Congreso
Gobiernos locales: el futuro político de México
Sistema de gobierno
 
Introducción

El sistema de gobierno municipal puede definirse como el espacio institucional donde se procesan las decisiones formales e informales más importantes del ayuntamiento. Dicho sistema está conformado, en primer lugar, por un cuerpo colegiado denominado cabildo municipal, mismo que funge como máximo organismo de gobierno; y en segundo lugar, por un presidente municipal, quien además de formar parte esencial del cabildo, encabeza la administración pública, razón por la que en él descansan las tareas ejecutivas y administrativas que el ayuntamiento realiza.
 
 En términos estrictamente formales, el gobierno municipal sustenta su funcionamiento en una lógica colegiada o “de gabinete”, toda vez que el cabildo se asume como la instancia superior de gobierno. El presidente municipal, por su parte, supedita una cantidad considerable de sus acciones a las decisiones adoptadas por el organismo señalado. Sin embargo, algunas voces especializadas en el tema han señalado que esta formalidad no coincide con la práctica. Más aún, en ciertos casos la situación parece estar completamente invertida. En este sentido, el diseño institucional municipal que incluye desde luego las características de su sistema de gobierno, presenta una serie de inconsistencias que pueden resumirse en la siguiente idea: la ausencia de equilibrios internos efectivos que regulen la distribución y el ejercicio del poder público.

Integración del cabildo

Definición del tema

El cabildo se compone por: el presidente municipal, un grupo de regidores y, en la mayoría de los casos, por uno o más síndicos, electos todos en votación universal directa y secreta. Así, según se desprende del artículo 115 de la constitución política de los estados unidos mexicanos, para la elección del cabildo deben combinarse los principios de representación proporcional y de mayoría relativa.
 
 El sistema de elección municipal, denominado “de planillas”, puede resumirse de la siguiente forma: 1) en un mismo acto político (el acto del sufragio) se elige, mediante un “voto simultáneo” todo el cuerpo político del ayuntamiento; 2) de la planilla ganadora emana el presidente municipal, uno o más síndicos, y un número predeterminado de regidores “de mayoría”; y 3) de las planillas perdedoras que alcancen el umbral de representación requerido se complementa el cuerpo edilicio con un grupo de regidores de “representación proporcional”.
 
Problemática

Los problemas relacionados con el proceso de integración de los cabildos se derivan principalmente de la forma como han sido aplicados y combinados ambos principios de representación; a saber, lo que sucede con el principio mayoritario es que, invariablemente, el partido político que obtiene la mayoría relativa de los votos (con la excepción de San Luis Potosí que establece la mayoría absoluta) se adjudica, además de la presidencia municipal y por ende la estructura burocrática del ayuntamiento,  un número de regidores muy superior al que pueden tener acceso los partidos restantes mediante la mal llamada “representación proporcional”. Por lo general, esta situación se traduce en una sobre y sub representación en la composición de los cabildos.
 
 Esta característica, sin embargo, está rodeada de interpretaciones diversas e incluso contrapuestas en cuanto a su conveniencia. Por un lado, se argumenta que una mayoría clara (y en ciertos casos abrumadora) del partido ganador en la composición del cabildo le garantiza al presidente municipal un amplio margen de gobernabilidad, mismo que resulta indispensable para el buen desempeño del aparato gubernamental. Y por el  otro, se aduce que esta misma condición va en demérito de la representatividad que ostenta el organismo colegiado, lo que a final de cuentas se traduce en una pluralidad institucional sumamente limitada y, en consecuencia, poco indicativa de la realidad política que prevalece en el municipio.
 
Reactivos  

Atribuciones y funcionamiento del cabildo

Definición

El cabildo es por definición un organismo de gobierno, cuyo carácter colegiado obedece a la pretensión que las distintas expresiones políticas, grupos sociales y ciudadanos en general que confluyen en un municipio determinado, encuentren un espacio propicio e institucional para canalizar sus demandas y recibir, en el mejor de los casos, respuestas inmediatas investidas de autoridad materializadas en políticas de gobierno.
 
