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“公推直选”覆盖全城

南京:党内基层民主新试验

摘要:在去年党的十七届四中全会前后,南京市分别用一次城市社区和一次全市乡村的基层党组织换届选举,完成了一次政治意义上的重要转型。

(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    侯冲村直选大会    5月23日,南京永宁镇侯冲村党总支领导班子直选大会,两名书记竞选者在全村党员和群众面前做竞职演说、接受40分钟的质询等。最后,153名党员1人1票决定胜出者。    竞职演说

    村民质询

    媒体聚焦

    党员投票

    去年9月12日,南京举行公推直选社区党组织书记任职承诺大会,363名新当选的社区党组织书记参加。 新华社

    我们以前是对上负责为主,现在我们既要对上负责,更主要的是要对下负责,这是公推直选之后我一直以来的工作心态。

    ———南京高淳县砖墙镇党委书记张小平

    南京如此大范围地在城市中推行党内直选试验,这在中共执政历史上还是首次。

    ———《瞭望》杂志

    南京的党内公推直选本质上解决了一个权力的来源的问题。权力由民主选举产生,基层干部的价值取向就发生了变化,由对上负责渐渐转为对下负责。

    ———邵建光(南京市委党校党史党建教研室主任)

    在去年党的十七届四中全会前后,南京市分别用一次城市社区和一次全市乡村的基层党组织换届选举,完成了一次政治意义上的重要转型。

    去年7月到8月,南京市在所有363个城市社区党组织换届中运用公推直选;今年4月到5月,南京市再次在所有806个村党组织的换届中使用这一选举形式。这个拥有758万人口的沿江大都市,最终成为全国第一座基层党组织公推直选全覆盖的城市。

    十七大为扩大基层民主修改了党章、十七届四中全会更明确地提出,要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。在这前后,南京的地方党内民主实践与中央高层一直保持着密切的互动,也最终造就了目前中共党内最大的一块民主试验田。

    南京的全城试验“可能为我们推进社会主义民主提供新的增长点”,中央党校党建部副教授祝灵君说。

    目前南京和江苏省内的这项党内民主实践正酝酿向乡镇一级全面推进。南京的党内智囊机构给记者画出的党内民主路线图是:“基层实行公推直选、地方健全党代表制度和党委决策制度、中央实行集中统一领导,有序推进”。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    “村监会”尝试

    这一民主监督新组织在古遗井社区产生,得益于公推直选的启发

    7月15日之后,南京雨花台区古遗井(涉农)社区居民代表张秀兰多了一个身份———村级民主监督委员会的委员。刚刚上任10天,就有七八户居民上她的家门来反映问题:双职工下岗生活困难、老人生病、申请低保、孩子上学申请补贴等。她把这些问题反馈给社区党总支和居委,社区干部就下来调查核实。

    居民们来找张秀兰,因为她是居民和党员代表们一人一票选出来的村监会委员;而她义不容辞地为居民们服务,也是“基于集体信任之上的责任”;而“社区干部真的能下来调查和尽力解决这些问题”,也成为近来她看到的社区工作的一个变化。

    7月15日,古遗井社区召开了村监会委员的选举大会。此前,党员和居民代表大会已经把投票推举的10多位候选人的名单提交给社区党总支,再由社区党总支审核确定了9位提名人选报给街道办通过。这天的选举,就是要在46位居民代表和23位党员代表中用票决的形式,从9名候选人中直选出村监会的7名委员。

    有效选票63票,张秀兰得了52票,成为得票数仅次于社区党总支副书记潘战林的村监会委员。她同时还是雨花台区的人大代表。

    由于是首次尝试成立社区新组织村监会,分管纪检的社区党总支专职副书记潘战林按章程规定兼任了村监会主任,而“其他委员都必须是普通的居民和党员代表,不能跟社区两委有任何亲戚或利益关系”。

