escribir, a la «refundación del Estado en España».
«El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan», cuyos Estatutos particulares el
Estado «reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico»
(artículos 137 y 147)
La reorganización
política eran, indudablemente, el gran desafío de la España del momento y la
Constitución expresa la voluntad y el esfuerzo para integrar sin la menor
reticencia a los nacionalismos periféricos y definir fórmulas de concordia política
sobre bases progresistas hasta mucho más allá de donde había llegado el régimen
republicano en 1931. [...]
En el texto del
Anteproyecto no aparcía la «nación española» y España era apenas «el Estado»
constituido por «nacionalidades y regiones», identificando a ese Estado, un término
muy querido y usado por los franquistas, tan sólo con la maquinaria del Poder
dentral; un ente sólo fruto del centralismo. El término de «nacionalidaes», jurídicamente
inapropiado, fue introducido por el ponente centrista Herrero R. de Miñón con
la intención confesada de satisfacer a nacionalistas vascos y catalanes; un cálculo,
a la postre, muy equivocado y peor que inútil. «Desde hace tiempo yo,
personalmente, defiendo la necesidad de intruducir el término
“nacionalidades”, expresivo de la
personalidad y organización de ciertos pueblos que son más que regiones
naturales. Y no atenta contra la unidad y solidaridad de España» (Cit. en E. López Aranguren: La
conciencia regional en el proceso autonómico español. C. I. S., 1982, p.
37). Más que simples «regiones naturales» lo son todas regiones históricas, en
España y fuera de ella. El brillante Herrero echa mano de un argumento muy
simplista. El equívoco del término contribuyó a que el diputado radical vasco F.
Letamendía pretendiera ya entonces sustituir el concepto de «nacionalidades»
por el de «naciones».
Por otro lado, la
Constitución no prejuzga cuáles sean tales nacionalidades; lo deja para las
definiciones recogidas en los posteriores Estatutos. Se ha tenido que recordar
más tarde que el término de nacionalidad «no implica consecuencias jurídicas
especiales», y «cierra tajantemente el paso a la consideración según la cual la
autodeterminación, la consecución del propio Estado, sea el desenlace
irreversible de la conciencia nacionalista. El poder constituyente soberano sólo
se atribuye a la nación española». (J. J. Solozábal, Sistema, n. 38-39, 1980, p. 273). [...]
«Las regiones autónomas
no son portadoras de soberanía o de un derecho de autodeterminación que les
consienta celebrar alianzas políticas al margen de la Constitución.» No tienen
poder constituyente y la Constitución de ninguna manera es un pacto entre un
Estado de perfiles evanescentes y uans CC. AA. que sólo pueden nacer a partir
de la Constitución; no la preexisten ni tienen sentido sino en el marco de la
unidad española. Vid. Rodríguez Zapata, en Alzaga, Dir.: Comentarios..., T. XI, pp. 62-64.
En el mismo sentido
se manifiestan Lucas Verdú y otros constitucionalistas en la misma obra (T. X,
p. 397): la solución federal queda expresamente rechazada por el constituyente;
el poder de las CC. AA. «no es originario, sino derivado del estatal. Las CC.
AA. no preexisten y no son independientes del Estado ... han surgido por
voluntad del poder constituyente en virtud de la soberanía del pueblo español
como soberano antes de la Constitución».“
[González Antón,
Luis: España y las Españas. Madrid:
Alianza Editorial, 1998, pp. 640ss. Y 673ss.]
Sistema político y organización territorial del Estado
La Constitución de 1978 supuso ruptura con el régimen
anterior,y se inspiró en la Ley Fundamental de Bonn de 1949,la Constitución
italiana de 1947,y la portuguesa de 1976:con un breve preámbulo redactado por
Tierno Galván.Reclama la vinculación de todos los poderes públicos a la
Contitución (art. 9.1),y es exigido su juramento para ocupar cargos
públicos,con lo que en esto imita también a las Leyes Fundamentales del
franquismo.
