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Pepito paga doble

Pepito paga doble

Mil funcionarios de exclusiva confianza del régimen militar siguen aún trabajando en la administración pública, con un costo para el Estado de 20 mil millones de pesos anuales. Conozca a varios protagonistas de esta historia, los detalles de la negociación que les permitió seguir trabajando y las ideas que se barajan para solucionarlo.

Domingo 13 de abril de 2003

Antonio Rosmanich Poduje es abogado. El pasado domingo 6 de abril cumplió 43 años como funcionario estatal y trabaja en el sexto piso de la Dirección Metropolitana de Impuestos Internos, en Santa Rosa con Alonso de Ovalle. En su modesto escritorio, revisa diariamente el procesamiento de los tributos con que se gravan las herencias, lo mismo que otros funcionarios que deambulan a su alrededor.

Rosmanich no se queja. Dice que mensualmente recibe un sueldo de un millón 500 mil pesos y que "cuatro veces al año eso aumenta a 2 millones y medio, por los incentivos de fiscalización". Pero lo suyo es algo más que un regalo de la fortuna: es el resultado de las disposiciones de la Ley Nº 18.972, promulgada por Augusto Pinochet y el ex ministro del Interior Carlos Cáceres Contreras el 8 de marzo de 1990, exactamente tres días antes del retorno de la democracia.

En castellano, "los sueldos Cáceres", una aparente y simple 'ley de amarre' cuyos alcances casi no se conocen públicamente, pero que aún hoy, trece años después, benefician a mil personas, con un costo para el presupuesto fiscal de 20 mil millones de pesos anuales, según confirman fuentes de gobierno. Quizás por eso no faltan las ideas para incorporar este tema en los proyectos de modernización del Estado que están en discusión. Así lo plantea, por ejemplo, el presidente de la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara, diputado Jaime Quintana (PPD).

Esta norma modificó la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado (Nº 18.575), agregando el artículo 2º transitorio, que en ese momento otorgó a poco menos de 2 mil funcionarios de exclusiva confianza de la dictadura, la posibilidad de incorporarse a una planta de cargos adscritos que sería inamovible y mantendría el grado y remuneración que los anotados tuvieran hasta ese momento.

Antonio Rosmanich fue uno de ellos. Como subdirector jurídico de Impuestos Internos (había sido nombrado en el cargo por Felipe Lamarca, ex director del servicio), este primo del ex ministro de Vivienda Miguel Angel Poduje figuraba en el grado 2 del escalafón de los servicios fiscalizadores, por lo que recibía una remuneración bruta que hoy alcanza a 2 millones 800 mil pesos mensuales. Una cantidad muy superior a los cerca de 500 mil pesos que reciben hoy los funcionarios que realizan tareas similares.

Aunque niega haber sido aislado o discriminado por sus nuevos jefes y compañeros de trabajo, Rosmanich sí reconoce que al principio hubo "un poco de recelo" ante su permanencia, algo que según otros funcionarios se mantiene aún: "Me pidieron la renuncia dos meses después del cambio de gobierno. Lo hizo el nuevo director del servicio, Javier Etcheberry (actual ministro de Obras Públicas). Con esta ley nos ofrecieron irnos con un incentivo de hasta ocho meses de sueldo extra a la indemnización correspondiente o quedarnos manteniendo el grado, pero no la jerarquía. Me quedé y estuve en la Subdirección Normativa. Ahí se requiere gente de confianza, pero yo era desconfiable. A herencias llegué en 1998. Ahora me puede mandar hasta el último portero", explica el abogado a La Nación Domingo, con cara de circunstancia.

UN PROBLEMA ACTUAL

La ley 18.972 también modificó la Ley de Estatuto Administrativo (Nº18.834), ampliando los cargos "de exclusiva confianza" tanto del Presidente de la República como de otras autoridades. El nuevo artículo 7º de la ley señaló que en los ministerios, además de los secretarios regionales ministeriales, tendrían esta condición "los jefes de división y de departamento" o sus equivalentes.

