澳門行政權與立法權之間的制衡
葉志強
一直以來，行政、立法、司法三權分立，相互制衡，是大多數西方國家所推崇的一種理想的政治體制。
自1976年《澳門組織章程》頒布以後，這種三權分立的政治體制亦大致上在澳門建立起來。根據《澳門組織章程》的規定，總督與立法會是澳門政治體制內兩個既不相互從屬，又互相監督的機構。這種政治體制的設計，目的在於防止行政與立法間任何一方出現濫權，以致失卻政治上的均衡。
然而，究竟過去十八年，行政與立法之間是否能起着相互制衡及監督作用?本文嚐試從立法的角度檢視立法會過去所做的工作，期望能找到答案。至於本文所採取的研究方法，則是對立法會所通過的法律作一概括的統計分析，並選取一些較重要的法案作個案研究，希望能藉此了解立法會在制衡及監督政府方面所起的作用。
第一節 《澳門組織章程》
1974年4月25日，葡萄牙國內發生政變，獨裁政府被推翻，建立了民主政權，宣布實行“非殖民化”政策，不再把澳門當作殖民地，而且另行制訂與澳門情況相適應之章程，承認澳門是中國領土而由葡萄牙管理的特殊地區。1976年2月10日，葡萄牙共和國總統高美士根據當時革命委員會的命令，頒布實施《澳門組織章程》（法律第1/76/號2月17日）。
從1976年至今，《澳門組織章程》作過兩次修改，第一次是1979年，透過9月14日第53/79號法律，將立法會議員任期由三年改爲四年；第二次是1990年，透過5月10日第13/90號法律，將原《澳門組織章程》作大幅度的修改，目的是要符合《中葡聯合聲明》關於在過渡期內加強澳門地區立法、司法自治權之精神。
根據《澳門組織章程》，澳門地區享有行政、經濟、財政及立法的自主權，而總督及立法會是澳門地區的兩個本身管理機關。
1.總督及其權限
總督由葡萄牙共和國總統任免並授予職權，向總統負責。按規定，總統在任命總督前，必須通過澳門立法會和澳門利益的主要代表組織，諮詢當地居民意見。
根據《澳門組織章程》第三條、十一條、十三條、十六條、十七條、二十一條、二十五條、三十一條及三十七條，總督有以下權限：
（A）在澳門地區內代表共和國總統，共和國議會及共和國政府；
（B）在對內關係上代表本地區，在對外關係上代表共和國總統；
（C）承擔對內安全事宜之責任，而在地區之對外安全事宜的權限屬共和國總統；
（D）根據法律採取必要之措施恢復公共秩序；
（E）行使立法職能，簽署法律及法令之頒布，規範法律及法例之執行，宣布訓令及批示；
（F）提請憲法院審議立法會發出的任何規定有否違憲或違法；
（G）領導本地區之總政策，訂定貨幣及金融市場的結構；
（H）領導整個公共行政及管理當地財政；
（I）向共和國總統提請任免政務司，並授予其職權；
（J）保障司法當局的自由、執行職務的全權性以及其獨立性；
（K）以公共利益爲理由，向共和國總統建議解散立法會；
（L）任命七名立法會議員；
（M）列席立法會，但無表決權。
2.立法會及其權限
根據《澳門組織章程》規定，立法會是澳門地區本身管理機關之一，是澳門主要的立法機關和行政監督機關。
立法會由二十三名議員組成，其中由總督委任的佔七名，通過直接選舉和間接選舉產生的議員各佔八名。①每屆立法會爲期四年，即由四個立法會會期組成，每個會期不超過八個月，也可依法延長。
根據《澳門組織章程》第十三、三十及三十一條，立法會有以下權限：
（A）監視在當地對憲法規則、章程規則及法律的遵守，並提請憲法法院審議總督發出的任何規定有否違憲或違法；
（B）授予總督立法許可；
（C）訂定當地社會經濟，財政及行政政策總方針；
（D）對《澳門組織章程》發表意見及建議修改；
（E）核準行政當局每年收支預算的建議；
（F）審議總督、政務司及行政當局的行爲；
（G）省覽本地每一經濟年度賬目；
（H）表決對施政方針的彈劾動議；
（I）就本地區事務向葡國總統及總督提供意見；
（J）對於未保留予葡國主權機關或總督的一切事宜制定法律；
（K）制定稅務制度；
（L）就人的權利、自由及保障、罪行刑罰、保安處分以及刑事訴訟程序等事項立法；
（M）訂定有關違反紀律或行政秩序的懲罰以及有關程序的一般制度；
（N）制定租賃的一般制度、貨幣制度及度量衡標準；
（O）制定地方行政法律制度的大綱，以及當地中央行政機關與地方行政機關之關係的法律制度；
（P）訂定或修訂公務員的職級及薪酬；
（Q）訂定當地公共行政制度綱要；
（R）訂定本身的選舉制度及議員通則。
由上可見，《澳門組織章程》賦予總督權限十分廣泛，包括：②
（1）代表權（總督權限中A、B及C項）；
（2）執行權（總督權限中H及I項）；
（3）政治權（總督權限中D及G項）；
（4）牽制權（總督權限中E、F、J及K項）；
（5）憲制權（總督權限中L及M項）；
（6）立法權（總督權限中E項）。
而立法會所擁有的權限則包括：③
（1）立法權（立法會權限中B、J至R項）；
