Методология разработки региональной инвестиционной политики

Журнал "Аудит и финансовый анализ"

Введение

Масштабные инвестиции в реальный сектор возможны только при осуществлении комплекса мер (а точнее реформ), в основе которых должно быть:

• восстановление единого экономического и инвестиционного пространства путем отказа от порочной практики двухсторонних договоров Центра с субъектами федерации, установления единых принципов разграничения полномочий, приведения местных законов в соответствие с федеральными (в свою очередь федеральные законы должны быть скорректированы с учетом достижений регионального законодательства) и установления единой системы контроля за их соблюдением;
• разработка единой экономической стратегии, единой инвестиционной политики, принятие на этой основе общих инвестиционных законов и координация региональных программ.

В свою очередь успех российской политики невозможен без активной работы региональной власти по привлечению отечественных и иностранных инвесторов. Содержанием этой работы является разработка региональной стратегии, региональных инвестиционных программ, создание благоприятного инвестиционного климата и разработка комплекса документов, составляющих инвестиционный паспорт региона.

1. ОЦЕНКА СЛОЖИВШЕЙСЯ СИТУАЦИИ

Экономическая реформа 1992 г. примечательна отсутствием обнародованной программы; лишь в марте 1992 г. был опубликован "Меморандум об экономической политике РФ" [1], где ни слова не говорится об инвестиционной политике.

В целом концепция экономической реформы основывалась на неоклассической теории в крайней форме ее проявления: либерализация всех сфер экономики и ликвидация государственного регулирования (за исключением контроля за денежной массой и системы социальной защиты, распространяющейся лишь на наиболее уязвимые группы населения). В отношении инвестиций эта политика свелась к максимальному свертыванию государственных капитальных вложений в ожидании, что в экономику хлынут частные инвестиции, как только будет обуздана инфляция. Сначала был забыт даже такой естественный рычаг, как стимулирование. С большим запозданием инвестиции были освобождены от налогообложения, причем не был отработан механизм реализации этого стимула (предприятия не могли накапливать средства в специальных фондах или на особых счетах).

Принципиальных различий в экономической политике Е.Гайдара и В.Черномырдина не было, но оценивается она по разному. До сих пор горячо отстаивается точка зрения, согласно которой была успешно осуществлена решающая часть реформы, создавшая основы рыночной экономики и обеспечившая необратимость процесса дальнейшего движения к развитой рыночной экономике (наиболее последовательно развивал эту позицию О.Лацис в многочисленных статьях в "Известиях"). Критики этой политики считают ошибочной ориентацию на концепцию "неоклассической теории экономического равновесия" и "свободы самоорганизации", отмечая ее ограниченность и неприемлемость для современных российских условий (В.Макаров, Д.Львов, Н.Петраков, С.Глазьев и др.)

Существует также мнение, что рыночные реформы вовсе не проводились (Г.Явлинский, А.Илларионов), т.к. не было выполнено основное требование любого варианта рыночной реформы - предприниматели не получили свободу и полностью зависят от власти, так же как и власть на всех уровнях зависит от отдельных групп предпринимателей. Приватизация была проведена таким образом, что собственность не была отделена от той же власти. На макроуровне это отражается в показателях государственных расходов, которые были близки к половине ВВП, тогда как в бывших социалистических странах, реально двигающихся к рынку – не более четверти. Отказавшись от прямого административного управления экономикой и не создав системы государственного регулирования, власть перешла к бессистемному государственному вмешательству в экономическую жизнь.

В отношении инвестиций это сказалось обвальным их падением. Объем капитальных вложений в процентах к предыдущему году составил в 1992 г. - 60, 1993 г. - 88, 1994 г. - 74 ("Инвестиции в России", N 7-8, 1996). В конце 1994г. была разработана концепция среднесрочной экономической программы на 1995-1997 г.г. [2]. Сложившаяся к 1995 г. ситуация была оценена как критическая, т.к. "Россия подошла к нижней границе экономического спада" (ВВП в 1994 г. к 1989 г. составил 51%, промышленная продукция - 47%), ("Финансовый бизнес", N 4, 1996). Была поставлена задача "улучшения общехозяйственной конъюнктуры в 1995 году" и выхода "на поступательную траекторию развития в 1996 - 1997годах".

Стратегией Правительства. Был объявлен курс на макроэкономическую стабилизацию. Обеспечить ее реализацию предполагалось снижением инфляции (к концу 1995 г. до 1% в месяц, в целом за 1995 г. - 27-30%) при улучшении институциональных факторов деловой активности, что позволило бы решить проблему "нормального кредитования оборота и инвестиций (ставку рефинансирования предполагалось установить на уровне 30-35% в 1995 г. с последующим снижением).

