Ley General de Aguas: poca hidrología, mucha hidráulica

Publicado por en Lunes, marzo 16, 2015

Destacados | Economía | Economía mexicana

Carlos A. López-Morales[1]

La Gaceta Parlamentaria publica en su edición del 5 de marzo el dictamen para expedir la Ley General de Aguas que abroga a la Ley de Aguas Nacionales vigente. Tanto por el modo en que fue presentada y votada en Comisiones cuanto por algunos aspectos de su contenido, este dictamen generó muy rápido un abanico de críticas y de oposición entre no pocos académicos, miembros de ONGs, y sociedad civil más o menos organizada. Por ejemplo, en sólo 5 días, fin de semana entremedio, se juntaron varios miles de firmas en clara oposición,[2] y diversos medios electrónicos han divulgado un conjunto numeroso de opiniones dominado por las que se ubican en oposición: las voces a favor apenas se logran escuchar entre la ruidosa rebambaramba, ya por tímidas, ya por escasas.

El 9 de marzo se anunció que la discusión y votación en el pleno de los Diputados (programadas para el día siguiente) se suspendía “el tiempo que fuera necesario” para evitar malos entendidos. Y mientras aquellas cartas de protesta han sido citadas por algunos medios para explicar, al menos en parte, dicha suspensión, lo cierto es que el Senador Beltrones hizo referencia explícita, más no nominal,  a “políticos demagogos” que querían aprovechar para impulsar protestas. En efecto, estaba convocada para ese día una de ellas en San Lázaro contra la “privatización del agua”, aunque llamaba a ella un conjunto más bien diverso de organizaciones.

¿En qué consiste, pues, la nueva Ley que ha motivado tanta oposición? Aunque un examen a detalle escapa a los propósitos de esta breve nota por la complejidad del asunto, se presenta aquí un resumen breve de la situación hídrica nacional a modo de resaltar algunas cuestiones que deberían ser abordadas por una Ley medianamente adecuada, para luego discutir el modo en el que están contempladas en el Proyecto de Ley. Finalmente se discuten otras características generales de dicho Proyecto, así como algunas de sus posibles consecuencias.

Breves del desastre hídrico nacional

En México, como en muchos países del mundo, hablar de agua es hablar de alimentos. La irrigación agrícola reclama el 77% de las concesiones nacionales, y dicho uso domina en casi todas las 13 regiones hidrológico-administrativas del país.[3] Además, predominan las técnicas de riego menos eficientes: en una cuenta, las de inundación por gravedad están en el 95% de la superficie irrigada, mientras que el restante se divide entre métodos de aspersión y por goteo.[4] Este portafolio tecnológico se podría explicar por el esquema que, por un lado, monitorea mal los volúmenes concesionados y, por otro, establece una tarifa cero al agua de irrigación.[5] Como resultado, mientras las concesiones agrícolas han crecido 20% y la disponibilidad per cápita ha caído 13% en el periodo 2001-2012, el ingreso por agua de riego, lejos de incrementarse, ha representado una fracción prácticamente despreciable y tendencialmente decreciente de la recaudación total de la CONAGUA (ver Figura 1).

Figura 1. Mala economía: concesiones agrícolas, recaudación por tarifas de riego, y disponibilidad per cápita (México, 2001-2012)

carlos

Nota: “Recaudación por riego” se refiere al ingreso por multas cuando se excede el volumen concesionado, e inicia en 2001 en 216 mdp, equivalentes al 2.1% de la recaudación total de la CONAGUA (eje derecho). Por su parte, en 2001 la disponibilidad per cápita fue de 4,238 m3/hab/año y las concesiones agrícolas fueron 52.6 km3. Ambas variables se muestran en índices (2001=100) y todas las unidades monetarias utilizadas son a precios constantes de 2012.

Fuente: Elaboración propia con datos de CONAGUA (2013).[6]

Este esquema implica una monumental transferencia de recursos públicos hacia la agricultura de riego[7] que, además, se distribuye casi en su totalidad entre las unidades económicas rurales (UERs) mejor posicionadas en el mercado (con extensiones promedio superiores a las 140 hectáreas), y no entre las unidades campesinas o ejidales de autosuficiencia o con frágil acceso al mercado (con extensiones menores a las 10 hectáreas).[8] Utilizando la fórmula de T. Schelling, aunque en contexto distinto: “como Robin Hood, pero al revés”. Este esquema desigual, además, resulta ambientalmente devastador. Mientras que prácticamente 1 de cada 4 acuíferos del país ya está comprometido bajo intrusión salina, sobreexplotación, o salinización de suelos, señaladamente en las cuencas centrales del norte y en las del centro del país,[9] alrededor del 50% del territorio nacional exhibe “alta” o “muy alta” alteración ecohidrológica de ríos, y sólo en 14% es dicha alteración “muy baja”.[10] En suma: la explotación de los recursos hídricos bajo la Ley vigente es técnicamente ineficiente, socialmente desigual, y ambientalmente no sustentable.