（2）牽制權（立法會權限中A、C、E至I項）；
（3）憲制權（立法會權限中D項）。
由此可見，總督與立法會所擁有的各種權限，既有分立，亦有重復及互有牽制。分立方面，總督有代表、政治及執行權；而立法會有其專屬立法權。重復方面，主要是雙方都具有一定的立法權，而這種立法權的具體分別，將在下節中有較詳細的論述。牽制方面，雙方均可透過葡國憲法法院對對方所作的立法行爲作出審查，以達到相互制衡的目的。然而，在這種相互牽制的過程中，彼此並不處於一對等的位置上，最明顯的是總督可以透過向葡國總統作出建議，而令立法會被解散，相反，立法會並不能因彈劾總督的施政方針，而令總督下台。總的來說，總督權力還是較立法會權力爲大。
第二節 澳門立法體制的特色
一般學者和論政人士都認識澳門的立法體制具有兩層雙軌的特點。所謂兩層是指葡國主權機關同澳門立法機關都可以制訂澳門法律。雙軌則是指澳門本地的立法機關（總督和立法會）都享有立法權，而這種立法權是並行、互不隸屬的。
根據葡國憲法，葡國的主權機關爲共和國總統、共和國議會、政府和法院。④根據葡國憲法和《澳門組織章程》的規定，主權機關（指享有立法權的共和國議會和政府）對澳門的立法權限包括：
（1）批準《澳門組織章程》以及澳門立法會對該章程的修改建議，但若葡國主權機關對立法會的修章建議作出修改，須經立法會同意後方可頒布；
（2）就非屬澳門地區專門利益和澳門立法會權限的事項制訂法律。
根據上述兩點所制訂的法律，必須經過在《澳門政府公報》上刊登這一程序才可在澳門實施。目前在澳門適用的葡國五大法典⑤，經修改後的《澳門組織章程》及《澳門司法組織綱要法》均經上述程序，才能在澳門地區生效。
過去，由於澳門沒有本身的立法機關，故此只能大量地將葡國法律引伸至澳門。自1976年起，隨着《澳門組織章程》的通過，澳門開始有本身立法機關（澳門立法會及總督），葡國法律延伸到澳門適用的情況日漸減少，立法會創制法律則日漸增加，到八十年代中後，基本上澳門的法例都源自澳門。
葡國主權機構對澳門立法盡管日漸減少，但在法律上，這種權限並沒有縮少，而是通過自我約束而解決罷了。
葡國主權機構的立法如果同澳門本地立法有抵觸，按照《澳門組織章程》第四十一條之規定，分下列兩種情況安排優先順序：一是葡國主權機構創制的法律內容上屬於澳門本地管理機構專屬權限的，則以澳門本地法律爲優先。但如抵觸的是有關《澳門組織章程》第三十一條第一款a至f，i、n及o項所涉及事宜的，則以葡國立法爲優先。
由於總督能以頒布“法令”形式行使立法職能，此舉可大大增加行政當局的權力，加上總督本身所擁有的行政權，容易形成權力一面倒的情況，甚至架空立法會。爲此，《澳門組織章程》第十五條訂定了追認程序的細則，目的在於牽制總督之立法行爲。
根據該條文之規定，任何法令（除總督行使《澳門組織章程》第十三條第三款規定之權限所制定之法令外）均受追認程序約束。
法令的追認應由六位立法會議員在有關法令公布後首五次立法會議內向立法會執行委員會提出書面申請，並指出該法令的名稱及頒布的日期。主席在接到申請四十八小時內應決定是否接納申請。一旦接納，即交全體會議討論。如獲得通過，則予以追認，該法令將繼續有效；相反，該法令則從主席的有關報告在政府憲報上頒布之日起停止實施。但若拒絕追認是基於該法令與憲法規則，章程規則或與共和國主權機關發出之規定有抵觸時，則立法會便應提請葡萄牙憲法法院審理，而立法會及總督須遵守該法院之判決。
此外，如果立法會對該法令作出修改的話，則該法令連同其修正案一起加以追認，並繼續實施。
總督若對立法會拒絕追認感到不滿意時，更可以“公共利益爲理由”向總統建議，由總統下令解散立法會。1984年2月，正值立法會第二屆會期，當時總督高斯達就曾建議解散立法會而獲總統恩尼斯接納，立法會即時被解散。
1983年11月21日總督在憲報頒布第41/83/M號（規定編制及執行本地區總預算冊及地區公共會計之辦法）及第42/83/M號（撤消民政廳、澳門及海島市行政局以及路環行政分所，設立行政暨公職署）法令，由於該兩項法令未經立法會討論通過，立法會部份葡籍議員認爲此舉嚴重地侵犯了立法會的專有權，⑥於是法定在1984年1月23日召開立法會大會，由華年達、林綺濤、馬丁士、李安奴、李德勛及歐若堅等六人聯名提出對上述兩項法令進行追認及修訂，最後大會一致通過並由立法會主席宋玉生將該兩項法令送去憲報，在2月6日發表，但卻又未經澳督簽署。對此總督高斯達在2月11日的《政府公報》上發出一項批示，以“此追認未經澳督簽署”爲理由，宣布立法會的追認和對這兩個法令中若幹條文的修改全部無效，仍維持他原頒布之法令。
隨後，立法會於2月16日舉行開門會議，討論澳督否決立法會對兩個法令的“追認”的問題，並提出派出一個小組飛赴裏斯本，向葡國議會及總統反映情況，尋求公平解決方法，但經華人議員勸告，取消了此項行動。
