淄博市农村集体资产股份制改革调研报告

                                                       市农业局 赵健 牛金山 

“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，是党的十八届三中全会关于深化农村改革的一项重要任务。按照重大改革牵一发而动全身，必须试点先行的要求，2015年，我市启动了农村集体资产股份制改革试点工作。现将试点开展情况调研报告如下：

 一、基本情况

2015年上半年，全市每个区县都选择确定1-3个班子力量强、群众基础好、资产权属明晰、财务资产管理规范的村作为试点村，探索解决资产量化、成员资格界定、新型集体经济组织主体地位和治理结构等重大问题。目前，博山区南域城社区、中郝峪村已经完成试点，淄川区公孙村已经完成前期准备工作。这3个村居股份制改革形式各不相同，基本情况如下：

1、南域城社区——经营性资产改制为股份合作社型。南域城社区位于博山经济开发区，现有住户667户、居民2000余人，2013年人均收入1万余元，是博山区30个经济强村（社区）之一，已整体列入城区规划，无耕地。自2006年旧村改造以来，社区集体资产快速积累。为促进集体资产保值增值，2014年基本完成股份制改造，成立了股份合作社，已通过工商注册登记。主要特点：一是在股权设置上，股份合作社设置居民个人股、集体股、优先股3类，居民个人股占50%，集体股占30%，优先股占20%。其中,优先股是指在本村居住但不享有集体资产股权资格的人员以现金方式购买的股权。二是在股权管理上，居民个人股实行动态管理，每5年（换届）届满时，根据人口变化（年满18岁）进行调整。三是在股权运营上，理事会负责社区股份合作社具体事务的管理，合作社收益在提取公积金、公益金后向全体股东进行利润分配。其中，集体股收益的70%用于社区集体事务运转支出，30%留存股份合作社用于再发展，居民个人股直接分配，优先股先行足额分配。2014年底，南域城社区按照每股1750元（资产收益率的5%）进行了分配。

2、公孙村——全部资产改制为股份合作社型。淄川区将军路办事处公孙村，现有居民516户、1349人。目前，已基本完成资产和股份量化。主要特点：一是股权设置全覆盖。村集体资产全部实行股份制改造，村集体经济组织成员的家庭承包土地和宅基地按照自愿原则参与。二是股权静态管理。村集体资产分配到集体经济组织成员的股份实行“两不增、两不减”（生死不增、进出不减）。成员个人股享有自由转让、抵押、担保等权利。三是股份量化区别分红。集体资产股享有集体收益的分红权；土地经营权股享有土地流转经营收益的分红权；宅基地股权享有旧村改造的收益分红权。

3、中郝峪村——全部资产改制为有限责任公司型。博山区中郝峪村地处鲁山主峰之阳，是全省生态文明示范村、省旅游特色村，被评为好客山东最美村镇。全村共113户，364人。自2003年开始，该村依托独特的生态资源，开始发展以休闲度假为主的乡村旅游项目。为促进旅游发展，2014年，中郝峪村进行全村集体资产、村民家庭承包土地和宅基地量化确权确股发证，采取入股自愿、投资自愿原则，成立淄博市博山区幽幽谷旅游开发有限公司。家庭承包地经营权进行作价入股时，对地上桃树、板栗树等经济树，按照寿命和胸径进行作价入股，木材树按照胸径寿命进行作价入股；承包山坡地、承包山的经营权，按照原承包费20年的总价进行作价入股；村集体固定资产、公益性资产评估作价为集体股入股；原幽幽谷旅游开发有限公司全部资产折价评估入股。规定股民不得退股，持股可在股东之间自由转让，可指定继承人继承。

二、存在的主要问题

农村集体资产股份合作制作为农村集体经济发展中出现的新的组织形式，适应了当前农村生产力发展水平和生产关系内在变革的要求，但在改革过程中也存在不少矛盾和问题，突出表现在法律障碍和改革不彻底上。