Algunos principios rectores de una Ley adecuada

Los cambios deseables se pueden agrupar en dos fundamentos no desconocidos en la literatura de agua. El primero se basa en el reconocimiento de la dimensión económica del recurso. Este reconocimiento ha sido malinterpretado recientemente como si implicara ineludiblemente su conversión en un bien privado administrado por mercados no regulados y, por tanto, la negación del derecho humano a su acceso.[11] Pero lo cierto es que el agua es más frecuentemente un factor de la producción que un bien de consumo final, como indican los datos para México, y mientras el manejo actual favorece su dispendio en fórmulas socialmente desiguales y técnicamente ineficientes, las condiciones presentes y futuras indican escasez creciente. El segundo fundamento tiene que ver con la transición de lo que los especialistas en agua llaman el camino “duro” hacía el  “suave”, que no es sino juego literario para lo que los economistas llaman políticas de oferta y de demanda, respectivamente.[12] Los siguientes puntos se inspiran en ambos principios.

  • Actualización de las tarifas de agua, pero señaladamente las del agua de irrigación. Las tarifas de irrigación deben formar parte de una estrategia orientada a cambiar el portafolio de tecnologías de irrigación y a motivar decisiones de uso acordes con las situaciones de escasez absoluta o relativa dominantes en el país, al tiempo de revertir la regresiva transferencia de recursos asociada al subsidio completo vigente. Pequeñas ganancias de eficiencia en éste ámbito se pueden traducir en volúmenes ahorrados difícilmente alcanzables por mejoras en ámbitos industriales o domésticos.
  • Monitoreo y flexibilización del régimen de concesiones. Se debe promover la participación y gobernanza locales en fórmulas varias para descentralizar las tareas de medición de volúmenes y monitoreo de concesiones. Los volúmenes concesionables, además, deben fluctuar a la par de declaratorias de disponibilidad contingentes a la variabilidad climática, y el régimen debe descontar los volúmenes de demanda ambiental, o caudal ecológico, que ya está normado en la legislación vigente.[13] La flexibilización debe eliminar instrumentos como la cuota de garantía y promover la transmisión de derechos de agua por medio del fortalecimiento de los llamados “bancos de agua”, ya contemplados en la Ley vigente, y de las organizaciones a diversos niveles de cuenca (Comités, Consejos, etc.).
  • La administración de los organismos operadores de agua debe promover la inventiva local y permitir diversos arreglos institucionales para fomentar la participación de las comunidades involucradas y promover la vinculación financiera entre proveedores y consumidores de servicios ambientales. En este contexto, la iniciativa privada puede incluirse por plausibilidad pero no por principio, y siempre bajo esquemas de regulación muy claros. En todo caso, el mandato fundamental de dichos organismos debe ser muy claro: el suministro de agua potable en cantidad y calidad suficientes a la población. Se debe eliminar de raíz el problema de confianza (a veces muy fundado) sobre la calidad del suministro potable en zonas urbanas que, dicho sea de paso, hace que el consumo per cápita de agua embotellada en México sea el mayor en el mundo.[14]

La Ley proyectada

¿Qué es lo que se promueve en la Ley proyectada respecto los tres ámbitos de acción descritos arriba?

  • Política tarifaria etérea. Mientras la Ley actual vincula explícitamente a la Ley Federal de Derechos para el establecimiento de las tarifas relativas a los usos contemplados, el Proyecto de Ley no contiene dicha vinculación. En cambio, navega en la ambigüedad: descentraliza la fijación y recolección de tarifas a los ámbitos estatal y local, aunque sin detallar lo relativo al pago de derechos de las concesiones para los usos económicos contemplados. Su Título Décimo habla de una política tarifaria “óptima” (¿respecto a qué? ¿para quién?) y enuncia una serie de tópicos que dicha política “podrá” (i.e., no “deberá) incluir (desde la sustentabilidad ambiental hasta la capacidad de pago del usuario). Todo ello con objeto de lograr la “sustentabilidad financiera” del “sector de los recursos hídricos”, sector que nunca aparece definido en el glosario de la Ley. Con todo, pareciera que la CONAGUA renuncia a la recolección central de tarifas por uso económico y, más bien, lo descentraliza en un nubarrón sin reglas claras.

