Trias politica

De trias politica (ook wel de driemachtenleer genoemd) is een uitwerking van het idee van staatsinrichting, ook bekend onder de term scheiding der machten (binnen een staat). Het is een politiek systeem dat werd beschreven door de Franse verlichtingsfilosoof Charles de Montesquieu. De Montesquieu heeft de term trias politica overigens nooit zelf gehanteerd. Hij wilde wel drie afzonderlijke organen in het leven roepen. Daarbij legde hij veel nadruk op de wetgevende macht, terwijl de rechter niet meer zou moeten zijn dan een wetstoepasser. In zijn werk gaat de Montesquieu ervan uit dat meerdere machten ook door één persoon of instantie kunnen worden uitgevoerd, dat de trias politica dus niet gelijk is aan scheiding der machten.

Korte geschiedenis

De trias politica (leer van de scheiding der machten) is een belangrijk principe van de democratische staatsorganisatie. Het gaat terug op het oud-Griekse concept inzake de maatschappelijke organisatie, en vooral inzake de verdeling van de uitoefening van macht.

In de vroege Middeleeuwen (na de val van het Romeinse rijk) werden onze gebieden overstroomd door Germaanse stammen. De Germanen hadden een tribale organisatie van hun samenleving, waarbij zowat elk dorp een dorpshoofd had. In het tribale systeem werden beslissingen genomen door het dorpshoofd en een raad van dorpswijzen. Die beslissingen waren zowel wetgevend, uitvoerend als rechterlijk. Dat tribale systeem evolueerde vrij vlug tot het feodale systeem waarbij de edellieden alle macht uitoefenden; macht die zij zich in eerste plaats toe-eigenden maar die later in hun adelbrieven werd vastgelegd. In tegenstelling tot de Griekse en Romeinse formele rechtstraditie hadden de Germanen een gewoonterecht.

Vrij snel in deze evolutie werd de rechtspraak (op enkele belangrijke onderwerpen na) door de edelen overgedragen aan vertrouwelingen. Met de ontwikkeling van de steden in Europa ontstonden ook zogenaamde "vrijheden", gebieden die niet aan de macht van de heren onderworpen waren. Steden kregen eigen besturen, vaardigden regels uit en er ontwikkelde zich rechtspraak. In Engeland kregen de Edelen via het Magna Carta inspraak in het wetgevende deel van de macht en kreeg ze toezicht op de uitgaven van het koninkrijk. De koning werd vooral de uitvoerende macht toebedeeld, maar bleef een belangrijke speler in het uitvaardigen van wetten. Juist door het gewoonterecht was de wetgevende macht omgeven met een flou artistique. In de Lage Landen ontwikkelden zich de Staten-Generaal, die eigenlijk een uitvoerend orgaan waren, maar die gerust de voorloper van het parlement in continentaal Europa genoemd kunnen worden.

Tot aan de Verlichting werd er eigenlijk nooit over de wijze waarop macht werd uitgeoefend gefilosofeerd. Bij de Verlichtingsfilosofen was het vooral Charles Montesquieu die zich liet inspireren door de Staten-Generaal in de Nederlanden en de consulaire periode in het Romeinse Rijk. Na de Franse Revolutie van 1789 drong het concept van Montesquieu door, men installeerde een driemanschap dat de uitvoerende macht (defensie, openbare orde en belastingen) verzekerde en een decretale raad die allerlei beschikkingen trof en te boek stelde. Wanneer later Napoléon Bonaparte aan de macht komt eigent hij zich de uitvoerende macht toe (met vooral defensie), en zal hij al die losse wetgeving (laten) bundelen in de beruchte Code Napoléon, verder houdt hij de senaat bezig om boekhouder te spelen. Hij maakt van zijn staatsbestel een soort piramide van dorpen, steden, prefecturen en departementen met daarnaast een gelijke piramide van de rechterlijke macht.