Propugna la libertad y la igualdad,es abierta,garantiza el derecho a la
libertad religiosa (art. 16.1),proclamando que ninguna confesión tendrá carácter
estatal (art. 16.3),aunque “los poderes públicos mentendrán las consiguientes
relaciones de cooperación con la Iglesia católica y demás confesiones”.Consagra
la economía de mercado (art. 38),pero dentro de un Estado social y democrático
(art. 1.1).
Considera a la
Corona un órgano diferenciado del Estado,símbolo de su unidad y permanencia,con
las funciones que establece el art. 56.1.El rey no puede actuar jurídicamente
sin refrendo (arts. 16.3 y 64),y no está sujeto a responsabilidad (art. 56.3).
Consagra,pues,una
economía social de mercado,con intervención pública.En lo que se nota las
contradicciones propias del consenso que la redactó,con descentralización
económica y administrativa.Fue reformada como consecuencia de la entrada en
vigor del Tratado de la Unión Europea,pero sólo para añadir “y pasivo” en el
art. 13.2 (derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales).
El título VIII,el
más ambíguo,se ocupa de la organización del Estado,pues a pesar de la unidad de
la Nación española del art. 2,el mismo artículo garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran.
El art. 137 habla de
municipios,provincias y Comunidades Autónomas,por lo que la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que las Comunidades Autónomas poseen relevancia
constitucional,y gozan de la naturaleza de ser también Estado.Pero la autonomía
no es soberana,ya que es parte del todo.
El privilegio a las
nacionalidades históricas (Catalunya,Euskadi y Galicia) es lo que incitó a que
se legislaran dos vías de acceso a la autonomía (arts. 151 y 143), lo que
supone distintos tipos actuales de Comunidades Autónomas, según el nivel actual
de competencias. Se institucionalizaron, pues, autonomías plenas, las
nacionalidades, y limitadas, las regiones.
Como resultado
existen en España 17 Comunidades Autónomas, seis de las cuales son plenas
(Catalunya, País Vasco, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia), y el resto son
limitadas; y se ha superado el número de autonomás plenas, porque Andalucía, Navarra y Valencia exigieron las
mismas competencias que las nacionalidades.
La Constitución
distingue entre competencias del Estado (art. 149),y de las Comunidades
Autónomas (art. 148);pero el Estado va cediendo competencias según se las van
solicitando,lo que acentúa la división entre Comunidades de la que ya hemos
hablado.Y el instrumento decisivo en la configuración de las autonomías no es
la Constitución,sino los Estatutos.
La Constitución,por
ejemplo,no especifica las competencias financieras de las Comunidades
Autónomas,pues se remite a una futura ley orgánica:la Ley Orgánica de
Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca),que rige para 15
autonomías,pues dos (Euskadi y Navarra) se financian mediante convenios.
Este mecanismo
financiero es favorable a las Comunidades más prósperas,por lo que el Estado
tiene que aplicar criterios de solidaridad con las menos favorecidas;y poco a
poco las comunidades históricas,encabezadas por Catalunya,van reclamando más
competencias recaudatorias.El Estado generaliza después lo concedido a
Catalunya,pero algunas se niegan,al estar presididas por otros partidos,lo que
vuelve a originar diferencias entre las distintas comunidades.
Al recibir las Comunidades Autónomas la mayor parte de sus
recursos vía transferencias del Estado han gastado sin control,lo que ha
aumentado el déficit público.Y tampoco es igual el concierto del Estado con
Euskadi que con Navarra.
La Constitución establece controles ordinarios (art. 153) y
extraordinarios (art. 155),pero son una fuente más de conflictos,que tienen que
resolver los tribunales de justicia.