2月23日，澳督高斯達向葡國總統恩尼斯呈送了要求解散澳門立法會的建議書，並列舉了七大理由，包括“立法會現時的組織不反映出本地區各社會的社會政治結構”，“立法會全體會議對重要事項的工作敘述不存有最低限度的資料”，“所採用的選舉程序，患有明顯的缺點”，“少數議員所代表大多數人的立場未能成爲決議”等等⑦
2月28日下午，正當立法會舉行全體會議，就澳督向葡國總統建議解散立法會一事進行討論時，接獲澳督秘書長送來公函，謂總統恩尼斯接納澳督高斯達的建議及理由，根據《澳門組織章程》之規定解散立法會。立法會隨即議決通過結束會議。
導致這屆立法會被解散的表面原因，是因爲立法會對總督所頒布的法令的追認問題，換言之，當時舊的《澳門組織章程》對立法會與總督權限劃分並不十分明確，例如，那些事可以由總督以“法令”處理?那些事必須經立法會通過?都沒有清楚界定。
至於導致這次政治風波的眞正原因，相信是總督立法會之間權力鬥爭的結果。回顧第一、二屆立法會的組成，土生葡人都佔絕大部份議席，華人議員力量微薄，⑧故此只要土生葡人團結起來，立法會便會完全受到他們控制，進一步可藉此向總督爭權。據了解，就在立法會被解散前夕，立法會正準備討論通過四個法律：包括修訂《澳門組織章程》，訂定反貪污法律，訂定澳門自治機構法律及行政行爲依據法律等。⑨倘若上述四個法律草案在立法會獲順利通過，則立法會對執行權的控制能力便會大增。其次，立法會中土生葡人與總督亦長期以來有利益衝突；其主要表現在第一屆及第二屆所通過的法律，很大部份都與公務員切身利益有關，而這些公務員則是兩屆選舉中主要選民來源；⑩換言之，立法會通過與公務員利益有關之法律可視爲對其選民作出交代的結果。而澳督高斯達在事後接受訪問時亦明確表示，當時的《澳門組織章程》賦予立法會權力過大，立法會“還透過對組織章程舞文弄墨的理解方式將這些職權擴大，以至目前總督幾乎無範圍可管理。”（11）“立法會成爲一些人的工具……。因此，立法會應有更大的代表性，訂定法律時，適宜有街坊會參與，透過新選舉法，使居民有表達意願的機會。”（12）故此，解散立法會，重新修訂選舉法，讓廣泛代表各階層利益的代表進入立法會，可減少葡籍公務員再度控制立法會，從而可減低他們與總督進行對抗及爭權的能力。（13）
兩層雙軌的立法會體制是澳門特殊社會環境的產物。兩層立法是澳門作爲一種殖民地的地位的反應，宗主國對殖民地立法的控制是理所當然的。雙軌制的存在則是因爲能使總督的權力不受到約束，因總督是共和國主權機關的代表，不可能受到地方自治組織（立法會）的制約，故此，設計出雙軌或立法體制若站在宗主國的利益立場來看，自有其合理之處。
簡言之，這種立法體制的優點在於對澳門法制的建立起著鞏固的作用，因爲在《澳門組織章程》頒佈之前，澳門本身沒有制訂法律的完善機制，故此，從葡國引伸法律到澳門使用及爲澳門訂立專門適用法律都有助於澳門成爲法治的社會，而此舉亦爲唯一可行之辦法，對澳門整體社會經濟的發展亦有利。至於雙軌立法方面，總督可按社會的實際需要而訂立合適的法律，同樣對社會發展及健全法制起到積極的作用。
然而，這種立法體制亦存有一定的缺點，例如，大量的行政立法會抑壓立法會的功能，此外亦容易造成行政與立法方面的矛盾（如前述之“法令”追認問題以至“解散立法會”風波），並且令到行政權過大。
1999年12月，澳門特別行政區成立，立法權完全屬於立法會，故從現在開始，事實有必要加強立法會的立法職能，以應付將來的轉變。
第三節 各屆立法會所通過法律之統計及分析
《澳門組織章程》賦予總督及立法會雙方均具立法的權力，由總督所頒佈的法例稱爲法令，而由立法會通過而經總督頒佈的法例稱爲法律，而法律及法令在效力上相等。
爲了令總督與立法會間達到相互監督、相互制衡的目的，總督可拒絕簽署立法會所通過之法律，令法律不能生效；而立法會亦可以對總督所頒佈的法令，通過追認的程序而對總督的立法行爲加以牽制。
在第一屆立法會期內，由總督提交的法律提案爲六十個，獲通過的爲五十七個（見表1），比率達95％，而由議員提交的法律草案爲三十四個，獲通過的爲三十二個（見表2），比率達94％，可見，當時行政與立法間之關係比較和諧。
在第二屆立法會期內，由總督提交的提案爲五十個，獲通過的爲三十四個（表1），比率下降至68％，但不被討論的總督提案多達十四個，佔28％，遭否決的爲二個，可見當時的立法會與總督的關係比較緊張，雙方分歧亦較大。而由議員提交的法律草案爲十八個，獲通過爲十四個（表2），比率亦下降至77％。
表1 澳督的提案
表2 議員的草案
表3 澳督的政治及違憲否決
表4 議員的追認要求
表1－表4資料來源：Vitalino Canas著之“Preliminares do Estudo da Ciência Politica”，Macau： O Direito，1992，pp.240－260.