Moderne ontwikkelingen

Nadat de Amerikaanse staten hun onafhankelijkheid hadden bevochten in de Amerikaanse Onafhankelijkheidsoorlog en de kruitdampen van de Burgeroorlog waren vervlogen, stelde men ook in Europa vast dat er in de VS een getrapt systeem van drie machten was ontstaan:

• de wetgevende macht, met op het federale niveau een tweekamerparlement, een gekozen volksvertegenwoordiging en een senaat van vertegenwoordigers van staten, en ook in veruit de meeste staten is er een tweekamerparlement;
• de uitvoerende macht, bestaande uit een president met een kabinet van ministers en staatssecretarissen op het federale niveau, en gouverneurs op het vlak van de staten;
• de rechterlijke macht, die piramidaal georganiseerd is met aan de top een grondwettelijk hof.

Na de napoleontische periode begint in Europa de periode van de vorming van de zogenaamde Natie-staten. In dat proces voltrekken zich gelijktijdig twee fenomenen:

• de Burgerij (de kapitaalkrachtige industriëlen) neemt definitief de macht over van de verarmde adelstand en dringt gelijktijdig de clerus uit het staatsapparaat, de rationele benadering van het uitoefenen van macht leidt onvermijdelijk tot de zogenaamde instrumentalisering: het staatsapparaat wordt een hiërarchie van klerken, het wispelturige gewoonterecht wordt vervangen door een formeel geacteerde wetgeving (het statutair recht).
• de verdringing van de clerus heeft ook een secularisering voor gevolg: het parlement (dus de mens) wordt de bron van het recht, Gods rol is in deze materie uitgespeeld.

De scheiding van kerk en staat en de scheiding der machten worden de twee filosofische pijlers van de moderne staatorganisatie.

De meeste Natiestaten kiezen voor dezelfde verdeling van de macht: de drie piramiden van de macht worden nationaal vertegenwoordigd door:

• de wetgevende macht met tweekamerparlement;
• de uitvoerende macht met een koning (waarbij de eerste minister meestal de macht uitoefent) of een gekozen president;
• de rechterlijke macht met aan de top een grondwettelijk hof.

Die drie piramiden dupliceren deze structuur naar verschillende lagere overheden: in Nederland en België zijn dat de provincies en lager de gemeenten of andere lokale eenheden (na de federalisering van België is daar een niveau aan toegevoegd: de gewesten en gemeenschappen tussen de nationale en provinciale overheden).

Het staatsgezag vindt sindsdien zijn beslag bij de verschillende organen die hiertoe gemachtigd zijn. Men wilde voorkomen dat de ene macht inwerkte op de andere en voerde daarom de scheiding der machten in waarbij de rechterlijke macht ook conflicten, enerzijds tussen de wetgevende en uitvoerende macht, en anderzijds tussen de verschillende echelons arbitreert.

Horizontale machtenscheiding

Hiermee bedoelt men een verdeling van de macht volgens Montesquieu in wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, die nooit bij één en dezelfde persoon of instantie mogen berusten.

• De wetgevende macht.
  • In Nederland zijn dat de Staten-Generaal (Eerste en Tweede Kamer) en de regering. In Nederland bestaat de regering uit de koning en de ministers.
  • In België is dit het federale parlement (de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat) voor de nationale beleidsdomeinen.
• De uitvoerende macht
  • In Nederland de regering (waar de koning deel van uitmaakt)
  • In België de koning en de regering (ministers)
• De rechterlijke macht: de rechters

De machten hebben ieder hun eigen bevoegdheden en zelfstandigheid. Bovendien is er geen macht die hiërarchisch duidelijk boven de andere machten staat. Al deze machten afzonderlijk hebben ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de burger verantwoordelijkheden door middel van ingebouwde controlemechanismen.

De uitvoerende macht is verantwoording schuldig aan de wetgevende macht, de wetgevende macht is vervolgens verantwoording verschuldigd aan de burgers. De burgers hebben invloed op de wetgevende macht door middel van verkiezingen.

De rechterlijke macht controleert vervolgens de uitvoering van wetten en regelgeving, en arbitreert bij conflicten tussen de machten. De rechterlijke macht zelf zou volgens de grondprincipes van de Trias kunnen worden gecontroleerd door middel van openbaarheid van zittingen, openbaarheid van uitspraken, goed klachtrecht en zicht op belangenverstrengeling (nevenfunctieregisters), maar in de praktijk wordt de rechterlijke macht gecontroleerd door de uitvoerende macht die rechterlijke macht organiseert, de nodige infrastructuur en middelen ter beschikking stelt.