 Para la consecución de tales objetivos no sólo resulta necesario que la composición del cabildo sea un reflejo de la pluralidad social que priva en el municipio, sino que además, es indispensable que el cuerpo colegiado tenga las suficientes atribuciones para garantizar un desempeño responsable del ejercicio del poder público que responda de manera efectiva a las muy diversas expectativas de los ciudadanos.

Problemática

El cabildo en México no se ha caracterizado por ser una instancia que pueda dar cauce a la multiplicidad de demandas ciudadanas, ni tampoco por ejercer un contrapeso efectivo a la autoridad del presidente municipal. En parte, porque el conjunto de atribuciones formales que ostenta el cuerpo edilicio poco o nada le ayudan para enfrentar con éxito dichas tareas, y en parte porque la dinámica que caracteriza el funcionamiento del cuerpo edilicio tiene por lo general un connotación casi monopartidista.

 El tipo de atribuciones que tiene el cabildo podrían dividirse en dos grandes conjuntos: de un lado, se agrupan las facultades compartidas, es decir, aquellas prerrogativas del cabildo que para su cumplimiento es indispensable la anuencia del presidente municipal. Por ejemplo, el nombramiento de algunos funcionarios de la administración pública como el tesorero y el secretario, así como la integración de las comisiones edilicias permanentes o especiales, son asuntos que por lo general se derivan de una iniciativa del presidente municipal, quien en ese sentido posee el monopolio para la realización de la propuesta, independientemente de que el cabildo en su conjunto la apruebe o rechace.

 En el otro extremo están las facultades exclusivas, es decir, aquellas atribuciones que el cuerpo edilicio puede llevar a la práctica sin que la participación del primer edil sea un requisito formal determinante. Entre otras, elegir presidente interino o en su caso sustituto, remover algunos funcionarios de la administración y llamarlos a comparecer ante al cabildo, incluso revocar algunos acuerdos tomados previamente por el presidente, etc. No obstante, la existencia de este grupo de facultades encuentra sus propios límites en la composición del cabildo. Dicho de otro modo, difícilmente una decisión del organismo de gobierno contraviene los intereses del presidente, ya que su partido posee una considerable superioridad numérica.

 Como quiera que sea, el resultado de las decisiones responde a lógicas similares: a pesar de la presencia de ciertas facultades que le otorgan al cabildo un papel relevante en la vida interna del ayuntamiento, el cuerpo colegiado se ve frecuentemente limitado en su poder decisional, sea porque el éxito de ciertas facultades formales dependen del presidente municipal, sea porque se observa una composición casi monopartidista del cuerpo edilicio. Ante estas evidencias, la pretensión de erigir al cabildo en el organismo decisor que contrapese al ejecutivo municipal parece ser un objetivo de difícil alcance.

Reactivos 

Presidente municipal: funciones y decisiones

Definición del tema

El presidente municipal es la figura unipersonal más importante del ayuntamiento. Cabeza de la planilla ganadora; responsable de la administración pública municipal; representante político del municipio; y presidente del cabildo, dicha figura concentra un conjunto de facultades formales e informales que lo sitúan en una condición privilegiada de la vida política municipal.
 
Problemática

Es precisamente esta combinación de atribuciones legales y prácticas informales, aunado al mecanismo electoral mediante el cual se originan los gobiernos municipales, lo que hace problemática la situación actual del presidente municipal. En resumidas cuentas el primer edil: 1) asume el control absoluto de la estructura ejecutivo-administrativa del ayuntamiento; 2) adquiere el poder formal que le otorga el marco jurídico, en razón de que le encomienda la responsabilidad de dirigir la administración pública; y 3) ostenta un “poder informal” sobre los miembros electos de su planilla que él mismo encabezó y llevó al triunfo en las urnas.
 