＊注：第四屆立法會期統計數字截至一九八九年十二月四日
第三屆立法會期內，總督提案獲通過比率有所上升；至於第四屆立法會期，由於資料截至1989年12月4日，故未能取得詳細資料以作分析。
另一方面，澳督在第一屆立法會期內，對立法會所通過的草案，行使了四次政治否決，令草案返回立法會再作討論，結果其中兩個草案在第二輪表決中經修改獲通過，另外兩個草案則未有召開第二輪表決（見表3）。在其後的幾屆立法會期內，總督亦曾行使過兩次否決，其中一次後來獲修改通過。
此外，立法會對過去總督所頒佈的法令亦採取過多次追認程序，以作爲對總督權力的制衡。其中，在第一屆立法會動議三次追認要求，法令經修改準許爲一個，不須修改獲準許爲二個；而在第二屆立法會期內，立法會更七次動議對澳督所頒佈的法令進行追認，結果只有兩個法令經修改後獲準繼續生效，而一個遭到否決（表4）。而在此後的兩屆立法會期內，立法會再沒有對澳督的法令作追認動議。
從上述的統計可以看到，澳督與立法會在過去四屆會期內，彼此間的關係起伏非常大，在第一屆期內，雙方充份合作，立法會的工作效率亦大大增加。但在第二屆會期內，總督與立法會的關係發生急劇的改變，立法會多次對總督提案不作討論，甚至對提案作否決。此外，立法會亦多次對總督所頒佈的法令作追認動議。以圖加強對總督的制衡。但此舉引起總督的強烈不滿，最後更導致立法會被解散。可以說，這時期，雙方從過往的友好合作發展爲相互克制，最後更以激烈衝突而告終，雙方關係極爲惡劣，達至低點。在此後的兩屆立法會期，行政與立法的關係則漸漸回復正常，平穩發展。
第四節 從個案看行政與立法之制衡
1.反貪污暨反行政違法性高級專員公署法案
早在1983年，立法會便醞釀草擬反貪污法例，以達到肅貪倡廉的目的。但是，由於次年發生總督高斯達與立法會不和，立法會被解散事件，草案未及提交大會討論。到1985年，草案再度提交大會討論，並獲通過。但當時總督高斯達與立法會個別葡籍議員的關係仍未有明顯改善，政治氣氛仍較緊張，總督利用其否決權，拒絕簽署該草案。草案被迫返回立法會，再進行表決，結果草案因未獲三分二之議員支持而不能通過，反貪污法例再度被擱置。
1988年底，立法議員安娜彼莉絲、華年達及何思謙分別提交“反貪污專員公署”草案及“行政申訴專員公署”草案，立法會隨即成立“反貪污委員會”對兩草案進行研究及修訂，經過近一年的討論，委員會決定將兩個草案合而爲一，改稱爲“反貪污暨行政申訴高級專員公署”草案，並在1989年10月提交立法會審議，結果該草案獲一般性通過。鑒於草案內容涉及範圍廣泛，以及受到執行權的壓力，指出該草案可能“違憲”，加上舊《澳門組織章程》仍未完成修改，此時通過反貪污法案，專員所得權力便會大幅削減，故此委員會決定將草案收回，再作詳細的研究。1990年4月，立法會邀請葡國申訴專員來澳門對草案提供技術性協助。5月，新的《澳門組織章程》頒佈，立法會權力獲得擴大，委員會加緊工作，爭取反貪污法案能在該年度會期內通過。
1990年7月，《反貪污專員草案》在立法會全體大會上作細則性討論。會上，議員對草案條文逐一審議，發表意見。經討論後，修改條文包括：專員的權利及特權、薪酬、公署的地位及權限等。與原來條文比較，大多僅作字眼上修訂而保留原有的精體。而整個草案最具爭議性的是關於是否賦予專員直接向銀行調查客戶帳目權力的問題，在原草案中賦予專員這方面（查帳）的權力，在討論通過時，有議員提出該條文與現行銀行法有衝突，因爲按現行銀行法規定，只有客戶同意或經法院下令，銀行才可提供客戶帳目資料給有關機構，此外，此舉亦可能會導致銀行資金外流或銀行間出現惡性競爭。相反，有議員指出只有該條文獲得通過，專員才有足夠權力去進行反貪污工作。經過激烈辯論後，該條文被刪除。最後，經過冗長辯論，大部份條文獲一致通過，而經歷七載的反貪污法例終於誕生，爲澳門反貪污工作邁開重要的一步。
1991年11月，反貪污專員薛克正式來澳上任。經過半年多的工作，專員於1992年6月向立法會提交建議書，希望立法會能對現行的反貪污法中部份條文（第七及第八條）作出修改，賦予專員向銀行調查客戶帳目的權力。立法會在收到有關建議書後，經主席批示，交由經濟、財政批給委員會作深入研究並提交報告書。7月底，立法會召開特別大會，在會上，委員會主席表示，由於專員建議修改的條文、涉及銀行法及司法權等問題，牽涉範圍廣泛，加上公署運作時間有限，立法會未能對其工作有具體了解及作出評價，故建議在下屆立法會有足夠時間及條件下，才對專員的建議再作考慮。而根據紀錄，在立法會第四屆會期結束前，並未收到任何由議員提出的有關修改反貪污法的法律草案。
從反貪污法例這個個案可以看到，立法會不僅是立法的機構，亦是一個政治角力的場所，而反貪污法亦成爲一政治工具。反貪污法案最初於1983年提出，其目的除肅貪倡廉外，亦是希望藉此法作工具，對行政當局加強監督、制衡。但是，由於次年發生行政與立法不和事件，法案未及討論而被迫擱置。之後的幾年，由於行政與立法間的關係比較融洽，立法會便不再對反貪污法案進行討論，以免影響雙方友好關係，這亦是政治妥協的結果。
直至1988年，鑒於貪污風氣日益嚴重，社會給予立法會強大壓力，反貪污法再被迫提上議事日程，以便向公衆作出交代。然而，當時立法會內各議員雖原則上同意再廣討論此法案，但基於此法案一旦通過，對行政當局以至立法會本身都產生巨大的影響，（因反貪污法中鍼對的對象包括總督、立法會主席、政務司、立法會議員及各政府部門），故個別議員（以葡籍官委爲主）便聯同執行權（以政務司爲代表）多次向提案人施加壓力，以《澳門組織章程》未作修改，立法會所通過的反貪污法可能違憲，或可賦予專員權力將有所削弱等爲理由，故意拖延法案的討論及通過。