Были намечены конкретные задачи: прекращение покрытия бюджетного дефицита за счет кредитов ЦБ, расширение масштабов реализации ГЦБ и использование внешних заимствований как источника неинфляционного финансирования бюджетного дефицита (который уже в 1995 г. не должен был превышать 8% ВВП); сокращение нерациональных государственных расходов , контроль за расходом государственных средств; проведение налоговой реформы, обеспечивающей укрепление налоговой системы и облегчение налогового бремени предприятий при увеличении поступления налогов до 24-25% ВВП против имеющихся 18% за счет увеличения налогообложения физических лиц, налогов и рентных платежей в природоэксплуатационных отраслях; увеличение стимулирующей роли налогов; снижение налога на прибыль; завершение перестройки бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма; укрепление законности и основных институтов государственной власти, наведение элементарного порядка, в т.ч. в платежах и расчетах, в финансовой дисциплине; к 1997 г. предполагалось преодолеть кризис неплатежей - просроченная задолженность не должна была превысить 2-3% ВВП.

Инвестиционная политика была изложена Е.Ясиным и В.Коссовым в отдельных выступлениях в средствах массовой информации. Была провозглашена смена инвестиционного режима и сформулированы принципы инвестиционной политики:

1) сокращение участия государства в финансировании капвложений, переориентация на финансирование социальных программ; роль государства в инвестиционном процессе должна была свестись к стимулированию инвестиций посредством гарантий, обеспечивающих 20% государственных средств при условии, что их получатель вносит своих собственных средств не менее 20% от стоимости проекта;

2) привлечение средств предприятий (как правило, прибыли на инвестиции не хватало, а амортизация использовалась не по назначению); предполагалось ввести ускоренную амортизацию, задействовать контроль за использованием амортизационных средств, освободить прибыль, идущую на инвестиции, от налогов;

3) вовлечь в инвестиционный процесс средства населения;

4) активно использовать инвестиционные кредиты (в 1995 г. кредиты в инвестициях составляли не более 5%), поощрять инвестиционные кредиты посредством щадящего налогообложения;

5) привлекать иностранные инвестиции (годовой объем этого источника составлял 1-2 млрд. долл. - 1% мирового объема иностранных инвестиций);

6) ввести принцип конкурсности проектов по критериям высокой эффективности и быстрой окупаемости (не более 2-х лет).

Все положения инвестиционной программы не только не были выполнены, но практически не проводились в жизнь. Средства для государственных гарантий не выделялись. Немногочисленные инвесторы, отважившиеся участвовать в проектах с предполагаемыми государственными гарантиями и взявшие под них кредиты, "прогорели", меры по стимулированию использования средств предприятий и населения и инвестиционных кредитов не проводились ("Московские новости" N1, 97). Иностранные инвестиции несколько увеличились, но направлялись в основном в ценные бумаги.

Общий объем капвложений продолжал падать: на 13% в 1995 г. и на 18% в 1996 г. ("Развитие", N8, 97). Государственные расходы удалось немного отодвинуть с половины ВВП до 44,5% (по данным А.Илларионова), бюджетный дефицит, равнявшийся в 1994 г. 10%, в 1995 - 1996 г.г. составил в среднем 10,4%, а в Бюджете 1997 г. вырос до 15%. Налоговые платежи за этот период существенно снизились, главным образом за счет ухудшения финансового положения предприятий и спада производства. Неплатежи достигли 1,1 квдр. руб. - половины ВВП вместо запланированных 2-3% ("Известия", 30.1.97.).

Спад ВВП с 11,9% в 1992-1994 г.г. снизился в 1995 г. до 4% вместо предполагаемой стабилизации и достиг 7% в 1996 г. ("Финансовые известия" N2, 97) вместо "поступательного движения".

Отметим, что во всех странах, реально проводивших рыночные реформы (Китай, Вьетнам, европейские бывшие социалистические страны и прибалтийские республики) уже в 1995 г. начался экономический рост. В 1996 г. начался рост в Молдавии, Киргизии и Грузии, а в Армении еще раньше.

В 1997 г. наметились признаки оживления экономики. Спад прекратился, была отмечена тенденция к увеличению доли реального сектора (рост промышленного производства за 9 мес. - 1,5%). Однако эксперты уже летом сомневались в возможности перелома из-за общего падения спроса ("Финансовые известия", 17.6.97, 16.9.97).

К сожалению, из поля зрения экспертов выпал факт падение производства энергоносителей. По сведениям Министерства Экономики РФ причиной явилось особенно существенное падение спроса на продукцию именно этого сектора, что исключает тенденцию роста.