    村监会下设村务、纪检、财务3个监督小组,每月召开一次委员会,每季度查一次村级账目,在扶贫救济、低保核查、拆迁安置等村务的公开和落实,党内党外等干部的监督和财务审核上都拥有参与权。“社区到街道去报销的发票,也必须盖村监会的公章。”

    去年11月,雨花台区组织包括潘战林在内的4个村社的干部去浦口区的侯冲村考察村监会,潘回来后就着手筹备在村里建立这一民主监督的新组织。成立村监会以及将部分党代表也纳入委员选举大会的动议通过了党员大会、居民代表大会和社区两委会的意向投票,并上报街道纪工委审批。

    村监会在古遗井社区的产生,“很大程度上得益于去年至今年南京市推进党内公推直选的启发”,潘战林说。今年5月,古遗井社区按全市部署进行了党总支换届的公推直选,两个月后的村监会委员选举就“直接借鉴了这一选举形式”,而“村监会也可以作为党内公推直选之后的配套改革的面目出现”。

    7月15日这天,西善桥街道和6个村社的干部也出现在古遗井村监会的选举现场。在观摩选举之后,村监会的建制正在向全街道推开。尽管与《村委会组织法》还存在冲突,潘战林还是希望“两年后村监会随居委会一同改选时,像党内公推直选那样,把村监会主任的职务也真正让给居民或党员代表,放进来由选举产生。”

    老书记初次竞选

    当了10年党总支书记的陈家贵,面对的竞争者包括“80后”大学生村官

    今年5月,在长江北岸的南京浦口区永宁镇侯冲村,在村里当了10年党总支书记的陈家贵第一次经历党内的公推直选。“侯冲村党总支书记的任用,经历了从上级任命,到党内选举,再到公推直选的演变。”

    去年8月底,南京的363个城市社区全部采用公推直选的方式选出党组织书记、副书记和委员,今年4月至5月,一场党内公推直选的浪潮再次席卷了这个滨江城市的所有806个村。

    “去年在南京城市社区的探索没有规范,今年市委组织部出台了实施办法,在乡村全面推行,村级党组织换届选举严格按照公开报名、驻点调研、公推大会、党工委票决、选举大会等9个环节进行。”参与了制度设计的南京市委党校党史党建教研室主任邵建光说。

    候选人的产生不再像过去那样只有“组织推荐”一条渠道,而是增加了“党员个人自荐”和“党员群众联名推荐”两种方式。侯冲村党总支书记职位的竞选,除了组织推荐的老书记陈家贵和永宁镇党政办主任、工业企业党总支书记陈健,还有党员自荐的村党总支副书记和计生专干,以及11名党员和群众代表联名推荐的“80后”大学生村官刘兆斌。

    这5名竞争者中,老书记陈家贵最熟悉村情,曾经成功地把侯冲这个永宁镇“倒数第一村”带进南京强村的行列;而街道下派参选的干部陈健做过企管站的书记,有招商经验,也很符合侯冲“工业强村”的发展思路;大学生村官刘兆斌获得的信任,则来自今年4月份村里组织的一次拆迁,他用3天的时间走访了几十户人家,共签成了80户拆迁协议。

    陈家贵、陈健和刘兆斌3人成为书记职位有力的竞争者。公推大会前的驻点调研成为竞选者了解村情和“自我推销”的角力场,在5月上半个月的时间里,陈家贵和陈健等各自下到村民小组中召集党员群众座谈会,或走村串户地了解村民的实际需求,希望能在竞选中对症下药。

    陈家贵在调研中共收集了53条村民和党员代表提出的问题,他围绕村民们最为关心的苗木销售、工业园建设、贫困户的帮扶等拟定了自己的竞选提纲。

    5月18日,侯冲村举行公推大会。每个村党支部委员的候选人都要上台演讲3分钟,之后由党员投选举票、村民投信任票推选出书记、副书记和委员的候选人,其中信任票过半才可以进入下一轮的选举。书记人选要先从5名报名者中公推出3人,陈家贵、陈健和刘兆斌当选。

