南方周末:聚焦违宪审查第一悬案

2006-5-17 10:12 来源:法律教育网 

  3位中国公民依法建议全国人大常委会对国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查的事件经媒体报道后,近一周来,社会各界反响热烈。南方周末就此“中国违宪审查第一悬案”的进展及其引发的诸多法律问题进行报道,并将3位公民的“建议书”作为特别“法眼”刊出。

  以公民的姿态挺身而出

  在民众为被收容者孙志刚的默哀和愤怒即将淡去的时候,有3人以独特的、公民的姿态挺身而出。2003年5月14日,他们依法向全国人大常委会递交建议书,建议对收容遣送制度进行审查。

  他们是3位法学博士,但他们更乐意以“公民”自称。

  他们都选择了教书:许志永,北京邮电大学;滕彪,中国政法大学;俞江,华中科技大学。

  他们是同窗好友:北京大学2002届博士毕业生。

  “我更关注农民和城市边缘群体”

  许志永是这次行动的发起人,也是建议书的起草者。在整个事件里,他还负责外联工作。滕彪和俞江更多退居幕后。这是他们商量好的分工,也是性情使然。

  滕彪和俞江相对内向。滕彪偏重法理学,俞江主修法制史。他们毕业后都选择了以学术为生的宁静生活。

  但显然,在孙志刚悲剧引发的“建议行动”中,他俩都没有忍住。

  许志永的研究偏向法社会学,社会调查是他生活的常态。他的“农民朋友们”甚至知道他的手机号。5月18日下午,正和记者谈话的许志永就接到了一个江苏农民的电话。那个农民告诉他,他们成功地罢免了不称职的村委会。此前,许调查过该村的基层选举状况。

  “我更关注农民和城市边缘群体。”在北京,许志永有一些谈不上“高雅”的朋友:那些进京务工的农民。在和这些农民工的调查交往中,他知道了他们中间的很多人都有过被收容的经历。“他们和我讲在里面的遭遇。”许志勇眼神痛苦,显然不愿说得太细。

  在接触了太多收容遣送的事情后,许志永曾经想过行政诉讼。但没有一个被收容过的人愿意站出来起诉和作证。那些人说:“我们不想这样,我们还要在这个城市里活。”

  “我们无法忽略这个问题”

  那些进过收容站的人,有的下落不明,有的被侮辱一番后走了出来。城市依然在运转它的每一天,看不出异样。

  孙志刚没那么幸运,他死在了收容站。这一个案对许志永触动很大,即便他知道太多类似这样的故事。这一次,令他意外的是,社会舆论竟然有这么大的空间对此事作出反应。他觉得“这是个特别好的事情”。

  许志永有点理想主义。他说,对于每一个个案,他都不敢有过多的乐观,但对于整体中国这个时代的进步,他非常乐观。他认为,现实的很多制度都是靠个案去推动的。这是他以孙案为由头做这件事的原因。

  虽然是志同道合的朋友,他们3人却有着不同的学术基调。滕彪说,很多时候,他很悲观,俞江也是。这也是他们选择去安心做学问的原因。对于现实,他俩表现出了一种极为复杂的心情:想要疏离却又难以疏离。滕彪说,“我更看重个案背后的制度建设。每一个人都有可能成为下一个孙志刚,我们无法忽略这个问题。”

  4月份的最后几天,没有任何异议,许志永提出写个东西的建议后,3人就心照不宣地开始了。如何找到突破口,这是个难题。一天,远在武汉的俞江发来邮件,说《立法法》中规定公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的,有向全国人大常委会提出审查的建议权。俞江说,我们能不能从这条路上试一试?

  这是个重大发现。许志永和滕彪很兴奋,许说此前他还总是寄希望于行政诉讼。许志永坦言,“连我们学法律的人都不清楚公民有这样一个权利,还怎么希望更多的人去用它呢?”3人一致的态度是,要用这样的方式,“试图启动中国违宪审查机制”。

  5月14日,1000多字的“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”,终于在将3种颜色完全融合成一色后完成了。

  “这不是一份普通的公民来信,它的格式具有意义。它更像是一份起诉书,阐述了需要审查的事实和理由。”

  他们的落款是“中华人民共和国公民”,并写下了3人各自的身份证号。“在《立法法》上并没有规定我们应该具体向哪个机构提出建议,他们有没有义务必须回答我们,以怎样的程序回答我们,在什么时间以内回答我们,这些都没有规定。我们通过这样一种类似起诉书的格式,有它的涵义在里面。”

  这是一份纯粹的充满了技术用语的建议书。里面没有一句情绪化的语言,没有一句煽情的表达。“我们的目的在于从法律技术的角度关注收容遣送制度,我们不希望把它泛政治化。”

