Омельченко, О. А.
1995
Аннотация: Извлечение из книги : Институты самоуправления : Историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец и др. - М. : Наука, 1995. - С. 223 - 247.
Полный текст документа:
3. РАЗВИТИЕ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
После образования Германского союза (1815
г) переустройство и обновление законодательства в
германских государствах - в тех общих направлениях, что были обусловлены
декларацией и конституционным актом Союза, - стало ориентироваться на
формы, закрепленные прусской реформой 1808 г. Изменения коснулись даже
Баварии, где французская муниципальная система была преобразована в сторону
создания общинного представительства, частичного восстановления прав общины, в
том числе по выбору должностных лиц (Общинное положение 20 мая
1818 г.
и пересмотренное Городское положение 1 июля 1834 г.). В Саксонии городское
управление (и так исторически сходное с прусским) было последовательно
перестроено по прусскому образцу: даже формально Городское положение 2
февраля 1832
г. практически следовало Положению 1808 г. В Вюртемберге в новом
Общинном положении (1 марта 1822 г.) была сделана попытка соединить
начала традиционной организации с прусским опытом: закреплялось право городских
граждан избирать через собрание представителей управу, но бургомистр
назначался верховной администрацией пожизненно, хотя из представляемых
общинным представительством кандидатов. Двойственность положения и функций
германского городского управления (и общинное представительство граждан и
орган сугубо государственного управления) законодательно оформилась почти
повсеместно в Германии за первую треть XIX в.
В самой Пруссии Городское положение 1808 г. не осталось неизменным. Оно
разделило судьбу большинства реформ начала XIX в., подвергнувшись сначала
критике консервативного юнкерства и скрытой оппозиции правительственной
бюрократии, а затем и законодательной реформации. Борьба вокруг Штайновой
реформы развернулась в правительственных кругах в особенности в конце
1820-х годов (новый проект был представлен к обсуждению в 1828 г.). Сторонники
пересмотра настаивали прежде всего на правоопределении самоуправления не в
смысле акцентировки республиканско-представительной независимости
последнего, но только его трактовки в рамках целостного государственного
управления. Итогом стало новое, так называемое Пересмотренное Городовое
положение 17 марта 1831
г.
Положение 1831
г., оставляя инструменты и структуры городского управления
нетронутыми в главном, усиливало в нем недемократические начала и проявления
"огосударствленности". Политический смысл пересмотра 1831 г. был в том, чтобы
приспособить первоначальное произведение Штайна и его сотрудников-либералов
к "консервативному духу времени Реставрации" (X. Хефтер)[17]. Если ранее
пассивное и активное избирательное право горожан совпадали, то теперь повышение
имущественного ценза (незначительно - для активного права и более чем в 6
раз - для пассивного) резко ограничило круг лиц, обладавших правом быть
избранными в депутаты и в состав магистрата. Дополнительно устанавливались
специальные ограничения по составу собраний городских де-
231
путатов: не менее половины мест в них должны были занимать домовладельцы
города и магистрата: пост бургомистра мог занять только христианин по
вероисповеданию, пост обер-бургомистра (для крупных городов) замещался уже
единственно по усмотрению короля (в этом проявилось правовое выравнивание
статуса обер-бургомистра с положением обер-президента провинции, роль и
полномочия которого активно формируются именно в этот период). Магистрат
был в еще большей мере выведен из-под контроля городского собрания. Если
Положение 1808
г. давало магистрату право не исполнять решений
собрания в случае противоречия последних закону, то теперь вводилось много
более неопределенно-расширительное условие - в случае противоречия этих решений
еще и "общему благу". Высший надзор за городскими властями осуществляло окружное
правление. Вводилась единая для всех городов численность советов - от 9 до
60 депутатов, и только в зависимости от численности населения (а не как
раньше, с учетом отнесения города к "большим", "средним" или "малым").
Наконец, своего предела достигли верховные надзорные права короны: король мог
лишать город своего положения (а значит, и прав самоуправления) в случае
"особого нарушения гражданами своих обязанностей") (§ 139).
Революция в Германии 1848-1849 гг. и последовавшее за ней
государственно-правовое обновление многих сторон государственной системы с
учетом новых политических принципов, закрепленных в конституционных актах,
открыла новый этап и в формировании и развитии городского самоуправления.
Как и в общеконституционном закреплении, новые акты решали проблемы общинного
самоопределения на основе опыта Бельгии.
