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來源: 
明報
2014年7月15日 (星期二)
公民提名非國際標準
「佔領中環」運動舉行了三輪商討日,其間發起人從民間眾多普選方案中篩選出15 個方案,再由佔中支持者篩選出3 個方案,進行「全民投票」,結果選出真普聯的三軌方案。其實最後入圍的3 個方案全都要求特首選舉要有公民提名,反對《基本法》所列明的提名程序規定,理由是要符合「國際標準」。問題是:公民提名國家元首或政府首腦真的是國際標準嗎?
 
公民提名非民主必要元素
 
前聯合國大會會議主席耶雷米奇早前來港時就指出,不同地方有不同的歷史和體制,難以為民主制度訂立一個標準。尤其是提名方法方面,各國都有不同的做法。在議會制國家,推舉及罷免首相或總理的權力由執政黨所擁有。雖然執政黨從議會選舉得到民意授權,但是選民並非直接參與行政首長的推舉過程。
 
有總統選舉的國家,也不是全部有公民提名。例如法國總統候選人須獲得500 名來自至少30 個省的民選代表提名,而且一個省份的提名不能多於50 個。又例如愛爾蘭總統選舉,提名方法只有3 個:一是取得20 個國會議員提名,二是取得4 個地方議會大多數支持,還有就是前任總統競逐連任可自行提名。由此可見,公民提名並非民主政府首腦選舉的必要條件。與投票權不同,提名權不一定是普及的。
 
公民提名實質作用有限
 
在總統選舉設有公民提名作為「第二軌」的國家,公民提名的實際作用也往往有限,尤其在總統有實權的國家如美國、南韓,主要總統候選人大多經政黨提名,真正透過公民提名取得參選資格的候選人就算有,也通常缺乏實質勝算,公民提名只是聊備一格。
 
例如,在美國,歷屆獨立或第三方候選人的得票率大多不超過5%,自1912 年前共和黨總統Theodore Roosevelt 以Progressive Party 候選人身分參選獲得27.4%選票以來,成績最佳的第三方候選人只有得州工業家Ross Perot。Ross Perot在1992 年美國總統競選中以獨立候選人身分參選,憑着龐大財力,動員足夠人數提名,在50 個州以及華盛頓哥倫比亞特區成為候選人,他為爭取在各州參選,花費1800 萬美元,可見美國公民提名的難度之高。最後他在大選時所得的普選票只佔18.91%,而且由於得票分散在各州,連一張選舉人票也拿不到。
 
另外,值得注意的是,不少設有公民提名,而且提名門檻較低的國家,例如只需6000 名選民聯署的奧地利,所選出來的總統其實缺乏實權,只是象徵意義的國家元首,議會最大黨選出總理才是掌握大權的。
 
香港須注意民主的其他方面
 
反過來說,即使設有公民提名,亦不代表民主程度就會顯著提升。例如說,俄羅斯、哈薩克、安哥拉等國都設有公民提名,但根據經濟學人智庫所發表《2013年民主指數報告》,這些國家被列為獨裁政權,民主程度(包括選舉程序的民主性)遠不及香港。
 
經濟學人智庫量度民主程度,除了看選舉安排,還看四大因素:政府運作、政治參與、政治文化和公民自由權利。正處於民主過渡期的香港,民主程度在167 個國家或地區排第65 位,屬於「有瑕疵的民主」(這個級別僅次於最高級的「完全民主」,而高於「混合政權」和「獨裁政權」)。這個評級可以理解,香港的區議會和立法會選舉權已經普及,只差在特首選舉未有普選。香港在公民自由方面所獲的評分一向很高(超過9 分),而在民主程序方面也有顯著進步,整體而言,香港在2012 和13 年的得分和排名已高於2010及2011 年。
 
自從香港逐步推行選舉民主化後, 政府效能(efficacy)及運作效率(efficiency)其實有所倒退。2012 年開始,每次財政預算案都遇到「拉布」。各項基建或發展項目要通過都難於登天。香港的政治文化亦不成熟,以近期立法會事件為例,一方面,政治人才短缺,財委會主席被批評主持混亂,另一方面,少數議員透過不斷提出程序問題和修訂議案來拉布,癱瘓立法會幾個法定委員會。成熟民主國家的政治人物懂得達成妥協和共識,而香港的政治文化則還有很大的改善空間。
 
如何確保普選特首無不合理篩選?
 