[Fuente:
Rafael Gonzalo Jiménez, en:
http://www.melodysoft.com/cgi-bin/foro.cgi?ID=Panoptico&msg=3778]
El modelo de Estado español
El ministro de
Administraciones Públicas, Mariano Rajoy recordó que el Estado autonómico
español es diferente a los modelos federales existentes en Europa
El modelo de Estado
español se basa en un sistema de distribución de competencias y en la
financiación autonómica
21 enero 1998
El ministro de
Administraciones Públicas, Mariano Rajoy, ha dado esta mañana en el Salón de
Actos del Ministerio de las Nacionalidades de la Federación de Rusia, situado
en su capital, Moscú, una conferencia para explicar el proceso seguido por el
Estado español desde la centralista dictadura de Franco hasta convertirse en
uno de los países europeos con mayor nivel de descentralización. Esta
conferencia forma parte de los actos que el ministro lleva a cabo en la Federación
rusa, donde ha acudido para firmar tres Convenios de colaboración con las
autoridades de esta Federación.
El ministro destacó
en un principio, y como uno de los rasgos más llamativos de la Constitución
española, el hecho de no ofrecer una definición cerrada de la forma de Estado,
"lo que hace de España -afirmó-un país con características propias que lo
convierten al tiempo en un modelo novedoso". Y esta novedad, continúo, es
que la Constitución no realiza una enumeración de las Comunidades Autónomas que
lo componen, ni establece un reparto igualitario de las competencias, ni exige
que todas las Comunidades Autónomas tuvieran que constituirse de manera
simultánea.
ESTADO AUTONÓMICO
A pesar de no
dibujar un modelo cerrado, en la Constitución sí queda muy claro cuáles deben
ser los tres grandes principios en los que debe basarse la organización del
Estado Autonómico una vez desarrollado, y en ellos el ministro de
Administraciones Públicas, Mariano Rajoy, puso mucho énfasis:
Unidad. La
Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española. La
soberanía no reside en las poblaciones de los territorios aisladamente
considerados, sino en el conjunto del pueblo español.
Principio de
Autonomía. Junto a la unidad, la Constitución reconoce y garantiza el derecho a
la autonomía de las nacionalidades y regiones. Y entiende que cada autonomía
posee personalidad jurídica distinta a la del Estado, con capacidad para
elaborar y aprobar leyes y también para participar en los órganos y tareas propios
del Estado.
Principio de
Solidaridad. La Constitución reconoce y garantiza la solidaridad entre las
nacionalidades y regiones que integran España, a fin de evitar que se produzcan
desequilibrios entre las regiones.
Cronológicamente,
Rajoy diferenció tres etapas dentro del proceso evolutivo hacia un Estado
Autonómico entre los años 1979 y 1983, "período fundacional del Estado
Autonómico", en el que se aprueban los Estatutos de Autonomía además de la
ley a partir de la cual se construyó el sistema de financiación autonómica, la
LOFCA; entre 1983 y 1992,en que se inician los traspasos masivos a las
Comunidades de manera que la Administración Autonómica deja de ser una
entelequia y comienza a asumir responsabilidad; y entre 1992 y el momento
actual, con la firma entre PSOE y PP de los Acuerdos Autonómicos de 1992, donde
se consagra como principio fundamental el de la cooperación. En esta época se
produce una equiparación sustancial entre las competencias de las Comunidades y
se procede a la reforma de los Estatutos de Autonomía de determinadas
Comunidades a fin de hacer realidad la equiparación competencial.
DISTRIBUCIÓN
COMPETENCIAS
En lo que respecta
al sistema de distribución de competencias, es obvio decir que se trata del baremo
que marca el nivel de poder político entre los diferentes entes territoriales,
al asignar a cada uno de ellos los poderes funcionales que podrán ejercer sobre
materias concretas.
En este sentido,
Mariano Rajoy se centró en los criterios de distribución de competencias
seguido en el Estado Autonómico español:
Respecto al Estado,
la Constitución le atribuye determinadas competencias exclusivas, y que versan
sobre materias cruciales como defensa del Estado, sistema monetario,
telecomunicaciones, aduanas o comercio exterior.
Respecto a las
Comunidades Autónomas, éstas pueden ejercer competencias sobre un amplio
abanico de materias en exclusiva, es decir, sin injerencia por parte del Estado
ni, por supuesto, de otra Comunidad Autónoma, o bien la competencia puede ser
compartida con el mismo Estado.