Para el resto de los servicios públicos, se incluyó a "los jefes superiores, los subdirectores, los directores regionales y los jefes de departamento o sus equivalentes". Por cierto, todos recibieron la opción de postular a la planta adscrita, en cuyo caso la misma ley previó que el Presidente de la República creara un cargo paralelo en la planta respectiva.

Para el ex Presidente Patricio Aylwin, esto aparecía como algo esencial para contar realmente con gente de su confianza en puestos claves. En el caso de Antonio Rosmanich, por ejemplo, su cargo fue reemplazado por Bernardo Lara, quien se mantiene en esas funciones hasta hoy.

Aunque este diario consultó a la Contraloría General de la República y a la Dirección de Presupuestos la cantidad total de funcionarios que optó por incorporarse a la planta adscrita desde 1990, se informó en ambos servicios que este dato "no existe", básicamente porque se trató de un proceso progresivo de cada servicio, de modo que los antecedentes no están centralizados en ninguna parte.

Aún así, un experto en derecho público y ex asesor de Enrique Krauss, ministro del Interior de Aylwin, calcula que la ley 18.972 "originó aproximadamente mil 850 cargos adscritos posibles, a los que se les podía pedir la renuncia para reemplazarlos por gente de confianza del nuevo gobierno". Otras fuentes aclaran que algunos altos funcionarios prefirieron renunciar y recibir la indemnización ofrecida, por lo que efectivamente se quedaron "unas mil 500 personas".

LOS CASOS

La Nación Domingo consultó la situación actual de varias reparticiones públicas. Sólo en la Subsecretaría del Interior, por ejemplo, trabajan 37 funcionarios traspasados en su momento a la planta adscrita. "Aunque no todos, la mayoría son un problema, porque están empotrados en el servicio, pero no aportan mucho", explica una fuente interna. En el Ministerio de Vivienda, en tanto, 20 personas se traspasaron a la nueva planta al retornar la democracia, de las cuales 10 siguen trabajando. "Todas están ubicadas en grado 5, por lo que perciben un sueldo bruto de un millón 238 mil 937 pesos, sin considerar las platas extras por años de servicio y otros beneficios. Todos están en servicios de la Primera, Quinta y Décima regiones", aclaran allí.

En el Ministerio del Trabajo sólo cinco integran la planta adscrita. Uno de ellos es María Angélica Chacón, quien llegó a ser jefa de gabinete del ex ministro Alfonso Márquez de la Plata, mientras éste ocupó las carteras de Agricultura y Trabajo.

Aunque la mujer, de profesión secretaria, trabajó con él desde 1971, el cambio de gobierno la encontró ejerciendo el mismo cargo, pero con el reemplazante de Márquez de la Plata, Guillermo Arthur. "Cuando me ofrecieron irme dije que no, porque mis hijos estaban en el colegio, era un problema mayúsculo, sumabas y no alcanzaba. En febrero de 1990 me trasladaron a la Inspección del Trabajo Santiago Suroriente, en Ñuñoa. En el ministerio mi cargo no era político, porque entré a la administración pública en 1978. Yo cumplía mi función no más, Márquez de la Plata siempre fue muy respetuoso, nunca nos inmiscuyó".

Desde 1999, María Angélica es jefa de la Unidad de Conciliación en la oficina de Ñuñoa, tiene seis personas a su cargo y los estantes de su oficina están repletos de reclamos laborales. Su jefe directo piensa que es un aporte. "Yo nunca he tenido ningún problema, ni con los jefes tampoco. Pasar a la planta adscrita no me asustó ni me preocupó, porque sabía que no tenía nada que ocultar", afirma.

El caso de la Corporación de Fomento (Corfo) tiene ribetes más sorprendentes. El subgerente de Recursos Financieros, Nelson Pérez Baladrón, es uno de los beneficiados por la ley 18.972. El era el jefe directo del ex operador de la mesa de dinero Javier Moya, y ahora es uno de los ejecutivos suspendidos por la Contraloría en el sumario que realiza por el desfalco de Inverlink. Si es que hay pruebas en su contra, se le podrá pedir su renuncia, pero él será quién decida su futuro: se queda con el mismo grado o se va con una indemnización adicional de hasta 8 sueldos.