但是，“醜婦終須見家翁”，當《澳門組織章程》修改後，個別議員便再沒有任何藉口對法案進行拖延，以免引起社會人士的不滿，故此他們只能在法案條文中作出刪改，以達到其政治目的。最明顯的例子，就是關於賦予反貪污專員向銀行查帳方面的權力。來自銀行界的議員一再強調，此舉對銀行界產生巨大的負面影響，可能導致資金流走甚至金融體係動搖；但若與鄰近地區香港作比較，香港的反貪污機構《廉政公署》有直接向銀行查帳權力，但香港金融制度仍能穩健發展。由此可以證明，此議員所提出的理由，僅是個人揣測，而沒有可靠證據，純是以政治爲出發點作考慮而已。然而，由於該名議員在立法會內以至華人傳統社會中有強大的影響力及崇高的地位，故此，在他一再“暗示”底下，反貪污專員向銀行查帳的權力便被刪去，令專員成爲一只有牙老虎，反貪污法亦在這種政治妥協的環境下獲得通過。
2.《調查委員會》草案
1991年5月，立法議員何思謙及立法議員曹其眞、歐安利、汪長南及戴明揚分別向立法會提交《臨時調查委員會的權力》及《調查委員會》兩個法律草案。（14）
《臨時調查委員會的權力》法案內容只有一條，就是“澳門立法會的調查委員會享有司法當局本身調查的權力”。而《調查委員會》法案，內容共有十二條，其中第四條“調查委員會享有司法當局全部的調查權力”；第十條第一款“不列席，拒絕作供或不遵守正執行其職務的調查委員會的命令，即構成不服從罪，將處以不低於三個月監禁的處分”等條文由於涉及司法權問題，故草案公佈後，引起社會各方面的熱烈反應，包括：澳門大學社會科學院副教授簫揚輝博士認爲：“（該項草案與）修改的《澳門組織章程》所規定的立法會權力和職能有抵觸之嫌。根據《澳門組織章程》，立法會的職能是在整體上，監督政府的行政運作。……立法會如果對執行權不信任，只能通過大會決議，向總統和最高司法部門陳述，由他們作出處理。”“只是由幾位議員組成的調查委員會，強制性鍼對某一部門或官員進行調查，便會產生立法會越權的現象，不利於三權分立的政治架構”；論政人士吳國昌則表示“調查委員會章程草案獲通過，雖然是標志着立法會有更明確的途徑去監察政府，執行的方式亦相對具體化。但調查委員會組成之準則和條件是有問題”，草案規定有三名議員提出，就能成立調查委員會，他認爲“以目前立法會普選產生的成份不高情況下，只是幾位議員提出便能組成這樣大權力的委員會，很容易成爲上流社會或利益團體來制衡政府，迫使政府達成利益交易的手段。”（15）此外，多位立法議員亦對該草案發表意見：吳榮恪認爲“立法會負有監察政府行爲是否適當的責任，設立調查委員會可起作用（16）”。艾維斯指出“立法會成立調查委員會的草案，（立法會經濟、財政及批給事務）委員會仍在研究之中，考慮到有議員提出設立此委員會後，可能會導致立法會與執行權之間出現權力不平衡的問題，委員會希望透過公開的諮詢……找出協調辦法，再討論通過調查委員會法案”（17）。提案人汪長南表示“法案本身旨在健全立法、行政、司法三權的分立而又相互協作，相互制約的機制，完善立法會監察政府的制度，是對事不對人”，對於出現爭論的有關委員會享有全部司法權力方面，他個人同意作出修改，而保留司法調查權（18）。
1992年3月3日，立法會舉行全體大會，對兩草案進行討論。會上，各議員對調查委員會是否應具司法調查權展開激烈辯論，結果在進行一般性表決時，由何思謙提出的法案（臨時調查委員會的權力）在七票贊成，九票反對及三票棄權下遭否決；而另一個由曹其眞等人提出的法案（調查委員會）亦在七票贊成，十票反對及兩票棄權下遭否決。（19）而由《調查委員會》草案所引發的政治風波亦告一段落。
從《調查委員會》草案這個案，可反映出立法會內不同背景議員對制衡政府所採取的不同態度。《澳門組織章程》賦予立法會監督行政當局行爲的權力，而《調查委員會》草案正好是將這種監督具體化，從法理上，是有其根據的。鑒於該草案矛頭直指行政當局，故引起行政當局的強烈不滿，作爲執行權代表的政務司在列席立法會時多次強調草案內條文可能“違憲”，亦暗示草案即使獲立法會通過，總督亦有可能拒絕簽署。在這種政治氣氛下，在表決時，全部的官委葡籍議員均投反對票或棄權票。（九票反對票中，官委佔五票，三票棄權票中，官委佔二票。）其餘與中方關係較密切的議員，亦加入反對的行列，而贊成票主要是來自提案人及民選議員。
《調查委員會》草案遭否決，再一次證明立法會的組成及會內的不同派別，對制衡政府所採取的不同態度。官委議員不願意制約政府，“親中派”議員則礙於中葡關係友好亦不願意採取對抗行動，餘下的僅爲民選議員，他們希望積極地負起監察政府的責任，可惜孤掌難鳴，縱有良好意願亦難達到。
《調查委員會》法案個案亦可視爲政治妥協的典型例子。
3.《擔任公共職位透明度》草案