    而在街道党工委的票决中,3名初步候选人再差额产生两名预备候选人,在这一轮,大学生村官刘兆斌落选了,陈家贵和陈健最终进入最后的直选大会。

    5月23日,直选大会的现场黑压压地来了几百号党员、村民和很多本地及中央级的媒体,对手又是小自己8岁、有10多年招商经验的镇干部,陈家贵这天扎扎实实地感受到了竞选的压力。这一天,两名书记竞选者要在全村的党员和群众面前做竞职演说、接受40分钟的质询和最后的任职承诺。153名党员将一人一票,决定最后的胜出者。

    在竞职演说中,陈家贵和陈健都拟定了侯冲村未来3年的发展规划,并将村集体经济收入、农民人均纯收入一一量化。陈家贵提出的目标是,确保村集体收入每年以20%递增,到2012年年末达到830万元以上;同时让发展成果惠及老百姓,每年拿出70万元左右,用于补助村民的合作医疗和养老保险。陈健则集中谈侯冲的招商引资办厂和苗木产业的集中外销。

    质询环节,老党员侯学礼向陈健发问:侯冲流转了上千亩土地,农民手上没有土地,村里准备怎么安置?陈健用组织村民外出打工、建工厂和为农田承包户打工来回应。“这些办法还是可行的。”侯学礼后来评价。

    最终,老书记陈家贵以121票对32票当选。

    全城覆盖之后

    今明两年可能全面推开乡镇一级的公推直选

    据南京市委组织部的统计,今年的村党组织换届选举中,全市共有11267人报名,有10570人通过资格审查。其中,党员个人自荐的超过了一半,党员群众联名举荐的也有近1/3;而去年南京社区的换届选举,363个新上任的社区党组织班子成员平均年龄更新为45岁,较上届降低8岁,大专以上学历的比上届提高了23%.

    组织部强调,“这次换届的重中之重,就是要通过民主、公开、竞争、择优的方式,选出一支45岁左右,发展能力强、带富能力强、热心为农民群众服务的村书记队伍”。

    南京的基层党组织公推直选得到了中组部的肯定。媒体报道,在去年8月南京的城市社区党组织换届公推直选之后,中组部举办了全国组织部长的培训班,南京市作了经验介绍。时值十七届四中全会召开前夕,中组部派专员前去调研,听取经验,“这也为后来全会通过的决议提供了某种实践层面的素材”。

    这之后的11月,中共南京市委和中央党校《学习时报》社又在南京联合举办“推进基层党组织建设创新研讨会”,期望从学理和制度层面总结经验。

    而在此期间,江苏省委组织部也派出了几路人马对十七大前采用公推直选换届的省内73个乡镇进行回访性调查。“此举旨在全面评估公推直选的运用效果以及完善公推直选的路径。”参与调查的人员曾向《瞭望》杂志透露。

    今年南京的村级党内公推直选鸣金收兵之后,6月26日,中组部在南京召开了一次省区市贯彻《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》的座谈会。中组部部长李源潮在这次会议上指出,“要加大落实《改革规划》力度,积极稳妥地推进干部人事制度改革,在健全科学选人用人机制上迈出更大步伐”。

    而采访中的多方消息透露,在去年的十七届四中全会之后,江苏省委全委会和南京市委全委会就分别通过了一个“贯彻十七届四中全会的实施意见”,“对于在南京市和江苏省内一些城市全面推开乡镇一级的公推直选做出了一些决定,时间可能就在南京和江苏省内几个城市乡镇党委今明两年的换届选举之时”。

    至于“全国其他城市党内公推直选的部署,也在6月26日中组部的座谈会上有所显现”。消息人士透露。这次座谈会上有北京、上海、江苏等11个单位在会上发言,各省区市、副省级城市、新疆生产建设兵团党委组织部部长,中组部部务会部分成员参加了会议。