Общая эйфория поддерживалась также данными о существенном росте иностранных инвестиций. Действительно, уже в 1-м полугодии их объем составил 6,7 млрд. долл., в то время как весь 1996 г. - всего 1,9 ("Известия", 15.10.97). Однако иностранные инвестиции в основном миновали реальный сектор, а общий объем инвестиций в основной капитал уже к осени упал на 5% ("Финансовые известия", 16.9.97).

Поскольку ситуация в 1998 г. широко освещалась в печати, ограничимся анализом комплекса мер по стабилизации экономики во взаимодействии с созданием условий для проведения реальной инвестиционной политики.

Альтернативные варианты антикризисной программы были представлены еще в сентябре (фракцией ГД "Яблоко", Институтом экономики переходного периода, ОЭ РАН). Планы правительства и ЦБ впервые появились в печати в газете "Коммерсант" от 27.10.98, затем были опубликованы отзывы на этот еще не подтвержденный официально документ, в том числе памятная записка МВФ ("Московские новости", N 43, 98), официальный правительственный документ появился лишь в ноябре .

Анализ представленных антикризисных программ, несмотря на их разнонаправленность, показывает их общие недостатки – отсутствие перспективы, без чего невозможно восстановить доверие производителей и инвесторов, и недостаточное внимание к механизму их реализации.

По нашему мнению, выйти из кризиса можно только согласованием срочного наведения порядка при взаимодействии федеральных и региональных властей, антикризисных мер по восстановлению функционирования экономики и восстановления взаимного доверия экономических субъектов, разработке среднесрочной программы (главным образом связанной с проведением реальной экономической реформы) и долгосрочной программы, в основу которой должна быть положена структурная политика.

Среднесрочная и долгосрочная программы составят основу экономической политики государства. Антикризисная программа должна исходить из экономической политики России, а не из желания получить внешние финансовые вливания любой ценой. Неприемлемы "пожарные меры" (например, предлагаемые Институтом проблем переходного периода срочная приватизация недвижимости, ликвидация дотаций регионам и полная ликвидация налоговых льгот). Необходимы проведение процедуры банкротств бесперспективных банков при сохранении минимального количества региональных банков, в т.ч. путем их слияния и вывода из-под контроля региональных монополий, установление контроля за деятельностью ЦБ, разумная эмиссия, отказ от массового закрытия предприятий и проведение процедуры банкротств предприятий в два этапа: во время проведения антикризисных мер и в период реализации среднесрочной программы.

Перспективы инвестиционной политики России

Инвестиционная политика может быть разработана лишь как составная часть экономической политики страны, которая пока дальше ограниченных мер по стабилизации не продвинулась. Поэтому пока можно говорить только о реальных процессах, происходящих в экономике.

1) Ослабло влияние Федерального центра на регионы и в общероссийской политике неизбежно будут доминировать региональный аспект и согласование интересов Федерации в целом и отдельных ее субъектов.

2) Сокращается количество регионов-доноров и их собственная доходная база и финансирование инвестиционных программ (как региональных, так и федеральных) перемещается на местный уровень.

3) Резко упала роль общенациональных монополий, а региональные стараются проводить независимую политику. Например, в противовес политике Газпрома на наращивание объемов добычи сырья и роста экспорта на западные рынки в регионах ставятся вопросы комплексной переработки газа и изменения маршрутов его транспортировки; обостряются проблемы ''географии'', налоговой базы и др.

4) Кризис финансовой и банковской системы неизбежно приводит к необходимости создания региональных финансовых рынков и крепких местных банков.

Все это определяет неизбежность выдвижения регионального аспекта на первый план в общероссийской инвестиционной политике.

В регионах происходят свои процессы. Отметим одну важную для нашей темы тенденцию, охватившую многие субъекты федерации: обостряются противоречия внутри регионов. Главная причина - практическое отсутствие регулируемой законом системы взаимоотношений. это приводит к произволу со стороны региональной администрации и, с другой стороны, деструктивной деятельности городских и районных властей. По мере ухудшения общей экономической ситуации противоречия обостряются. В случае взаимодействия региональной власти и местных монополистов, либо когда объединяются предприниматели и хозяйственники против местных монополистов, либо кто-то получает помощь извне (со стороны общенациональных монополий, отдельных структур федеральной власти, в ряде случаев, московской городской власти) начинается открытое противостояние. Это обстоятельство должно быть учтено в региональной политике во- первых, как реальность, корректирующая всю экономическую политику, во- вторых, инвестиционная политика должна быть построена таким образом, чтобы стать одним из факторов согласования интересов.

Необходимым условием успешного проведения инвестиционной политики считается благоприятный инвестиционный климат. В нынешних условиях не менее важным является восстановление единого экономического пространства, которое практически потеряно из-за усиливающегося регионального сепаратизма.

Продолжение статьи...

Дата публикации: 30.01.2001

Версия для печати