1991年12月，立法議員何思謙向立法會提交《公開監管政治職位權利人的財富》法律草案。根據草案規定，政治職位權利人包括總督、政務司、立法會主席、反貪污高級專員、立法議員、各市政廳主席和委員、諮詢委員、法院及檢察院法官、反貪污高級專員助理等，還有等同於政治職位的人員，包括公共企業、機構、經營公共財產企業、公共服務承批公司，持有專利權的公司和信用機構的管理人員、董事、經理、幹事、稽查部門成員等等，此外還包括本地區政府委派在任何承批公司的代表、基金來自本澳公營機構或專營公司的基金會行政委員會成員、自治機構和基金會以及各市政機構、公務員的領導層成員或主管人員等等。草案建議上述“政治職位權利人應簽署容許反貪污暨反違法性高級專員的調查，撤銷其在本地區內外所開立的銀行戶口的銀行保密聲明書”（第七條）（20）。隨後，草案交由專責委員會負責研究及修改。
1992年5月，委員會向立法會全體大會提交草案修訂本以代替原文，修訂本主要修改包括：將受監管人士的範圍縮減爲總督及政務司、立法會議員、諮詢會委員、市政職位權利人、本地區公共機構包括自治機構和基金會及各市政機構的領導職位權利人等；而受監管人財產聲明書的貯存機構，由原來規定的反貪污公署改爲司法高等法院。由於草案第七條涉及銀行保密法，引起議員激烈辯論，最後，大會一般性通過委員會的修訂本，但細則條文則交回委員會重新研究，在下次大會上再作討論。
1992年7月23日，立法會召開特別大會審議《擔任公共職位的透明度》法案（即原《公開監管政治職位權利人的財富》法案）。會上，政務司表示，總督及政務司已按照葡國國會第9/90號法律管制，而作出財富申報，並存案於葡國檢察官公署，故不應受本草案監管，否則會出現雙重監管。官委議員艾維斯隨即建議將總督、政務司、反貪污專員及助理（21）從受管制範圍內剔除。接着，官委議員羅立文進一步建議不應將市政人員、立法議員、諮詢委員及有政府參與股份公司的政府董事或代表、司長等列入被管制範圍。連同艾維斯的建議，被管制只剩下最後一項“其他按照法律而將被包括者”。此時，引起部份立法議員強烈不滿：何思謙指出，草案是否違憲應交到憲法法庭判決；梁金泉質問：爲何1987年通過《賄賂處分制度》法律時，總督列入受監管範圍，而現法案則不可以?汪長南更激動地指出“如果花了這麼多時間所討論的法律只剩下一項管制對象，這個法律還有甚麼意義?”（22）。最後，大會對草案條文逐一表決，結果，被監管對象只僅餘：立法會議員、諮詢會委員、市政機構成員及其他按照法律而將被包括者。而對于有關政治職位人士在作出財產聲明時，應該同時聲明放棄銀行保密法的條文亦被刪除。草案通過在憲報刊登時，名稱亦從原來的《擔任公共職位的透明度》變爲《政治職位權利人財產利益的聲明》。
<擔任公共職位的透明度》草案，是立法會繼《賄賂處分制度》法及反貪污法後又一對政府以至其他出任政治職位人士作出監管的重要法案，藉着本草案更可配合肅貪倡廉工作的推行。然而，由於監管對象包括總督、政務司及反貪污專員等政府重要官員，故再度引起執行權的強烈不滿，強調上述政府官員已受葡國有關機構所監管，沒必要再受澳門的監管，雙重監管可能違憲。而官委議員更一再表態，支持政府的看法。結果，在表決時，除澳督、政務司等在葡國已受監管的官員不列入受管制範圍內之外，連一些在葡國不被監管的官員包括司長及公共機構領導人等亦可免受監管。這進一步表明個別議員，尤其是官委葡籍議員不主張訂立對政府作出制衡法例的傾向，這亦是直接導致草案被大幅刪改的重要原因。
4.財政監督
近年來，政府財政收入充裕，屢有盈餘，然而，政府財政超支情況非常嚴重，以1990年爲例，當年預算支出爲四十一億六千多萬，結算支出則爲五十四億八千多萬，（23）結算高出預算32％。如何有效地監督政府的財政運作，便成爲立法會一項重要職責。根据《澳門組織章程》規定，立法會於每年12月15日前“核準行政當局按照總督爲翌年而作的建議，徵收收入與支付公共開支，且在有關許可的法規內，訂定編制和執行預算應遵守的原則和標準”。換言之，立法會只能對總督所提交的施政方針提供意見及批評，而不能對政府預算案具體內容以至數目作出修改。當然，立法會可否決總督的施政方針，但此舉會直接導致政府下年度運作癱瘓及出現行政與立法間的強烈對立；況且，否決總督施政方針必須获立法會三分之二的議員同意，以目前立法會組成來看，通過彈劾政府施政方針的機會可以說是微乎其微。
此外，按照《澳門組織章程》規定，立法會有權對政府帳目進行省覽，以檢視政府各項預算的具體執行情況，是否合理使用公帑，並提出批評及建議，以作爲將來審查預算案的參考。過去，立法會一直未有對政府帳目進行省覽，究其原因，是按照舊的《澳門組織章程》規定，政府決算帳目必先經行政法院審核後連同意見書一起送交立法會，但礙於法院人手不足，故未能及時對政府帳目加以審查及編制意見書，立法會亦因此不能履行省覽政府帳目的責任。
隨着新的《澳門組織章程》頒佈，規定執行權必須在每年12月31日前，將上一年度的帳目（不論是否具備行政法院的意見書）送交立法會進行省覽。1991年底，政府第一次按章程規定，將1990 年度的政府財政決算帳目提交立法會，立法會隨即組成帳目分析委員會對帳目作仔細分析，並草擬報告書。1992年7月，委員會向立法會提交報告書，報告書指出90年度財政預算在制訂時由於不嚴謹以致出現嚴重超支的情況；亦由於該預算案是由上一屆政府所編制，現屆政府並不須負上任何責任。委員會亦建議政府應節省開支，嚴格按照定下的預算案執行各項財政支出。最後，大會通過省覽帳目的決議。立法會對執行權帳目的省覽決議，雖然沒有法律的約束力，但一定程度上可起着監督的作用。
5.小結
從上述個案可以看到，立法會在過去十八年來，一直都肩負起監督政府運作的重責，並希望透過立法的形式進一步落實監督政府具體工作的執行，以達到立法與行政相互制衡的目的。然而，礙於既定法制（《澳門組織章程》）及立法會內部（組成）問題的影響，令到立法對行政的制衡未能取得最大的效果。