    南京的基层党组织公推直选一反过去组织部门低调做事的常态,对媒体表现出开放姿态。去年,央视的新闻联播、焦点访谈和新闻调查、人民日报、新华社等都进行了追踪报道。今年7月12日,央视焦点访谈再次对南京的村党组织换届公推直选进行报道,南京的基层选举改革因为主流媒体的高调宣传而释放出强劲的政治信号。

    《瞭望》杂志发表观察文章说,“南京如此大范围地在城市中推行党内直选试验,这在中共执政历史上还是首次。”

    南京最终成为全国第一个把基层党组织公推直选覆盖全城的城市,这被时局观察者视为继十七大和十七届四中全会以来,地方党内直选试验对中央最重要的回应;也被视为继党代会常任制、党代表任期制等地方党内民主实践之后,“党内民主发展的重要探路”。党内刊物《群众》杂志总编辑周毅之说。

    中央党校党建部副教授祝灵君认为,“党内领导体制的支柱实际上有两个,一个是授权机制,一个是汇报机制。”“而此次南京的党内公推直选本质上解决了一个权力的来源的问题。”邵建光说,“权力由民主选举产生,基层干部的价值取向就发生了变化,由对上负责渐渐转为对下负责”。

    承诺的公开和兑现

    对于公推直选任职的社区和村干部,南京市委组织部制定了《竞岗承诺兑现情况表》

    侯冲村的直选大会上,老书记陈家贵“第一次口对口地跟老百姓承诺3年内要做什么,并接受他们的质询”。“村里还有几条路没有路灯,什么时候能解决?”面对村民提问,陈家贵当场承诺:3年拿出160万元,让所有村级道路亮灯。

    在竞选成功后,他又在任职演讲中庄严承诺:到2012年,实现富余劳动力新增就业人数达60%以上,确保每户村民有1至2人有工资性收入,年人均收入达15000元。“目标通过努力是可以达到的,不过陈书记还需要践行他提出的拓展鱼塘养殖、苗木推销等做法。”党员代表侯学礼说。

    这个承诺制是南京的公推直选9个环节中的最后一环,相当于书记人选产生的同时,考核已经开始,“党员、群众和媒体都在现场,不兑现会失职于民,媒体如果一年或几年后回访,我该怎么说呢?”陈家贵反问。

    在古遗井社区,原街道司法所所长、现任社区党总支书记俞开福也开始兑现他在竞选时的承诺:为社区改造下水道、修车棚和盖小花园等。建宁一村这个40年未翻修过基础设施的老小区因此而受惠。居民代表、村监会委员张秀兰密切注意着社区里的动向,“俞书记履行了他的诺言”,她很高兴地说。

    2006年,南京下属的高淳县8个乡镇全部实行了基层党组织的公推直选。在砖墙镇直选大会的现场,镇党委书记张小平曾经向提问的党员代表周根全承诺,当选党委书记以后,会立即研究出台规范村级非生产性开支的有关规定,“如果有村干部违反这个规定,违反党纪的党纪处分,违反政纪的政纪处分,涉及到违法的坚决移交司法机关处理”。

    张小平当选党委书记后,果真将一名涉及几十万元财务问题的村支书撤职了,追回了一部分资金。“我们以前是对上负责为主,现在我们既要对上负责,更主要的是要对下负责,这是公推直选之后我一直以来的工作心态。”他说。

    对于公推直选任职的社区和村干部,南京市委组织部制定了《竞岗承诺兑现情况表》。今年5月,建邺区北圩路社区党委书记崔勇向区委组织部递交了这张表,对公推直选时“为社区独居、空巢老年人提供外展社会服务”、“为社区弱势群体提供公正的救助机会”等6条任职承诺一一说明兑现情况。同时,他还在6月的社区居民大会上做了任职半年来的工作汇报,居民一人一票对他进行满意度测评。

