修宪确立中国宪法新秩序

2018中国修宪在程序上遵循既往操作惯例，但在结构、深度与影响力上远超之前的数次修宪。此次修宪不仅仅是按照指导思想的“延长线”法则增加了2004年修宪之后新提出的“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”，更关键的是体现了中共治国理政的信心、信念及中国宪法自主性的回归。

尽管修宪仍然基于八二宪法的总体框架，但是与八二宪法制定时隐含的“不自信”不同，本次修正案在总体气质上体现了中共所谓的“四个自信”，即道路自信、理论自信、制度自信与文化自信。这种全面的政治自信与中国近些年的经济成长及国际地位的实质性提高密切相关。中国在国家身份认同上已完成从改革初期之“尾随者国家”向民族复兴目标下的“领导者国家”转型。修宪适应的正是这种“领导者国家”的全方位制度构造。这里的“领导”既包含了民族复兴的民族性宪制目标，也包含了人类命运共同体的全球治理目标。

从文本内容来看，除了遵循宪制惯例而将十九大报告的重要决议予以宪法化尤其是修正宪法序言之外，中国宪法的理念增量和制度增量大大充实了这一部“改革宪法”的自主性与理想性：其一，民族复兴与人类命运共同体“双轨目标”入宪，标志着中共从“韬光养晦”的内卷化改革转向了“有所作为”的内外协调型改革，中共的“国际主义”维度被重新激发及纳入制度性轨道；其二，党的领导从宪法序言扩展到总纲，定性为中国特色社会主义最本质特征，成为中国宪法上的国体构成要素，为“党政融合”的新政改思路提供了宪法基础；其三，任期制改革，在宪法规范上最终完成了始自1990年代初的中国最高领导人权力之“三位一体”的改革探索，终结了1980年代形成的“党政分离”的政改思路；其四，监察委入宪完成了中国反腐全体系的宪制构造，也为党的部门领导权力（纪委）与国家常规治理权力形成更紧密的分工协作法律关系探索制度先例与经验；其五，“法律委员会”改名为“宪法与法律委员会”，有限回应学界与社会关于“合宪性审查”的改革呼吁，但限定于人大制度范畴及主要定位于人大对行政立法和地方性立法的纵向科层式监督，而不同于西方违宪审查制度中的“政体分权制衡”模式；其六，地方立法权扩展的宪法确认，标志着中国地方治理创新与地方之间制度竞争空间进一步拓宽，也意味着执政党期待地方改革活力进一步释放及促成国家治理现代化的更高水平发展。

此次修宪引发的争论过于聚焦在领导人任期制上，而对整体修宪之“宪法新秩序”形成的时代变迁意义缺乏深刻理解。由于十八大以来的五年改革力度太大，制度变迁太过剧烈，修宪幅度超越过往，这种“新秩序”远远超出了国内外关于中国改革转型的基本判断和预期。修宪大破大立，对国内国际均产生了重大刺激和影响：其一，从十九大报告到2018修宪，西方大国尤其美国从中研判出中国对世界的“领导”意志及逐步挑战美国领导权的战略意图，而相应采取了包括贸易战、地缘遏制战略甚至新冷战在内的一系列应对措施，中美战略互疑进一步加深，世界秩序确定性遭到冲击；其二，国内忠实于“1978”改革及1980年代“党政分离”政改思路的所谓改革派及受西方思想深度影响的自由派对新宪法秩序整体上难以认同和接受，对修宪及中国未来发展持抵制与悲观失望立场；其三，修宪及其国家威权式监察体系的建构，以及连番发动的反腐与巡视整改运动，一定程度上挫伤了官僚体系的改革进取精神与创新动机，“懒官懒政”现象凸显；其四，中国社会各阶层对“最高权力”的期待与警惕并存，对中国宪法上权力秩序合法更替及最高领导人政治德性维续存在一种未来主义忧虑。

修宪无疑展现了中共的信心回归与未来主义哲学视野。中共对宪法秩序的理解与西方主流看法有很大出入。认真阅读中国宪法的马克思主义教义背景及中共的修宪论述，我们会发现如下特征：其一，“实践优先”的宪法演化观，即中国宪法是改革纲领，而不完全是权力秩序的规范体系，规范为改革进程及主题服务；其二，“未来主义”的治理哲学，即当下宪法秩序的正当性系于对未来理想目标的认知、设定及支撑；其三，“领导力至上”的政治宪法原则，即对整体宪制秩序的设计与规划，以“党”与“国”的整合性法权为主轴，以“党的领导”作为历史实践与未来主义目标的最终政治保障，构成对“人民”的实质性代表、塑造与引领而具有“统治权”的宪制地位，而国家治理意义上的立法权、行政权、司法权甚至新出现的监察权整体上都只具有“执行权”的宪制属性；其四，混合政体的复杂系统，即中国宪法建构的国家政体，既有依法治国意义上的法理官僚制要素，又有人民民主政体意义上的代议民主制要素，更有党的领导意义上的集体领导制与克里斯玛领袖制的独特结合要素。

中国宪制体制的历史演变已经大大超出了原旨意义上的社会主义范式、改革自由派的民主转型预期及中国古典的“儒法政体”模式，而构成一种“新宪法秩序”，一种对中国古代与近现代史及其制度探索的历史综合。2018修宪所完成的正是对这种“新宪法秩序”的规范性确认。这种新秩序内部跃动着中国共产党的“双重使命”：民族复兴与人类命运共同体。不甚严肃的坊间评议会将当下秩序简单比附为西方历史上的某个帝国、某个威权领袖或中国历史上的某个时段。比附之中隐含着意义挫折与认同破裂，也隐含着对中国未来不确定性的忧虑。中国形象，在一定范围内被塑造为国内自由派眼中的“威权主义”与美国战略家眼中的“修正主义”之叠加。

修宪后的主要挑战将会是：其一，如何合理弥合威权新体制和精英层“民主预期”之间的改革鸿沟与精神距离；其二，如何从党内与国家两个层面对“最高权力”加以宪制性监督和制约，以践行将所有公权力“关进制度铁笼子”的法治承诺，构建权力监督的长效机制；其三，在民族复兴与大类命运共同体并轨推进的条件下，如何实现“攘外”与“安内”的利益平衡及制度化均衡；其四，中美关系的全球再平衡游戏如何确立适度的互信互动规则，如何建立政治成熟的大国协调机制，避免“修昔底德陷阱”及逐步完成中美全球权力秩序之和平与理性的再分配；其五，如何发展出一种真正有生命力及影响力的文化体系与软实力，实现中国与世界的深度互信与相互理解。这些挑战是对一个负责任“世界历史民族”复兴进程的正当而必然的历史考验，也是其特有的风险、烦恼及荣耀。

（本文英文版原载《南华早报》2018年3月24日，有删节，中文版全稿首发于作者多维客专栏，作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授，北京党内法规研究会理事）