Положение 6 июля 1850
г. в Пруссии и Закон 29 июля 1851 г. вводили понятие о
"единстве общины", признали местную полицию "общественным делом" (что было
крайне важным началом становления конкретного правоположения компетенции органов
самоуправления), и, хотя бургомистр по-прежнему был независим от городского
представительства и назначался королем, его заместителей предписывалось выбирать
из числа депутатов общинного совета-собрания[18]. Вместе с тем
- и это было наиболее существенным новшеством в развитии избирательного начала
органов самоуправления городов - утверждалась так называемая классная система
избирательного права: все имеющие право голоса городские граждане для выборов в
общинные органы распределялись на 3 класса по уровню уплачиваемых налогов и
каждый класс образовывал собственную курию выборщиков, имеющую право на 1/3 всех
депутатских мест. Внешне направленная на сословное выранивание, классная система
сразу же сформировала подавляющее преимущество в городском
представительстве наиболее имущей части населения города. Тенденции
"после-мартовского либерализма" остались весьма скромными в своем
законодательном выражении. Новое Городовое положение Пруссии 30 мая
1853 г.
снова подвергло пересмотру институты городского самоуправ-
232
ления, став "консервативной ревизией" Положения 1850 г. по образцу 1831г.[19]
По Положению 1853
г., городская община, организующаяся в целях
самоуправления, включала всех самостоятельных и дееспособных граждан городского
округа, подпадавших под имущественный ценз (домовладельцы, постоянное ремесло
или доход с уплатой налога не менее 4 талеров в год). Городское собрание
избиралось по классной системе, и доминирующее место в нем занимали
домовладельцы[20]. Число депутатов в собрании— от 12 до 60— соответствовало
численности населения. Наиболее крупные города имели специально установленные
квоты состава собрания (например, Берлин - 126 депутатов). Собрание избирало
сроком на год своего председателя, в функции которого входила только организация
работы собрания. Звание депутата было почетным и не давало особых
преимуществ.
Основным органом городского управления оставался магистрат во главе с
бургомистром. По своему положению и правам магистрат по-прежнему был
противопоставлен собранию города, и это сохранило его огосударствленный
характер[21]. В магистрат входили бургомистр (или обер-бургомистр),
его заместитель (или 2-й бургомистр), несколько советников и члены магистрата
(последними считались должностные лица на жалованьи у магистрата: синдик,
школьный инспектор, строительный инспектор и др.). Бургомистр назначался
сроком на 12 лет и утверждался королем, другие члены магистрата также на 12 лет
(оплачиваемые) или на 6 лет и утверждались провинциальными властями (в итоге -
Министерством внутренних дел). Важнейшим из полномочий магистрата было вводить в
действие законы и постановления на территории городской общины; в его функции
входили также подготовка городских собраний, управление имуществом и хозяйством
города, утверждение всякого рода грамот, дипломов и так далее от города или
дающих права на какие-либо звания, предоставленные учреждениям города. Кроме
того, бургомистр единолично возглавлял городскую полицию.
В полномочия городского собрания входили принятие основных мер по управлению
городским имуществом, утверждение смет расходов по городскому управлению.
Собрание вносило предложения об установлении : собственных городских сборов,
которые окончательно утверждались правительственной администрацией (а на
срок свыше двух лет - королем); городские сборы или налоги могли
носить только добавочный к основным государственным характер либо иметь чисто
случайную направленность (налог на домашних собак, на отстрел и продажу дичи I и
т.п.). Собрание могло возлагать на граждан исполнение тех или иных обязанностей
натурой.
233
Основным проявлением признания за городской общиной прав политической
корпорации было полномочие собрания представлять общину в целом и возбуждать
ходатайства перед провинциальными властями или правительством об общинных
нуждах. Как и по Положению 1831 г., за магистратом оставлено было
право игнорировать решения собрания в случае противоречия их "общему благу".
Право государства на высший надзор по отношению к городским властям
реализовывалось не только в требовавшемся утверждении состава магистрата, но
также в том, что отчуждение городского имущества, новые оклады членам магистрата
и вообще большая часть финансово-хозяйственных действий его подлежали
утверждению провинциальной администрацией (обер-президентом).
А главное - новое Городовое положение продолжало и закрепляло двойственное
строительство городского управления, в особенности сосредоточивая внимание
на государственном определении функций и полномочий городских властей.