En dado caso, sería deseable que la CONAGUA establezca los mínimos tarifarios para todo el país (actualizando las 9 zonas de disponibilidad a nivel municipal, que brindan un detalle local estupendo, y actualizando las tarifas para todos los usos, primordialmente eliminando el subsidio al agua de irrigación) y luego deje que estados y municipios establezcan esquemas tarifarios adicionales si así lo consideran pertinente. Los recursos federales generados pueden ayudar a financiar, por ejemplo, programas nacionales de reconversión tecnológica en irrigación, mientras que los recursos estatales o municipales pueden utilizarse en diversos programas de conservación de acervos forestales o de expansión de la infraestructura de tratamiento de flujos residuales.

  • Política de concesiones de tubos y cemento. El proyecto es muy claro: importa de la Ley vigente casi todo lo relativo a las concesiones con un par de adiciones menores y una colosal. Las dos menores podrían ser positivas: una establece el caudal ecológico y el desequilibrio ambiental como causales de restricción de concesión, al tiempo de incluir al primero en el plano de la “Planeación Hídrica Nacional”; otra detalla los mecanismos para la transmisión de derechos de concesión, que apenas están mencionados en la Ley previa. Pero mientras la transmisión de derechos debiera ser “intra-uso”, por así decir, la Ley contempla mecanismos para transmisiones “inter-uso”, por ejemplo de uso agrícola a urbano, lo que brinda un respaldo a la desastrosa urbanización errática dominante en el país. Estas adiciones pueden ser contraproducentes si no eliminan la cuota de garantía y no fortalecen a los bancos de agua, que representan el instrumento natural para implementar adecuadamente la política de concesiones con criterios locales y con visión de cuenca.

La adición colosal tiene que ver con el trasvase intercuenca, que además se incluye absurdamente como causa de utilidad pública, como si fuera un fin en sí mismo, allí junto al equilibrio ecológico y el derecho humano al agua. Los trasvases permitirán que se otorguen concesiones en una cuenca sobre el agua generada en otra, y podrán ser construidos por la Federación “en beneficio de los concesionarios”, por los concesionarios mismos, o por alguna combinación público-privada. Así, por ejemplo, para citar el ejemplo de moda, si una gasera pretende extraer de un acervo de lutitas en zona sin disponibilidad, la CONAGUA puede emitirle una concesión sobre el agua de la cuenca vecina e incluso cooperar para construir el trasvase requerido. Además, al considerar el trasvase de “utilidad pública”, la Comisión podrá poner vedas en la cuenca de origen para restringir otros usos y darle prioridad.

Trasvases existen ya en México (señaladamente el Cutzamala y los polémicos en los ríos Yaqui y Pánuco), y no sólo no resuelven los problemas de suministro de un modo sustentable, sino que los trasladan hacia el futuro generando costos nunca despreciables en las cuencas-origen. Sin duda, es de llamar la atención que el trasvase se incluya en la Ley de este modo, como si se buscara su generalización enmarcada en una supuesta administración sustentable del agua. A final de cuentas, esta inclusión demuestra que todavía dominan los “ofertistas” en el diseño de la política hídrica nacional: los trasvases intercuenca, junto con las grandes obras hidráulicas, son botón de muestra del llamado “camino duro”, ese que habría que abandonar decididamente en pos de un verdadero manejo sustentable del agua.

  • Derecho humano al agua: apenas. La Ley proyectada incluye un título relativo a este derecho, que se incluyó en 2012 en el Art. 4 de la Constitución. Mantiene el carácter municipal de la prestación de servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, y hereda de la Ley vigente la posibilidad de concesionar dicha prestación a la iniciativa privada, lo que de suyo no es novedad, aunque no quedan claros los mecanismos que promueven la participación comunitaria. Se establece la obligación de asegurar el acceso y de suministrar el mínimo vital, fijado en 50 lts. por persona, el cual corresponde, a su vez, al piso de lo determinado por la Suprema Corte, cuyo techo es de 100 lts. por persona.

Mientras que el Proyecto de Ley contempla la fijación local de tarifas para el uso público con miras a la autosuficiencia financiera de dicha provisión, lo que es en principio positivo, hubiera sido deseable que se explicitara la vinculación para ello entre los organismos operadores (en calidad de consumidores) y los propietarios de acervos naturales provisores de servicios ambientales-hidrológicos (en calidad de oferentes), con el fin de promover la conservación de éstos últimos. Queda por ver si la reglamentación de la Ley establece mecanismos claros de monitoreo y sanción para asegurar que el suministro de agua potable mejore sustancialmente en términos de eficiencia de uso y de confianza de los usuarios finales.