Respecto a los Entes
Locales, serán las leyes estatales y autonómicas las que establezcan las
competencias que pueden corresponder a los Municipios para la gestión de sus
intereses en cumplimiento de la autonomía que la Constitución les reconoce en
esta línea.
Para que las
competencias puedan ser ejercidas es necesario que el traspaso de funciones y
servicios vaya acompañado de los medios personales, materiales y
presupuestarios necesarios.
Por otro lado, el
ministro recalcó la importancia de la financiación autonómica; "es
evidente --afirmó-- que el Estado es consustancial a una profunda
descentralización desde el punto de vista político, lo que comporta a su vez
una importante descentralización del gasto por parte del Estado". Ahora
bien, continuó, junto a esa descentralización del gasto es necesario que las
Comunidades Autónomas asuman la responsabilidad también en el ingreso.
Para terminar,
Mariano Rajoy recordó que la reforma del sistema de financiación hoy ya una
realidad fue uno de los objetivos prioritarios del Partido Popular al asumir el
poder en 1996, puesto que "el alto grado de descentralización alcanzado,
desde el punto de vista político, no iba acompañado de una correlativa
descentralización del ingreso por parte de las Comunidades, ya que los ingresos
de las mismas provienen en un 80 por 100 de los recursos financieros de la
Hacienda Central".
La reforma planteada
por el Partido Popular pretende que las Comunidades Autónomas sean las
auténticas protagonistas de sus ingresos, aspecto que, además, en el Tratado de
Maastricht, donde se exige al Gobierno la adopción de medidas de ajuste y
contención del gasto público para conseguir la convergencia económica y
presupuestaria.
Artículo de JAVIER PÉREZ ROYO en "El País" del 28-2-00
La celebración del referéndum de
ratificación de la iniciativa autonómica el 28-F de 1980 tiene, obviamente, una
lectura andaluza. Gracias al resultado de dicho referéndum, Andalucía pudo
constituirse en comunidad autónoma en las mismas condiciones que las llamadas
"nacionalidades históricas" y afirmarse por primera vez en su
historia como unidad "política" en el interior del Estado.
Pero el 28-F andaluz tiene también una
lectura española. Más aún. Me atrevería a decir que la dimensión española de
dicho referéndum fue mucho más importante que la dimensión andaluza. Si para
Andalucía fue importante, para España lo fue mucho más. Por dos razones.
En primer lugar, porque supuso la
negación de la interpretación nacionalista de la Constitución española.
El 28-F no fue una reacción antinacionalista, pero sí fue una reacción frente a
la interpretación nacionalista de la Constitución por parte del Gobierno de
España. Esto es, con mucha diferencia, lo más significativo de lo que ocurrió
ese día en Andalucía.
El problema que se debatió y se
resolvió en el referéndum andaluz del 28-F fue formalmente el problema del
lugar de Andalucía en la nueva estructura del Estado. Pero materialmente fue
otro distinto. Fue el problema de cuál debería ser la estructura general del
Estado a partir de la Constitución recientemente aprobada.
Y es que con la Constitución española
en la mano cabían varias interpretaciones en lo relativo a la estructura del
Estado. Pero, sobre todo, dos: una interpretación "en clave
nacionalista", que distinguiría Cataluña, el País Vasco y Galicia de las
demás regiones; otra, "en clave estatal", en la que la autonomía no
sería básicamente un problema vasco, catalán y gallego, sino un problema de
estructura general del Estado, que tendría que territorializarse por completo
en comunidades autónomas que tuvieran la misma naturaleza, la misma estructura
organizativa y un nivel competencial similar o con tendencia a serlo.
La primera de estas interpretaciones es
la que intentó poner en práctica el Gobierno de UCD tras la aprobación de los
estatutos vasco y catalán en noviembre de 1979 y la tramitación parlamentaria
del entonces devaluado estatuto gallego en diciembre del mismo año. El
13 de enero de 1980 el comité ejecutivo de UCD decidió que todas las "no
nacionalidades históricas" accederían a la autonomía por la vía del
artículo 143 de la Constitución.