В силу возраставшей политической и правовой роли Пруссии в
общегерманских государственных делах, прусское Городовое положение
оказало определяющее влияние на регулирование начал городского
управления в других областях Германии[22]. В
1856 г.
оно было введено в Саксонии и, с некоторыми частными изменениями, в Вестфалии
(по Положению 19 марта 1856
г. здесь, в частности в малых городах, должность
бургомистра имела общественный характер). Позднее аналогичные положения
были введены в Гессен-Нассау (Городовое положение 4 августа
1897
г.), или были обновлены прежние обобщающие акты.
В самой Пруссии некоторые дополнения были сделаны новым Законом 20 марта
1856 г.,
согласно которому в небольших городах (менее 2,5 тыс. жителей) магистрат
рассматривался как непосредственный орган городского представительства, а
собрания депутатов не существовало.
Система городского управления и правовой регламентации самоуправления в
других германских государствах имела некоторые и более существенные
отличия, хотя структура органов, функции и полномочия были в главном схожими. В
Рейнской области (Положение 15 мая 1856 г.) сохранилось своеобразие
традиционной муниципальной системы: отсутствовало городское собрание,
по-иному определялся количественный и профессиональный состав магистрата. В
Ганновере главное внимание в ряду городских властей уделялось магистрату как
органу вполне государственному и по порядку образования, и по полномочиям.
Городовое положение Шлезвиг-Гольштейна в основном следовало прусскому (от 14
марта 1869
г.), однако имелись отличия в компетенции городского
собрания и магистрата, в сроках полномочий депутатов собраний, советников
магистратов, в порядке их переизбрания. В Баварии не утвердилась система
"классного" избирательного права, сохранялись общие избирательные права для
всех граждан общины, и члены магистрата избирались пожизненно.
234
Особым правовым статусом обладал Гамбург[23]. С
1815 г.
он имел права самостоятельного члена Германского союза и соответственно
государственную автономию городского управления. Остался он самостоятельным
членом Германской империи и по федеральной Конституции 1871 г. Такой же автономией,
наряду с Гамбургом, обладали Бремен и Любек (до 1866 г. и Франкфурт-на-Майне).
Городское собрание в этих городах (от 120 до 160 членов) основывалось на
традиционных исторических представительных органах, избиралось гражданами
по специальным куриям и имело законодательные права. Это собрание избирало Сенат
- основной правительственный и исполнительный орган. Сенат, в свою очередь,
избирал бургомистра и его заместителей. Сенат составлялся наполовину из
профессиональных юристов. Важнейшим его полномочием было право вето на решения
собрания. В свою очередь, были специальные комитеты и административные бюро по
отдельным функциям администрации при Сенате. По своему государственно-правовому
смыслу это городское самоуправление основывалось на полной автономии в
рамках империи, и это закреплялось конструкциями городов.
Сложившаяся в основном по прусскому образцу к середине 1850-х годов система
городского управления с выраженными чертами самоуправления сохранилась в
Германии практически без изменений до начала XX в. Законодательство в 1890-х
годов дополнило и уточнило сферу полномочий городских властей. С учетом
законодательного обновления прежних положений в отдельных германских
государствах в 1910-х годах эта система сохранит свое общее очертание и правовые
институты и в период Веймарской республики[24].
[17] HefterH. Op. cit. S. 217.
[18] Hefter И. Op. cit. S. 320-321. 232
[19] Hefter H..Op.cit. S. 331.
[20] Впоследствии, во второй половине XIX в., фактическое
положение дел предоставило домовладельцам более 3/4 мест в городских
советах-собраниях. См.: Шоу Л. Городские управления в Западной Европе: Пер. с
англ. М., 1898. С. 518.
[21] HefterH. Op.cit. S. 332.
[22] Dieckmann К. Verwaltungsrecht: Ein Hand- und Lehrbuch für
Einführung in die Verfassung und innere Verwaltung des Deutschen Reichs und
Preußen. В., 1923. S. 643-667.
[23] См.: Шоу А, Указ. соч. С. 576-578.
[24] Hue de Grais P. Handbuch der Verfassung und
Verwaltung in Preussen und dem Deutschen Reich. 24. veränd. Aufl. В., 1927. S.
144-148.
Источник информации:
Материал предоставлен автором (
)
Информация обновлена:17.11.2005