En suma, el Proyecto de Ley intenta resolver por lo mínimo la dilación legislativa de más de un año después de la reforma constitucional asociada al derecho humano al agua, y en lugar de aprovechar para reformar por fin los esquemas tarifario y de concesiones, apenas los toca para incluir la declaración del trasvase como de utilidad pública. Esto representa una verdadera desviación respecto del manejo sustentable del agua, que reclama urgentemente andar por el “camino suave” (tarifas, eficiencia de uso, gobernanza, manejo integral de cuenca, etc.) en lugar de insistir en el agotado “camino duro” (tubos, acueductos, presas, etc.). Sería de mucha utilidad que la legislación prestara atención a la iniciativa ciudadana, pues contiene una propuesta informada y detallada a este respecto.[15] Con todo, la oposición al proyecto de Ley General de Aguas no debe basarse en criterios ideológicos ni en una defensa de la Ley de Aguas Nacionales vigente: el esquema institucional actual ha provocado un desastre administrativo y ambiental que tiene que modificarse sustancialmente, incluyendo modificaciones en el comportamiento cotidiano de los usuarios, algunas de las cuales podrán resultar dolorosas.

 


[1] Economista (UNAM, CIDE, Rensselaer). Profesor de la Facultad de Economía de la UNAM. Investigador en temas de economía ambiental y ecológica (en particular, agua, agricultura y servicios ambientales).. Correspondencia: carlos.a.lopez@comunidad.unam.mx Twitter: @calm77 Web: econecol.googlepages.com

[2] Para el día previo a la votación programada, la carta promovida por la llamada Unión de Cientìficos Comprometidos con la Sociedad ya había recolectado 1,000 firmas de académicos, investigadores, consultores, estudiantes etc., mientras que la carta promovida en Avaaz por Agua Para Todos tenía alrededor de 4,000 firmas de la sociedad civil, aunque en ambos casos es difícil validar su unicidad. A la primera se puede acceder aquí, y a la segunda acá.

[3] Una breve definición de estas regiones se puede verse aquí. El abastecimiento público (para diversos usos, incluido el doméstico, a través del suministro en redes municipales) reclama el 15%, la industria autoabastecida (es decir, no conectada a redes municipales pero sí directamente a fuentes de agua) el 4%, y la producción consuntiva de electricidad (es decir, excluyendo hidroenergía) un 5% adicional. La desagregación regional de estos datos se puede ver en las publicaciones anuales de CONAGUA, que por lo general tienen un detalle muy aceptable. El reporte de 2013 se puede obtener aquí.

[4] Datos de la FAO para años diversos entre 1997 y 2009 (ver aquí). Esta distribución de tecnologías es relevante pues la primera tiene eficiencia promedio de aplicación en parcela de 60%, la segunda de 75% y la tercera de 90% (ver acá).

[5] Ver Ley Federal de Derechos. Dicha Ley contempla tarifas positivas para irrigación sólo si el uso ha excedido el volumen concesionado (ver Figura 1).

[6] CONAGUA (2013), Estadísticas del Agua en México, Edición 2013, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, México, DF. Disponible en aquí.

[7] Por ejemplo, si se cobrara un valor equivalente a la multa a la irrigación en exceso contemplada en la Ley Federal de Derechos (muy menor, por lo demás: $0.16/m3) sobre los 63.4 km3 de concesión agrícola total de 2012, se recaudarían más de 10 mmdp, casi duplicando la recaudación total anual de la CONAGUA.

[8] Ver el diagnóstico sectorial, en particular el capítulo 3, preparado por la FAO y SAGARPA en 2012 y disponible aquí .

[9] Ver CONAGUA (2013).

[10] Ver Garrido, A. et al (2010), “El estado de alteración ecohidrológica de los ríos en México”, en Cotler, H, coord., Diagnóstico y priorización de las cuencas hidrográficas en México, Instituto Nacional de Ecología. Disponible acá.

[11] Imposible no notar que la provisión de alimentos, no menos indispensable para la vida, escapa del radar anti-privatización, y eso que ocurre a través de la producción por privados en mercados no regulados o intervenidos con esquemas productivistas que no atienden ninguna agenda de derechos humanos.

[12] Ver, por ejemplo, aquí.

[13] Ver aquí .

[14] En México se consumen alrededor de 250 litros embotellados por persona al año (casi 5 a la semana), muy por encima del segundo lugar, Italia (190 litros anuales por habitante), para regocijo de las embotelladoras. Esto implica que el mercado mexicano de dicho producto está en términos absolutos sólo por debajo del de Estados Unidos y el de China, sin descontar la población o la diferencia de ingreso. (ver aquí). Diversas estimaciones sugieren que el precio del litro embotellado puede ser hasta 1,000 veces superior al equivalente suministrado en la red municipal.

[15] Dicha iniciativa se ha elaborado durante algunos años por un conjunto amplio de organizaciones no gubernamentales, académicos, y miembros de la sociedad civil. La propuesta de Ley se puede acceder aqui, y un cuadro comparativo entre dicha iniciativa y la Ley General de Aguas se encuentra aquí.


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