以上述個案爲例，當立法會希望制訂一些對行政當局有較大約束力的法例時，便會受到很大的阻力，輕者則受到不同程度的刪改（如《反貪污法》及《擔任公共職位透明度》法例），重者則遭到否決（如《調查委員會》草案）。究其原因，與立法會的組成有直接關係。目前立法會二十三個議席中，官委佔七席（百分之三十），間選佔八席（百分之三十五），直選佔八席（百分之三十五）。當立法會要討論通過一些對行政當局作出制衡的法案時，官委葡籍議員往往站在政府的一方；加上個別“親中派”議員（不論是直選或間選）基於中葡關係良好，亦不大願意採取對立的態度。這可從投票中反映出來，他們或投反對票或投棄權票，這可算是政治妥協的一種表現形式吧!餘下來的直選議員及個別間選議員雖有心（制衡）但已無力（通過）。若要阻止這種政治妥協現象的出現，唯一可行的辦法就是改變立法會的組成，逐步減少以致取消官委議席及間選議席，增加直選議席，才能更有效地通過立法對行政當局作出制衡。但是，礙於《基本法》的規限，這種改變，最快要在二零零九年以後才能出現。（24）
此外，《澳門組織章程》的規限，亦給立法會對行政當局的監管帶來一定程度的障礙。以財政監督爲例，立法會只能對政府施政方針提出意見，卻不能動議修改，（這方面在《基本法》中將有所改變），而彈劾政府施政方針則是極端的做法，可能性極微。立法會只可通過省覽政府帳目方式，對政府財政進行監督。故整體而言，立法會對政府財政監督力十分有限。
第五節 從《基本法》看行政與立法間之關係
1993年3月31日中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，並由中華人民共和國主席江澤民簽署中華人民共和國主席令第三號，公佈《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，並在1999年12 月20日起實施。
1.行政長官及其職權
根據《基本法》規定，行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命，代表澳門特別行政區，對中央人民政府和澳門特別行政區負責。（25）
根據《基本法》第五十條、五十二條，行政長官有以下職權：
（1）領導澳門特別行政區政府；
（2）負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律；
（3）簽署立法會通過的法案，公佈法律；
（4）提名並報請中央人民政府任命主要官員；
（5）制定行政法規並頒佈執行；
（6）委任部份立法會議員；
（7）任免行政會委員；
（8）決定政府政策，發佈行政命令；
（9）任免各級法院院長、法官和檢察官；
（10）提名並報請中央人民政府任命及免除檢察長；
（11）執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令；
（12）代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務；
（13）依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰；
（14）解散立法會。
2.立法會及其職權立法會是澳門特別行政區的立法機關，議員由選舉及委任產生。（26）
根據《基本法》第七十一條，立法會有以下職權：
（1）依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律；
（2）審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告；
（3）根據政府提案決定稅收，批準由政府承擔的債務；
（4）聽取行政長官的施政報告並進行辯論；
（5）就公共利益問題進行辯論；
（6）接受澳門居民申訴並作出處理；
（7）對行政長官提出彈刻案，報請中央人民政府決定。
從上可見，《基本法》賦予行政長官的權力非常大，形成一個以行政爲主導的政治體制。其權力具體表現爲：行政長官可委任部份立法會議員、任免全部行政會委員、任免各級主要官員、法官、檢察官以致可直接解散立法會（目前，解散立法會權力屬葡國總統）。
然而，立法會在《基本法》中所獲得的權力，除對政府財政預算的監督權有所增加外，其餘的並沒有得到加強。而目前立法議員所享有的自由提案權，還將會受到一定程度的限制：根據《基本法》第七十五條規定“澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支，政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意”。由於“政府政策”涉及範圍十分廣，行政長官可以此爲理由，阻止立法會議員遞交議案，故間接上加強了行政長官對立法會的牽制；若與現政制作比較，可視爲政治倒退的一個表現。