    公推直选之后,侯冲村也在7月25日公布了自己的考核评议制度。村班子过去只需要在年底的党员大会上报告工作,现在则开始进行一年一次的党员和村民代表大会的评议。“评议以经济为杠杆捆绑到工作人员的考核奖金中去,这部分实现100%的群众评议。”陈家贵说。

    民主演进

    “基层实行公推直选、地方健全党代表制度和党委决策制度、中央实行集中统一领导”

    回顾基层党组织公推直选,经历了2001年在四川平昌等地的首次运用,到十七大前江苏等地的高调运用,再到十七大正式修改党章三个阶段。

    此前的党章规定,党内选举主要是间接选举,即党员选党代表,党代表选委员,委员选书记、副书记。对此中央的规定是,“凡是突破党章的基层探索,允许试点,但不主张大面积推开”,公推直选正是属于突破党章规定的探索。“因此,在十七大前,这项探索还缺少法理依据,只能是在有限的空间里试点。”《瞭望》杂志称。

    早在2004年,江苏省宿迁市黄墩镇就开始尝试镇党委书记的公推直选。“黄墩直选”受到中央主要领导的关注,“有关部门就落实中央领导的批示而专门下发了文件,要求江苏省委在稳妥的基础上继续扩大公推直选试点,用实践回答中央领导关心的问题”,随后试点在泗洪县、溧阳市、仪征市等部分乡镇换届中实施。

    2006年,江苏省迎来了全省800多个乡镇党委的集中换届。江苏省委组织部向中央有关部门递交了大范围运用公推直选的报告,得到的回复是,“不主张全面推开,要求结合换届继续扩大试点,积累相关经验”。

    后来,中组部指定在江苏两个县进行试点,“苏南和苏北各选一个点,苏南选了高淳,苏北选了仪征,后来中组部又特批这两个地方进行镇党委书记的直选。”时任高淳县组织部长孙朝晖对媒体透露。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    2007年4月,中央主管部门负责人到江苏仪征调研公推直选,重申了中央的原则,即“突破党章规定的试点要总结经验,实践证明可以面上推开的,需党章修改后,才能大范围运用”。当时正值党的十七大召开前夕,党内解读这次调研为公推直选写进党章做了思想准备。

    经十七大修改后的《党章》称:“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。在这次大会后,主政江苏的李源潮出任中共中央组织部部长。南京在全城覆盖基层党组织公推直选的时机,终于在城市和村级党组织换届的2009和2010年到来。

    “党内民主有这么一个路径,第一个是有序发展,就在民主集中制的框架下发展;第二是自下而上地发展,因为自上而下会丧失执政基础。十七届四中全会中明确提出,自下而上,循序推进,先做存量民主,再做增量民主。”邵建光说。

    在南京的公推直选启动之前,浙江椒江、四川雅安等地已经在党代会常任制上探索了十多年,其中椒江区甚至取消了常委会,扩大决策的范围。对于这一最终并没有在全国大范围铺开的改革,邵建光解释说,“党代会常任制一旦实行,全委会的权力就大大收缩,因为现在党委会的权力已经很小了。权力下移的过程中,制度推行一定会遭遇领导干部的阻力。”

    相对党代会常任制这一“基本上是在地方党委层级上的试点”,公推直选一开始就从基层开始推行,“先解决基层党组织的选举问题,再来搞常委会、全委会的改革,这样就更具可行性”。

    这条路径,被南京市委党校教授管怀伦归纳为“基层实行公推直选、地方健全党代表制度和党委决策制度、中央实行集中统一领导,有序推进”。而公推直选就是发生在这个背景之下,是制度逻辑演绎的结果,也是当今现实的迫切需要,“我们南京只是早走一步而已”。

    南都记者吴珊发自南京(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

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标 签:公推直选
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