 Esta condición puede observarse, cuando menos, desde dos perspectivas distintas. Por un lado, se advierte que una alta concentración del poder en manos del presidente está relacionada con el ejercicio discrecional y autoritario del mismo; y por el otro, se argumenta que gracias a dicha característica el gobierno municipal es un gobierno potencialmente “efectivo”, dado que la línea de autoridad que el presidente ejerce sobre el resto de la estructura ejecutivo-administrativa es claramente vertical, motivo por el cual sus decisiones tienen oportunidad de transformarse exitosamente en políticas públicas.
 
Reactivos 

Regidores y comisiones de cabildo

Definición del tema

Los regidores, sean de mayoría o de representación proporcional, tienen una connotación fundamentalmente parlamentaria. Es decir, la mayoría de sus funciones están relacionadas con las actividades propias del cabildo en su sentido colegiado: desempeñar colectivamente la función reglamentaria, o si se quiere legislativa, del ayuntamiento.

 Entre sus atribuciones comunes, las más sobresalientes son: 1) contar con voz y voto en el cabildo; 2) inspeccionar los actos de la administración pública municipal; 3) iniciar reglamentos municipales ; y 4) formar parte de las comisiones edilicias.

Problemática

No obstante la existencia de éstas y otras facultades, la importancia política de los regidores es muy relativa. Esta situación obedece a múltiples factores, que van desde el proceso de integración de las planillas hasta el tímido papel que las legislaciones correspondientes les otorgan. Por ejemplo, dado que la composición de planillas es producto de una jerarquización de posiciones políticas donde el (candidato a) presidente ocupa la categoría más elevada, al arribar al gobierno municipal esta jerarquización suele prevalecer, sobre todo en los llamados regidores de mayoría.

 En el caso de los regidores de “representación proporcional” si bien su incorporación al organismo de gobierno municipal está en función de su propia aceptación popular, también es cierto que la efectividad de sus atribuciones formales la mayoría de las veces está condicionada por su mermada condición numérica.

 Por lo que respecta a las atribuciones formales, muy probablemente la que reviste mayor relevancia es la referente a la integración de las comisiones de cabildo. Teóricamente, las comisiones tienen como finalidad desarrollar parte del trabajo que le compete al cuerpo edilicio, por lo que su número y actividad especifica varían según las necesidades de cada municipio. No obstante, en la práctica, el papel de las comisiones se ve disminuido por varios factores; a saber: 1) la ausencia de criterios normativos ( a nivel de ley orgánica) que regulen su composición, es decir, quién debe presidirlas; número de integrantes, representación partidista,  etc; y 2) su imposibilidad para ir más allá de las tareas de planeación y vigilancia de las actividades que realiza la administración pública municipal.

Reactivos 

Síndico: legalidad y desempeño

Definición

El síndico, o síndico procurador como se le denomina en algunos estados del país, es el funcionario municipal electo popularmente que responde ante el ayuntamiento de la defensa y procuración de los intereses municipales que el cabildo y la ley le otorguen. El síndico es una figura relevante del ayuntamiento no sólo por la multiplicidad de atribuciones que las diversas legislaciones le otorgan, sino porque éste suele poseer un “doble carácter”, es decir, el síndico además de formar parte del organismo colegiado de gobierno con los mismos derechos y obligaciones que el resto de los regidores, desempeña ciertas funciones en la administración municipal.

Problemática

Al síndico se le ha identificado como un factor adicional de control político. Las razones que animan este señalamiento encuentran que, al ser producto de la misma elección por planillas, el síndico es una figura subordinada a la personalidad hegemónica del presidente municipal, por lo que su desempeño como procurador o garante de la legalidad está condicionado a la no violación de los intereses de este último.

 De ahí que, en más de alguna ocasión se haya propuesto que la elección del síndico pueda separase de la del resto de los integrantes del cuerpo edilicio con la finalidad de garantizar una mayor independencia en sus tareas. O bien, circunscribirlo a una función meramente administrativa, para lo cual sería necesario apartarlo del cuerpo colegiado de gobierno.

Reactivos 

Bibliografía

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