此外，雖然《基本法》賦予立法會彈劾行政長官的權力，但能通過彈劾案，以致罷免行政長官存在非常大的困難。根據《基本法》第七十一條第七款規定“如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行爲而不辭職，經立法會通過決議，可委托終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認爲有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定”。基於立法會部份議員由行政長官委任，要獲得他們支持通過彈劾案的可能性不大，即使彈劾案獲得通過，罷免行政長官之權屬中央人民政府，與立法會無關。若與行政長官解散立法會的過程作比較，立法對行政的制衡可謂力有不逮。而行政對立法的制衡則有所增強，行政主導成爲《基本法》中政治體制的一大特色。
另外，若果將行政長官的職權與總督的職權作一比較，可以發覺除立法權歸還立法會外，行政長官的權力較現行總督的爲大，尤其是在對立法會的制約方面，例如，他可以直接解散立法會，限制立法議員的提案權等。而將來特區立法會的權力與現行的比較起來，除在監督政府在財政預算方面的權力有所增加外，其餘的大致上相同。故此，從《基本法》可以預見，將來行政與立法間權力不平衡的情況會更加嚴重。
雖然，行政主導可帶來高效率的管治，有利於社會的發展，然而，失卻制衡的行政主導亦容易導致行政權力泛濫，甚至可能出現獨裁管治的情況。
第六節 結語
澳門現行的政制，基本上是一個行政、立法和司法三權分立的政治體制。與此同時，澳門由於仍然處於葡國的管治之下，澳門總督不僅是執行權的最高代表，同時也是葡國主權機構在澳門的總代表，爲此，澳督也擁有一部份的立法權，以確保總督權力不會受到立法會的約束。因此，澳門現行政制實際上仍散發着濃鬱的殖民地政制的色彩，與西方民主國家實行的三權分立的政制比較，仍然存在着一定的局限性。《澳門組織章程》就是在這種情況下所衍生的政治產物，一方面，它給予澳門在一定程度下獲得自治，另一方面，它亦建立了澳門內部的監察機制一一總督及立法會，以達到相互制衡的目的。但是，總督與立法會的權力並不均等，從《章程》的內容上，可明顯地看到總督的權力在立法會之上，此舉，亦是保證葡國對澳門維持有效管治的一個重要手段。
過去，立法會亦試圖透過立法，衝破這一政治上的局限，加強對總督的制約。可惜，結果是導致行政與立法間產生嚴重的對立，立法會亦被解散，立法會的努力亦化爲烏有。但是立法會並沒有因此而放棄本身應盡的責任，仍努力制訂一些對總督及行政當局有一定約束力的法例，當中，雖然受到各方的阻力，最終仍能通過如《反貪污法》及《賄賂處分制度》等法例，對行政當局的制衡產生一定的作用。這點，立法會的工作是值得肯定的。
制衡需要有平等作爲支持，制度上規定了不平等的力量，難有甚麼制衡可言。《基本法》勾劃出澳門將來的政制，將是“行政主導”的政制模式，故行政立法兩極制衡將更難達到。
總的來說，政治體制的模式，是決定行政與立法間相互制衡的關鍵因素。
注釋：
①根據4月1日第4/91/M號法律所通過之立法會選舉法第十五條第一款之規定，間選議員透過下列選舉團選出：
（a）僱主利益選舉團選出四名；
（b）勞工利益選舉團選出二名；
（c）專業利益選舉團選出一名；
（d）慈善、文化、教育、體育等利益選舉團選出一名。
②見黃顯輝《澳門政治體制與法淵源》，澳門東方葡萄牙學會，1992年、頁35 －37。
③同上，頁40－42。
④見葡萄牙共和國憲法第一一三條第一款。
⑤即刑法典、民法典、商法典、刑事訴訟法典及民事訴訟法典。
⑥根據當時的《澳門組織章程》第三十一條，總督所行使之權限屬立法會專有職權。有關立法會與行政權之間的政治鬥爭，可參閱李炳時《1976一1984 年澳門立法會與執行權之間關係的危機》，澳門東亞大學碩士論文，1987 年12月。
⑦見《華僑報》，1984年2月25日。
⑧該兩屆立法會十七個議席中，土生葡人佔十二席，華人僅佔五席。
⑨見《華僑報》，1984年3月14日及《大衆報》，1984年2月29日。
⑩根據舊選舉法，選民資格其中一項條件爲具葡籍，故此第一、二屆登記選民分別爲三千六百多人及四千一百多人，而投票人數亦僅爲二千八百多人及二千六百人。
（11）對於上述觀點，立法議員何思謙及論政人士兼議員吳國昌，均表示贊同。
（12）見《華僑報》，1984年3月14日。
（13）爲了對立法會被解散事件作深入了解，筆者訪問了資深立法議員，現任立法會主席林綺濤博士。她表示早在立法會被解散前，總督與立法會之間已長期出現溝通不好，彼此意見不同的情況，她強調事件的發生並不涉及如外間報導的“私人問題”，而是總督與立法會整體問題。她認爲眞正原因可能是總督的個人領導風格，“着重他在葡國形象多於解決及了解澳門情況”。她強調這是“極端”的做法。她本人亦不接受總督向總統提出解散立法會的理由。
（14）《調查委員會》法律草案全文可參閱《澳門日報》，1991年5月17日及18 日。
（15）見《大衆報》，1991年5月15日。
（16）見《澳門日報》，1991年5月26日。
（17）見《澳門日報》，1991年6月13日。
（18）同上。
（19）見《澳門日報》，1992年3月4日。
（20）見《澳門日報》，1992年1月3日。
（21）《擔任公共職位的透明度》草案重新將反貪污專員及助理列入受監管範圍。
（22）見《華僑報》，1992年7月24日。
（23）見《統計年鑒九零》第345頁及346頁。
（24）根據《基本法》附件二第三條的規定，2009年以後立法會組成可經三分二全體議員通過及行政長官同意而作出修改。
（25）見《基本法》第四十五、四十七條。
（26）見《基本法》第六十七條及附件二。