公民提名並非國際標準,而且不是《基本法》框架內的元素。不過,姑勿論有沒有公民提名,不少人都希望普選機制做到兩點:第一是沒有不合理的篩選,第二是包容不同政見的人士。
 
《公民權利和政治權利國際公約》第25 條規定公民的投票及被選權「不受無理限制」;根據《公約》第2 條,無理限制的意思是有關限制乃基於種族、性別、宗教、政見、社會階級等方面的歧視。我相信香港將來的特首選舉不會設帶有種族、性別等身分歧視的限制。
 
雖然如此,由於中央多次重申特首以至法官都應是愛國人士,於是有人擔心日後的提名機制會篩走不同政見的人士,以致市民欠缺真正選擇。
 
愛國要求成為絆腳石?
 
「特首要不要愛國」竟成為政改的爭論點,可謂十分弔詭。其他國家或地區不會明文規定參選人須「愛國」,因為「愛國」是不言而喻的條件。那為什麼愛國成為中央政府多次提出的要求?這正好反映中央政府察覺到有港人不愛國,以及有不愛國(甚至與國家對立)的人有意參選特首。假如這類人當選,對國家會有很大的傷害。
 
這個問題源於香港百多年的殖民地歷史。港人經過百多年殖民者的價值灌輸,尤其在回歸前的10 年,英人大力推動人權、自由及民主等源自西方的「核心價值」,例如通過人權法,成立平機會及私隱專員公署等組織,更在政府內部向高層提出「benchmarking」(基準)的概念,敦促日後特區政府主要官員以西方基準衡量「一國兩制」的成功程度,以致回歸後一些治港人士提出「一國」不能「干預」「兩制」的說法。有關爭論至今仍然持續,相信是中央政府在6 月發表一國兩制在港實踐白皮書的原因之一。
 
北京提出特首須愛國的要求,乃源於對主權、安全和發展的關注。如果特區的首長不愛國,甚至是鄙視或痛恨中國,就有可能出賣國家,例如把牽涉國家安全的機密交給外國。國際關係學者JohnMearsheimer 指出:各國為求自保,必然追求擴充勢力;現有霸權面對其他冒起的國家,必然設法打壓。目前中國正是崛起中的國家,勢必受到當今超級大國圍堵,所以中國的顧慮並非庸人自擾。
 
如何落實愛國要求?
 
中央官員雖然明確提出了特首須愛國的要求,可是也指出難以為「愛國」作法律定義,唯有靠《基本法》所訂明的機制,即首先在提名階段由提委會判斷,接着在普選階段由廣大選民判斷,最後在任命階段由中央政府判斷。固然,這個過程涉及「篩選」,但其實所有選舉本身就是篩選的過程。選舉制度民主與否,關鍵在於篩選程序是否基於不合理的歧視,而不在於有沒有篩選。
 
如果要就普選安排達成共識,港人應該「還原基本步」,回到《基本法》的框架,討論落實普選的細節。按照《基本法》的規定,提名程序不外是提委會根據個別委員的投票結果作集體提名。社會各界和立法會各政黨應該循這個方向商討具體安排,包括怎樣組成具廣泛代表性的提委會、提委會應選用哪種投票制度,才會有出路。相反,如果靠動員群眾上街或癱瘓立法會等手段來脅迫中央,只會導致各方全輸。
 
結語
 
假如特區政府能排除萬難,成功爭取2017 年普選特首,香港的民主發展將較殖民地時代邁進一大步,港人選擇特首的權力已是大大增加。這個機會可能轉瞬而逝,實在值得我們珍惜。况且2017 年不是香港民主的終點,而是起點。特首選舉制度若能在2017 年踏出普選第一步,將來方才可以逐步演進。正如前聯合國大會會議主席耶雷米奇指出,不同地區應按照本身實際情况,建立最有利自身發展的制度。 
 
 
附表:總統選舉有公民提名的國家/地區
在經濟學人智庫(EIU)《2013年民主指數報告》的排名
 
 
 
資料來源:經濟學人智庫(EIU)《2013年民主指數報告》、馬嶽「各國總統提名方法」
註:
1)不少完全民主/有瑕疵民主政體都沒有由公民提名政府首長的機制。有些國家是行議會制,推舉及罷免首相或總理的權力由執政黨所擁有;至於一些行總統制的民主國家(如法國、愛爾蘭)也不設公民提名。
2)即使設有公民提名,亦不代表民主程度就會顯著提升。俄羅斯、哈薩克、安哥拉等國都設有公民提名,但這些國家被經濟學人智庫列為獨裁政權,民主程度(包括選舉程序的民主性)遠不及香港。