  5月14日,许志永打电话到全国人大常委会办公厅,“我们想发一个关于违宪审查的建议书。”接电话的人说,这个应该给法工委吧。于是告诉了他们一个传真号码。法工委接待室一位姓鲍的同志收到了那两页传真,说:“我也不清楚该给哪个部门,先给领导看看吧。”

  发完传真,他们又跑到邮局寄了一份。至此,酝酿了半个多月的建议行动完成。

  “即使杳无音信也无所谓伤害”

  滕彪说,这件事,他们追求两个目的。一个是实体上的,最乐观的估计是,经过审查之后认为这个《收容遣送办法》违宪,然后废除。“但这也是最不可能的一种结局。”

  程序上的意义是他们更现实的、可以期望的目的。“收容遣送制度可能依然生效,但在程序上我们希望能推动违宪审查机制。如果有一个反馈,甚至因此建立了一个正常的渠道来对公民提出的建议有一个回复,那么在程序上我们就算达到了目的。”即便得到一个简单的答复———“收容遣送没有违背宪法和法律”,俞江说,“这也没有关系,至少大家知道了有这样一种程序,大家可以反复地用这个程序,总有一天,这个程序的意义会显示出来。”

  结局或许更糟,比如说石沉大海,杳无音信。这对于他们来说是否是一种伤害?

  许志永说,这件事本身如果能够引发全社会的讨论,就已经很有意义。这一次没有成功,还会有下一次,一次一次社会的不断尝试,形成合力相信会带来改变。

  滕彪说,用知识本身推进社会改良,这是知识分子的本分。即使这事不了了之,对他个人没有任何影响,他还是会关注中国的现实问题,还会关注收容遣送制度。

  俞江说,如果被驳回或无回应,关于这个问题的讨论又会陷入一种僵局。即使我们想再做,在法律上我们已经找不到办法了。这样的结局,会很遗憾,但当想到有些遗憾是必然的,他又释然了。

  立法法语焉不详?

  《立法法》是3位公民得以行使建议权的法律依据,这部2000年颁布实施的法律因此备受瞩目。围绕3位公民行使审查法规建议权与《立法法》直接相关的一些问题,记者采访了立法学专家、北京大学教授周旺生。

  公民怎样行使违宪审查建议权?

  《立法法》第90条第2款规定,公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。但谁来审查,如何审查,对于建议如何答复等等这些程序性的具体内容,《立法法》却规定不详。

  周旺生表示反对,“违宪审查说到底是宪法性的问题,不是立法法的问题。《立法法》无权对此作出具体的规定,任何法律包括《立法法》都没有资格来解决宪法的事情。通俗地说,违反宪法的问题,不是宪法以外的法律能够解决的。”

  周旺生告诉记者,从实践来看,公民提出修改法律的建议也很普遍,但像3位公民行使建议权的方式还很罕见。以往通常都是采取撰写学术文章的方式,表达要求法律改革、法律审查的愿望。但他同时透露,依据这样的方式至今还没有撤销过行政法规,在现实背景下,实际上行政法规也很难撤销。

  全国人大常委会如何撤销行政法规?

  3位公民的建议审查理由直接援引《立法法》第88条第2款规定:全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。但这种撤销以何种方式运行,《立法法》并未涉及。

  周旺生解释,这一制度不是《立法法》的创新,属于宪法原来就有的制度。这一制度的主要目的就是要给人大常委会以监督政府的权力。但他同时承认,如何监督,在制度上没有明确的规定,实践上也没有这方面的经验。

  周旺生说,从地方人大常委会监督地方政府、从全国人大常委会监督地方有关政府的情况来看,目前采取的监督方式主要是“打招呼”。比如说,人大常委会自己发现行政法规或者地方性法规同法律有抵触了,就把这个情况通过电话或者不一定很正规的方式告诉对方,建议他们修改或者自己不通过。

  与《立法法》相抵触的现有法规如何处理?

  《立法法》第8条和第9条规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。换句话说,上述事项,除了全国人大或者全国人大常委会可以制定法律外,国务院、地方人大、政府等机关均无权规定。但《立法法》出台之后,已经并正在与《立法法》的此种规定相抵触的现有行政法规和地方性法规如何处理,《立法法》却缺乏明示。

  周旺生说,这的确是个现实问题。周坦言,岂止是3位公民所举的那一个行政法规,“据我所知,在我的研究范围里面,与《立法法》不一致的行政法规为数还很多。”

  对此问题,周旺生认为,需要决策方面采取统揽的方式解决,如果一个一个个案来解决,可能会出现新的不平衡。周旺生表示,全国人大应该研究全局性的情况,像当年的《行政诉讼法》一样作出统一规定,比如限定在多长时间之内,把与《立法法》相抵触的行政法规、地方性法规加以清理。