1、农村集体成员资格界定不明确。关于农村集体经济组织成员资格，法律没有很明确的规定。我市在开展农村土地承包经营权确权确股不确地时，有关部门对此专门做过调研，主要的特殊农村集体经济组织成员分了十类，在有些地方划分的更细，如淄川区将军路办事处就分了17类。不仅是集体资产股份制改革，在涉及征地补偿费的分配、土地承包、宅基地以及其他涉及村民待遇方面的纠纷解决，农村集体经济组织成员资格都是核心问题，在法律没有很明确的界定情况下，需要全市有个统一的基本政策。此外，除了基于集体成员资格自动取得股份合作社股份外，有些还设置了劳动贡献股、现金股等。所谓劳动贡献股是指根据对集体的贡献大小确定的股份，通常做法是按照所谓的“村龄”或者“农龄”来确定。南域城社区是根据迁入户口时间，按照原居民自动取得的基本股进行折股：1985年前迁入的按基本股的0.6折股，1995年前迁入的按基本股的0.5折股，1996年至2007年12月31日前迁入的按基本股的0.3折股，2008年进行旧村改造以后迁入户口的不享受股份。现金股是指股改时预留一部分股份，允许以现金方式直接购买。南域城社区的做法是允许在本社区居住但不能享受居民分配股待遇人员，以现金方式购买合作社股份。这部分股份作为优先股，不参与合作社运营，优先按照固定利率分红。     

    2、股份合作社性质定位不明确。目前对股份合作社还没有明确的法律定位。从全国来看，有些股份合作社是在工商部门登记为企业法人或者合作社法人，有些是由政府统一登记或者在农业部门登记，有些未登记。我市对此还没有做出统一规定，基本上采取个案处理的办法。经过农业、工商部门协调，南域城社区登记的是合作社法人。中郝峪村是以原来设立的幽幽谷旅游开发有限公司为依托而设立，性质为有限责任公司。农村集体资产股份制改革后，仍然是农村集体经济组织的一种形式，继续承担一些公益职能，如果按照一般企业法人纳税，税负重，不利于其发展，也于农村集体经济组织的性质不符。

    3、产权仍然不清晰。目前已经试点完成的村居都设置了集体股，南域城社区集体股占30%，中郝峪村集体股占20.7%，公孙村集体股占40%。从股份制改革的目的来看，是为了明晰集体经济组织产权，设置集体股与改革目的相悖。但不设置集体股，又缺乏维持村集体正常运转的资金来源。     

    4、股权流动受限制。主要受3个因素影响：一是股权是静态的，还是动态的。静态的是指一次分配固定不变，以后不再调整，基本做法是增人不增股、减人不减股。动态的是定期调整，基本做法是增人增股、减人减股。二是股权是封闭式的，还是开放式的。封闭式是指股东限制在本集体经济组织内部，开放式可以吸收社会公众作为股东。三是由章程直接规定能不能自由转让，能不能够抵押、担保、继承。股权如果动态管理，导致股权存在很大不确定性，限制了自由流动；股权封闭式运行，也从制度上限制了流动的范围。南域城社区的做法是股权定期调整（村委换届时调整），相对开放运行（限于在本村居住），有条件转让（内部之间经批准可以转让）；公孙村实行的股权静态管理，可以自由转让、抵押和担保。

5、运营管理不规范。一是政企不分。无论管理机构是董事会还是理事会，都由村居两委成员兼任，政企不分的问题没有解决。二是发展后劲不足。从目前已经进行改制的村居来看，农村集体经济组织的经营性资产，主要还是营业房、旧厂房等出租性资产，而且缺乏懂经营会管理的人才，发展后劲不足。三是股权过于分散，运行效率不高。

三、对策建议

（一）加强组织领导，明确工作基本原则。农村集体资产股份制改革涉及面广，工作头绪多、任务重，必须坚持各级党委、政府的统一领导，坚持“广覆盖、宽接受”，充分发挥和调动基层干部群众的主动性和积极性，坚持“复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”的原则，妥善处理特殊群体和历史遗留问题，确保改革平稳有序推进。一是坚持民主决策，群众自愿原则。尊重农民的意愿，确保集体经济组织成员对改革的知情权、参与权、表达权和监督权，改革方案要经过充分论证，并进行民主讨论和决议。二是坚持公开、公正、公平原则。要坚持农村集体资产归全体成员的原则，切实维护农民的合法权益，防止集体资产流失，努力使农民通过改革拥有长期而又稳定的财产性收入。三是坚持因地制宜，分类指导原则。根据农村集体经济发展水平和实际情况，选择最适合的股份制改革方式，坚持成熟一个，改制一个。四是坚持风险可控，确保稳定原则。严格遵守各项法律法规，积极稳妥地处理好集体及其成员利益关系，及时化解出现的各种矛盾纠纷。