"El vicepresidente ejecutivo asumió su responsabilidad y renunció, la gerente de Administración y Finanzas también lo hizo y él está sólo suspendido. Está separado del cargo, pero no asumió su responsabilidad en el caso", dice el actual vicepresidente ejecutivo de Corfo, Oscar Landerretche.

Desde 1990, 17 funcionarios de la empresa estatal han aceptado renunciar con indemnización extra y otros 28 han pedido pasar a la planta adscrita. Como en estos años 10 de ellos han dejado de trabajar, se mantienen en funciones 18 personas, a las que se agregan otros 20 funcionarios de la planta directiva que todavía están en condiciones de acogerse a los beneficios de la ley.

Corfo gasta anualmente 946 millones de pesos en estos funcionarios, un monto equivalente al 18 por ciento del gasto en remuneraciones, aunque ellos corresponden sólo al 9 por ciento de la dotación de la empresa. Como ocurre en otros casos, sólo algunos realizan actividades que implican responsabilidades, pero otros francamente no hacen nada. Los menos son eficientes en sus labores.

"Es un problema que necesitamos solucionar, porque además del peso administrativo, tiene un peso motivacional muy importante. No es posible que en una organización haya funcionarios que tienen más derechos que otros, eso es inaceptable", sostiene Landerretche. A su juicio, debería ofrecérseles la posibilidad de quedarse, pero incorporándose al sistema normal de todos los demás funcionarios.

Para eso, dice, han sostenido conversaciones con autoridades de Hacienda, mientras se estudia una iniciativa que permita una salida global al problema.

EL ESCENARIO

Aunque las fuentes consultadas la sitúan en momentos distintos, está claro que las autoridades del nuevo gobierno negociaron este tema con el gobierno militar. Como contexto, Aylwin llegaba al gobierno tras 17 años de poder militar absoluto, durante los cuales los funcionarios públicos se habían reducido en un 52,4 por ciento.

Un informe técnico oficial de 1991, preparado por el profesor de derecho administrativo Jorge Precht, consigna que al 11 de septiembre de 1973 el fisco tenía 305 mil empleados de planta, que se redujeron a 139 mil 440 en 1989. Además, el régimen militar aplicó durante esos años una serie de cambios legales, que incluso pasaron por encima de la carrera funcionaria. La idea era tener el mayor control posible sobre el personal: "La lógica de la dictadura siempre fue la de no respetar el Estatuto Administrativo. Es decir, echaban a quien querían y ponían a quien querían", asegura el diputado y ex subsecretario del Interior Jorge Burgos (DC), en esos años jefe de gabinete de Enrique Krauss.

Como ejemplos de lo anterior, el informe de Precht menciona el Decreto Ley Nº 2.345 (de 1978), que dejó en manos del ministro del Interior "la remoción y nombramiento de funcionarios en toda la administración del Estado", tarea que "no será imposibilitada ni diferida por la existencia de fueros o inamovilidades legales de ninguna naturaleza". Otro ejemplo es el Decreto Ley Nº 966 (de 1984), que otorgó al ministro de Hacienda la facultad de decidir "la remoción o designación de funcionarios" en casi todas las reparticiones fiscales.

El documento también menciona que en 1980 se aprobó un decreto que dejó en calidad de cargos de exclusiva confianza a casi 17 mil funcionarios, casi el 13 por ciento de los cupos vigentes a esa fecha. Quizás la decisión más significativa ocurrió en 1989 -meses antes del cambio de mando- cuando otros 17 mil funcionarios que trabajaban a contrata o a honorarios fueron traspasados a las plantas fiscales.

Así las cosas, cuando Patricio Aylwin recibió el poder se encontró con que muchos puestos claves del gobierno estaban en manos de funcionarios "de confianza" del gobierno militar, ya sea traspasados a la planta adscrita o bien recientemente contratados por el Estado. Aunque los primeros podían ser reemplazados, en los hechos eso implicaba un costo doble, que el nuevo gobierno tampoco podía asumir, debido a que el presupuesto de 1990 había quedado definido el año anterior, aún bajo el régimen de Pinochet.