  激活中国违宪审查

  要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。

  ——胡锦涛同志在纪念宪法实施20周年纪念大会上的讲话

  3位公民此举的价值,不仅是对社会关注良久的收容遣送制度提出质疑,他们所采用的方式———建议违宪审查,更是一个有益尝试。3位公民也认为,后者是他们更看重的行动意义。5月20日,本报约请人大制度专家蔡定剑博士和国家行政学院杜钢建教授,就3位公民行使建议权引发的违宪审查机制问题进行了一番对话。

  这是公民社会的一个标志

  南方周末:这3位公民有专业法律背景,但此次他们不是以发表学术论文的方式建议,而是依《立法法》直接行使审查《收容遣送办法》的建议权,两位对此有何评价?

  杜钢建:这是法律鼓励的一种方式,也是在正常的法治化国家中普遍存在的一种方式。我认为,这也是一个国家政治生活民主化的一个重要标志。

  3位公民积极行使这种权利,体现了他们关心国事、推进法治的责任感。特别是他们作为专业人士,从专业的角度做这样一种思考,非常宝贵。他们的行为应该给予高度赞扬。从立法上保护公民的建议权,实践上公民也敢于正面提出建议权,这是公民社会的一个标志。

  蔡定剑:《立法法》对公民和社会组织的违宪审查建议权作了规定,这是宪法监督制度的进步。据我了解,《立法法》颁布后,也有公民采取过类似的方式,不过没有在媒体上报道。我认为,依法提起违宪审查建议,说明越来越多的公民关注宪法的实施,重视宪法权利的保护,这是一件好事。违宪审查机制需要由生活中的案例去激活。

  违宪审查制度还不完善

  南方周末:我们知道,建国后一直没有建立起严格意义上的违宪审查制。目前,这一制度的现状怎样?

  杜钢建:3位公民的动议我估计也是为了推动违宪审查的制度。宪法已经赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的各种权力。如何保证人大行使这些权力,缺就缺一个违宪审查制度。现在看来,其实违宪审查的机制是有的,就是怎么启动的问题。《立法法》也规定了人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的法规,全国人大就应该行使这个权力。但由于全国人大缺少一个组织机构和一些人员,所以说要行使这样一个权力有一定的难度。

  蔡定剑:宪法规定全国人大有权解释宪法,全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法实施。《立法法》第90条规定了两种违宪审查的启动机制,一是国家机关如国务院、“两高”和省级地方人大常委会有违宪审查的提案权,公民、社会组织和其他国家机关有违宪审查的建议权;二是第91条规定了违宪审查的程序,全国人大专门委员会(主要是法律委员会)有初步审查权,全国人大常委会有最终决定权。这两项制度将宪法中的规定又推进了一步。

  但是,违宪审查制度依然不完善,如缺少专门机构来做违宪审查工作,现在是各委员会和有关工作机构都可以做一些审查工作,实际上又都难以落实。同样现在也缺少高素质的宪法方面的专门人员做违宪审查工作。这也是近年来各界都在呼吁的问题。

  建立违宪审查制度的障碍

  南方周末:中国长期未能建立有效的违宪审查制度,你们认为主要障碍到底是什么?

  杜钢建:迟迟建立不起来的障碍很多。首先,违宪审查制度重点解决的是政府的违宪行为,就是说政府的法规规章,抽象的行政行为乃至具体的行政行为。但目前的一些政府行为很难纳入到宪法审查监督当中。

  第二,公民行使请愿权的意识还不够。没有公民去推动的话,机制也很难启动。如果大量的公民都能够像他们3个一样积极行使请愿权,任何改革的阻力都会排除。一个国家的民主化、法治化很大程度上取决于公民权利意识的崛起。

  第三,非执政党、社会团体、非政府组织作用较薄弱,监督作用发挥不够。

  第四是舆论监督的力量没有得到发挥,也是违宪审查机制很难正常启动的原因。

  蔡定剑:监督制度缺位,首先是缺少对宪法应有的尊重。其次也存在宪法的观念问题,不把宪法当宪法对待,而是把宪法政治化,主要靠政治保障来实施(当然这是必要的),而不是依靠完善法律程序和制度来保障宪法实施。

  需要建立专门的违宪审查机构

  南方周末:从1982年修订宪法以来,法学界力主中国建立专门的宪法监督机构。在现行的国情下,我们适合怎样的建构模式?