Esta interpretación nacionalista de la
estructura del Estado español es la que sería desautorizada por los ciudadanos
andaluces el 28-F de 1980. La estructura del Estado no podía ser definida
"de manera parcial", sino que tenía que ser definida en términos
generales. El Gobierno de la nación no podía contar exclusivamente con las
llamadas "nacionalidades históricas" para definir la estructura
general del Estado e imponer posteriormente dicha estructura a todos los demás.
Y la desautorización sería definitiva.
En 1981 se celebrarían los "pactos autonómicos" entre el Gobierno de
la UCD y el PSOE, que definirían el mapa autonómico y decidirían la
constitución de 17 comunidades autónomas con la misma naturaleza, la misma
estructura organizativa y un nivel competencial con tendencia a ser similar.
Esta estructura del Estado se vería reforzada con los segundos "pactos
autonómicos" en 1992, y nada hace pensar que vaya a ser revisada. Lo que
se definió el 28-F no fue, pues, el lugar de Andalucía en la estructura del
Estado, sino la nueva estructura del Estado español.
Y no sólo eso. El resultado del 28-F
alteró la relación entre las fuerzas políticas que presidió la
"transición" y dio vida a un mapa de partidos que ha dominado y
continúa dominando la vida política del país desde entonces. La relación entre
las distintas fuerzas políticas no tiene su origen en la transición, sino en el
28-F.
En Andalucía fue donde se produjo la
descomposición de la UCD. Quien acuda a las hemerotecas podrá comprobar la
diferencia entre el estado de salud de la UCD en el otoño de 1979, en el que,
tras haber ganado sus segundas elecciones generales, había conseguido
consensuar con todas las fuerzas políticas (salvo el PCE-PSUC) la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, paso previo para la "negociación" de los
estatutos de autonomía de las "tres nacionalidades históricas", a lo
que se procedería de manera inmediata, y su situación en la primavera de 1980,
en la que, tras el fracaso del 28-F, la UCD entraría en una fase anómica, que
la llevaría de los "107 años en el poder" que Adolfo Suárez le había
pronosticado a su desaparición inmediatamente después de la siguiente consulta
electoral.
El 28-F fue un dos de mayo de
Andalucía contra la derecha española, que la deslegitimó durante más de una
década para dirigir políticamente el Estado por su "parcialidad
territorial". Y sus efectos todavía permanecen. El 28-F es el origen de la
actual fragilidad política y electoral de la derecha española para gobernar
España. En el resto del Estado se ha recuperado del seísmo que fue el 28-F.
Pero en Andalucía, no. El PP sigue sin saber qué hacer con Andalucía. El PP es
un partido "municipalista" en Andalucía. No tiene política
autonómica. La política autonómica del PP es percibida en Andalucía como una
política "parcial", carente de legitimidad. Y esa ausencia de
política autonómica lo debilita política y electoralmente de una manera
extraordinaria. Todavía en 1996 el PSOE tuvo una ventaja de 11,5 puntos sobre
el PP. Con esa distancia en Andalucía es casi imposible ganar con claridad en
España.
Esta ausencia de política autonómica, este
no saber qué hacer con Andalucía, es lo que explica la extraordinaria
irritabilidad del PP en todo lo relativo a Andalucía y su estrategia de
agresión permanente a las instituciones andaluzas. No hay ninguna comunidad
autónoma que haya recibido a lo largo de estos veinte años el trato que está
recibiendo Andalucía en esta legislatura. El PP no entiende lo que pasa en
Andalucía, y, al no entenderlo, no lo acepta. Por eso, a pesar del tiempo
transcurrido, sigue sin ser un partido de gobierno en Andalucía. Y, por eso
también, su posición política y electoral es tan frágil en España. Así será
mientras Andalucía siga siendo políticamente su asignatura pendiente.
Javier Pérez Royo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.