LA NEGOCIACIÓN

Según el ex asesor de Krauss consultado por La Nación Domingo -y que pidió reserva de su identidad-, las negociaciones de la Concertación, en las que él participó, fueron previas a la aprobación de la ley 18.972 y ocurrieron "desde el plebiscito para adelante", encabezadas desde el gobierno por los futuros ministros secretarios generales de la Presidencia, Edgardo Boeninger (DC), y de Gobierno, Enrique Correa (PS).

La fuente agrega que las gestiones de ambos fueron apoyadas por varios asesores, entre ellos el ya nombrado Jorge Precht, junto a los abogados Manuel Daniel y Eduardo Jara, entre otros. "Por el lado del gobierno militar sólo me acuerdo del director de Presupuestos y de la subdirectora, Leontina Paiva. La idea de ellos era proteger a esta gente, pese a que ellos habían tenido entera discrecionalidad", agrega el asesor.

Consultado sobre el tema, el ex ministro Carlos Cáceres dijo no recordar el contenido de la ley, aunque no puso en duda la existencia de las negociaciones: "No tengo un recuerdo específico, no podría hablar con propiedad de esto, pero todas las leyes en ese momento las comentábamos con la gente del nuevo gobierno".

El abogado Arturo Marín Vicuña, ex jefe de gabinete de Cáceres y actualmente en el estudio jurídico de Jovino Novoa y Hernán Felipe Errázuriz, explica a La Nación Domingo que esta ley, junto a muchas otras, fue discutida "entre 1989 y los primeros meses de 1990" con gente de la Concertación, entre ellos Edgardo Boeninger. "Esta ley fue conversada con él. Ellos querían y pedían cargos de confianza. Lo que se hizo fue incentivar a que la gente se fuera con una mejor indemnización, porque no había razones para echar a los que habían sido contratados".

Marín dice que él no era partidario de esta norma legal y que no se trató de una negociación: "Ellos pidieron conocer todos los proyectos que teníamos. Nosotros se los presentábamos y ellos daban su opinión. Se tomaba en cuenta su opinión, pero al final uno tomaba la decisión. Ahora. Ningún gobierno que llega le pide al que sale que le deje cargos".

Boeninger, en tanto, -hoy senador designado- dijo que "seguramente hubo una negociación, pero no me acuerdo de nada, así que no le podría dar una versión más acabada o exacta de lo que se negoció en ese momento". Enrique Correa, en cambio, reconoció que al llegar a La Moneda se encontraron con estos funcionarios inamovibles, pero negó que el tema hubiese sido negociado por él o por Boeninger. "Nos encontramos con una situación más rígida cuando llegamos, pero ni Boeninger ni yo participamos en negociación alguna respecto de eso".

- ¿No hubo negociación?

- Lo puedo afirmar categóricamente.

Aparte de los funcionarios adscritos, esa normativa había autorizado a los ministerios para contratar, sólo desde el 11 de marzo hasta el 31 de diciembre de 1990, a "dos profesionales, dos secretarias y dos choferes o auxiliares" como únicos funcionarios de confianza. Para el resto de los servicios públicos, en tanto, autorizó todavía menos cargos de este tipo.

"Negociar esto no fue algo inmoral. Para Aylwin era una necesidad, porque nos dejaron muy pocos cargos de confianza y todo lo demás parecía heredado, por lo que teníamos máxima desconfianza de lo que podíamos encontrar. Llevábamos 17 años fuera de la administración pública y quienes conocían la historia, los detalles, todo, eran los funcionarios que estaban ahí. Boeninger y Correa fueron muy astutos en conservar a esta gente, porque la mayoría eran funcionarios de carrera", dice el ex asesor del gobierno concertacionista.