  杜钢建:《立法法》出台几年了,但在具体的实施上还有一些问题,还需要一个实施细则。在《立法法》草案的讨论中,曾设想过要建立一个宪法委员会,但最终因为时机不成熟而未果。现在需要的就是建立一个专门的机构来监督违宪的问题。将来《监督法》能不能把它写进来,也很难说。

  这个机构该怎么建,现在讨论的模式也有很多。我的观点是建立一个完全独立的宪法法院,专门处理宪法问题,维护宪法尊严。

  蔡定剑:我认为在现行的宪法和人民代表大会制度下,搞独立的宪法法院过于理想化。其实,设什么机构、设在哪里不是最重要的,关键是需要设专门机构。国外也有不同的制度。法国的独立宪法委员会反而没有美国普通的最高法院兼职司法审查制有效。各国情况都与制度和传统有关。在我国,我认为在全国人大下面设立一个宪法委员会比较可行。这个委员会应该由资深的法律专家组成,宪法委员会不是一个民意机构。

  宪法审查机构当前真正能做的事,是把违宪的法规和其他规范性文件的问题处理好,不能定位太高,定位太高目标就难达到。我国违宪审查制度的完善要一步一步走。

  3公民能否获得答复

  南方周末:我们知道依据《立法法》提出的违宪审查建议,按照现行的法律,找不到相关程序来判断这一事件未来的发展。人大常委会会怎么处理呢?你们能否做一个预料?

  杜钢建:我相信人大会给予一个认真的答复。但现在没有一部相关法律来规范什么时间你必须答复,以什么方式答复。各国的相关法律中都有这样的规定。我认为,抓紧制定一部相关法律比其他任何一种法律都重要。目前来看,结局可能有两种:一种领导高度重视,批复之后,有关方面马上给他们3人一个答复。另一种可能的结果是人大内部觉得这个建议很好,留到以后慢慢研究。所以,要走向法治,我们就需要制度建设。

  蔡定剑:《立法法》第93条有初步的程序规定,我理解,立法的原意是对公民的建议可答复,可不答复。这方面我们的程序还不完善。

  但是,根据全国人大常委会内部有关文件,这种情况应当给予答复。

  法 眼

关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书

全国人民代表大会常务委员会:

  《中华人民共和国立法法》第88条第2款规定,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,第90条第2款规定,公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。

  我们作为中华人民共和国公民,认为国务院1982年5月12日颁布的,至今仍在适用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,与我国宪法和有关法律相抵触,特向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。

  建议审查事项:

  《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是否属于《中华人民共和国立法法》第87条第1款规定的“超越权限的”和第2款规定的“下位法违反上位法的”行政法规。

  事实与理由:

  《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》第6条规定,被收容人员“必须”服从收容、遣送,遵守收容遣送站的规章制度,这是授权民政部门和公安部门可以对被收容遣送对象实施行政强制措施,实际上赋予了行政部门具有剥夺或限制公民人身自由的权力。该办法的实施细则第13条规定:“收容遣送站要及时组织遣送。被收容人员留站待遣时间:省内的一般不超过十五天;外省的一般不超过一个月。”这说明,有关行政部门可以把那些没有违法的人关押在收容所里,限制他们的人身自由长达半个月或者一个月,甚至更长时间。

  《中华人民共和国宪法》第37条规定:中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。《中华人民共和国行政处罚法》第9条规定:限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。《中华人民共和国立法法》第8条和第9条规定:对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。

  我们认为,根据以上法律规定,国务院没有权力制定以限制公民人身自由为内容的行政法规。我国宪法以及立法法颁布之后,《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》作为国务院制定的行政法规中有关限制人身自由的内容与我国现行宪法以及有关法律相抵触,属于《中华人民共和国立法法》第87条第1款规定的“超越权限的”和第2款规定的“下位法违反上位法的”行政法规,应该予以改变或撤销。

  因此,作为中华人民共和国公民,我们根据《中华人民共和国立法法》第90条第2款之规定,向全国人大常委会提出建议:建议全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

  以上建议,请审查。

  2003年5月14日

  中华人民共和国公民:

  俞江(法学博士,华中科技大学法学院),身份证号:510212720719161

  腾彪(法学博士,中国政法大学法学院),身份证号:229004197308020013

  许志永(法学博士,北京邮电大学文法学院),身份证号:620102197303025316

RSS|地图|最新
特别推荐

1、凡本网注明“来源:法律教育网”的所有作品,版权均属法律教育网所有,未经本网授权不得转载、链接、转贴或以其他方式使用;已经本网授权的,应在授权范围内使用,且必须注明“来源:法律教育网”。违反上述声明者,本网将追究其法律责任。

2、本网部分资料为网上搜集转载,均尽力标明作者和出处。对于本网刊载作品涉及版权等问题的,请作者与本网站联系,本网站核实确认后会尽快予以处理。

本网转载之作品,并不意味着认同该作品的观点或真实性。如其他媒体、网站或个人转载使用,请与著作权人联系,并自负法律责任。

3、本网站欢迎积极投稿

联系信箱>>