（二）加强政策引导，依法规范推进。 我市今年共部署了19个村居开展试点，但是只有2个村居全面完成，进展不是很理想。经我们座谈了解，没有操作性强的政策依据是很重要的原因之一。建议市政府统一发文明确清产核资、界定股东、股权设置、股份量化、股权管理以及制定章程、发放权证等基本工作步骤，同时对一些具体问题加强政策引导。一是明确股东资格。法律没有对农村集体成员资格问题进行全面的诠释，可以适用《山东省实施农村土地承包法办法》。该《办法》规定了四类人享有资格：本村出生户口未迁出、结婚户口迁入、领养户口迁入、其它户口迁入并经村民（代表）会议同意的。因此，不是本村出生或者通过结婚、领养迁入，但是户口在本村的特殊人群，应当通过村民（代表）会议决定。这里的主要问题是没有考虑国防建设、库区移民政策，这部分人失去了赖以生存的资源，也应该自动享受所加入集体的成员资格。另外，不是集体经济组织成员，是不是就没有股东资格？这个也没有明确规定，建议参照土地承包分配的做法。因为土地也是农村集体资产的一部分，都是农民集体所有，都是一种天然权利，都具有人身依附关系，能够享有土地承包经营权的人，也应该能够享有农村集体资产股权。山东省实施农村土地承包法办法中，在规定了集体经济组织成员外，另外规定了原户口在本村的现役士兵、在校学生和刑满释放人员3类特殊人享有土地承包经营权。二是明确性质定位。在股份合作社性质上，建议全市按照合作社法人予以登记，享受合作社的优惠待遇。开展农村集体资产股份制改革是加强农村集体资产管理，保障农民财产性收入的重大举措，以集体成员合作为基础的股份合作社是股份制改革的基本形式。对高度城镇化区域的股份合作社，可逐步探索向公司制及相应治理模式转型；对即将城镇化区域的股份合作社，根据撤村建居和公共服务均等覆盖的进程，有序推进“政社分离”，待条件成熟时再转型；将长期处于农村地区的股份合作社，重在创新和完善经营治理机制，多措并举发展壮大集体经济，让农民得实惠。　

(三)坚持分类实施，一村一策。按照明晰产权归属，完善各项权能，激活生产要素潜能，建立农村集体经济运营新机制的改革总目标，在既要充分发挥农民的创造性，又要合法合规、确保稳定的基础上，根据不同权能分类实施：一是积极开展赋予农民对集体资产的占有、收益权试点。在股权管理上，以坚持股权静态管理为原则，动态管理为例外。对已实行动态管理的，要积极推动转向静态管理，赋予农民稳定而有保障的占有、收益权。在股东资格认定上，坚持一村一策、村民自治原则，允许对特殊人群的不同待遇。目前试点村对股东资格分类都很复杂，按照折股的方式给予不同类型的人不同的股权资格。集体成员就资格性质来说，应当平等享有权利，在股份合作制改革时也应平等享有股权。我们认为，按照山东省《实施农村土地承包法办法》，未召开村民（代表）会议正式接纳为集体成员的，按照民主原则，在股份制改革时对户口在本村的特殊村民给予差别化股权，是对集体经济组织成员外特殊人群的特殊待遇，应予以认可。在股权设置上，按照尊重历史、民主决策的原则，除个人股以外，允许设立集体股、劳动贡献股、现金股等做法。在股权运营上，以一人一票为基础，可适当增加股份投票权。为解决股份分散的问题，还可以推行委托持股的方式，由村民信任的人员集中行使股东权利，提高运行效率。二是有条件地开展赋予农民对集体资产股份有偿退出权、继承权试点。在尊重集体成员意愿,明确条件、程序的基础上，对城市化和公司化治理水平较高的股份合作社，允许各类股权在社内外流转，同等条件下优先流转给社内股东；对完全农村地区的股份合作社，人口股流转一般以社内为主，审慎向社外流转。三是慎重开展赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点。在股权抵押、担保融资上，主要是针对那些拥有稳定、可持续分红的股份合作社，能够用股份分红作为偿还贷款的保证。

    （四）强化管理服务，加快构建农村综合产权流转交易体系。加快建设区、镇两级联通一体的农村产权流转交易服务中心，将依法可交易的农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权、集体经济股权和其他依法可交易的农村产权等纳入统一流转交易平台。因地制宜探索研究制定股权流转、抵押机制，加快培育发展农村资产评估中介服务组织，同步跟进流转交易纠纷调解仲裁体系建设。