Como sea, los mil 850 cargos adscritos disponibles fueron ampliados a unos 2 mil 500 cupos de confianza, mediante reinterpretaciones extremas de la ley. Pese a que estos cargos disponibles eran reales, subsistía el problema urgente de la falta de fondos, tanto para indemnizar a los que optaban por la renuncia como para contratar a los nuevos funcionarios y financiar a los que se mantenían adscritos.

De hecho, una circular enviada en ese momento por el ex ministro de Hacienda Alejandro Foxley (hoy senador), obligaba a la autoridad respectiva a que "antes de iniciar la tramitación de tales contratos, debe solicitar las modificaciones presupuestarias que procedan al Ministerio de Hacienda". Simple, como la plata era poca, Foxley debía autorizar su uso.

LA OTRA LEY

Otras tres fuentes consultadas recuerdan una negociación, pero no con los militares, sino con la derecha, y no en 1989, sino con Aylwin ya como Presidente. La idea fue ampliar las atribuciones de las nuevas autoridades, para que pudieran contratar un mayor número de funcionarios de confianza, tal como lo sancionó más tarde la Ley Nº 19.154, del 3 de agosto de 1992. Jorge Burgos, por ejemplo, recuerda un diálogo político "básicamente con la UDI en el Parlamento, en la que participaron Correa y Boeninger. La ley de plantas en extinción (adscritas) fue una salida, pero también un cacho para después, porque la gente que se acogió se transformó en un problema, sobre todo de convivencia, porque solían atornillar al revés".

Raúl de la Puente, presidente de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (Anef), también recuerda a ambos ministros en esta negociación, hecha con la idea de "ampliar las atribuciones de la jefatura, para permitir a la Concertación tener sus propios cargos de confianza, por lo que de algún modo hubo un beneficio mutuo".

La ley de 1992 otorgó la calidad de cargo de exclusiva confianza a todos los funcionarios de la Presidencia de la República, que eran poco más de 100, y flexibilizó esta condición para el caso de los ministerios y demás servicios públicos. Aunque esto reportó beneficios para el gobierno, aparentemente el tema de los adscritos no se ha vuelto a abordar desde entonces, porque ninguna de las fuentes consultadas recuerda proyecto alguno en tal sentido. Según el ex asesor que conversó con este diario, "la Concertación ha usado esto también. De hecho, conozco asesores parlamentarios que son de estas plantas. Hubo servicios en que se atornilló al revés, pero la mayoría ha actuado como profesionales", asegura.

Para él, esto "debe discutirse y solucionarse -por la vía de una jubilación anticipada, por ejemplo-, aunque creo que hay que hacer una sintonía fina, porque hay gente ahí que vale la pena". En todo caso, el experto asegura que la mayor deuda pendiente es otra y tiene que ver con la modernización del Estado, nuevamente instalada sobre la mesa de debate por estos días: "Durante el gobierno de Aylwin quedaron hechas varias leyes, como la del nuevo Estatuto Administrativo, la de Contraloría, la de procedimientos o la de la Oficina de Atención al Usuario. Quedaron listos, pero son proyectos sin sex appeal político, que aburren a los parlamentarios. La modernización del Estado es mucha palabra, pero poca voluntad política".

El diputado Jaime Quintana (PPD), presidente de la comisión de gobierno interior de la Cámara, va más allá y asegura que el procedimiento implícito en el tema de las plantas adscritas "debe cambiar de manera radical", por lo cual "he estado conversando con otros diputados" la posibilidad de incorporar alguna solución en el plan de modernización del Estado, como "una jubilación digna para estas personas", una idea también mencionada por Jorge Burgos, quien advierte que el problema principal es de financiamiento.

Mientras tanto, Antonio Rosmanich espera y vuelve a revisar los papeles de su escritorio: "No llegué a subdirector por cuestiones políticas. Fueron años difíciles… pudo haber gente mejor preparada que yo, pero hice lo que pude. No tengo quejas contra nadie; eran las reglas del juego y yo las respeté. Ahora pienso quedarme hasta que salga una ley para poder irme. Dicen que habrá un incentivo..."

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