De wetgevende macht heeft ook een gerechtelijk wapen in de zin dat zij middels onderzoekscomissies toezicht kan uitoefenen op de uitvoering van de andere macht(en).

Ook de ambtenarij, media en externe adviseurs worden soms als macht onderkend, dit wordt wel omschreven als Schaduwmacht.

Verticale scheiding der machten

Tegenover de horizontale scheiding der machten staat ook een verticale scheiding, dit is de bevoegheidsverdeling tussen de verschillende overheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau.

Deze verticale scheiding vloeit niet direct voort uit de theorie van Montesquieu, maar volgt deze wel.

Zij houdt in dat de spreiding van bevoegdheden over de hogere en lagere overheden (zie decentralisatie) ook volgens de regels van de trias politica geschiedt. De regelende bevoegdheid van de overheid is bijvoorbeeld overgedragen aan provincies, waterschappen en gemeentes omdat niet alles door de centrale overheid tot in detail geregeld kan worden. In het verleden werd de autonomie van de verschillende bestuurslagen vooropgesteld. Dit noemt men de driekringenleer. Tegenwoordig is de scheiding van de horizontale bestuurslagen minder streng en is er dikwijls sprake van samenwerking.

De theorie van verdeling van bevoegdheden tussen de hogere en lagere overheden heet subsidiariteit, waarbij de verantwoordelijkheid inzake regelgeving uitvoering op het meest geschikte niveau komt te liggen. Zo heeft het geen zin om een gemeente verantwoordelijkheid te geven over een autosnelweg op zijn grondgebied, zoals het niet nuttig is de nationale overheid te laten beslissen over een doodlopend straatje in een lokaal woonerf.

Werking

In theorie is het systeem van de trias politica een van de basisprincipes van de westerse democratie. In de praktijk is een aantal fundamentele beginselen als openbaarheid van uitspraken en verbod op vermenging van functies, hoewel vastgelegd in de Nederlandse Grondwet en in verdragen als het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het EU-verdrag al dan niet terecht, minder van toepassing geworden. Zo zijn er rechters die tevens volksvertegenwoordiger zijn (zie hieronder). Met de uitspraak in de zaak B&P versus het Verenigd Koninkrijk heeft Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de openbaarheid van uitspraken als absoluut principe verlaten.

Huidige situatie in België

De huidige organisatie van de horizontale en verticale machtenscheiding is uiteengezet in dit schema. De federale wetgevende macht maakt de wetten en controleert de uitvoerende macht. Ze wordt uitgeoefend door het parlement. Het parlement bestaat uit twee kamers, de Senaat en de Kamer van volksvertegenwoordigers. Het parlement oefent ook enkele rechterlijke bevoegdheden uit zoals het opheffen van de Parlementaire onschendbaarheid en het instellen van parlementaire onderzoekscommissies. Het parlement wordt in zijn controlerende functie bijgestaan door het Rekenhof. Tevens is de Kamer betrokken bij de benoemingen of de voordracht van kandidaten voor sommige functies (raadsheer bij de Raad van State en rechter bij het Grondwettelijk Hof).

De federale uitvoerende macht bestuurt het land. Ze zorgt ervoor dat de wetten in concrete gevallen worden toegepast en nageleefd. De uitvoerende macht wordt uitgeoefend door de regering van ministers en staatssecretarissen die worden benoemd door de Koning. De uitvoerende macht heeft echter ook wetgevend initiatiefrecht, het kan wetgeving voorbereiden die dan door het parlement besproken, aangepast en gestemd wordt, vooral toepasselijk voor moeilijke technische materies, en wordt dikwijls door de wetgevende macht belast met regelgevende taken om de wet uit te voeren. De Koning kondigt de gestemde wetten af.

De rechterlijke macht controleert/adviseert over de wetgeving en mogelijke tegenstrijdigheden met de Grondwet, arbitreert in conflicten tussen de verschillende machten (zowel hortizontaal als verticaal), doet uitspraak over geschillen en beoordeelt wetsovertredingen en misdrijven, ze wordt uitgeoefend door verschillende Hoven en Rechtbanken. Ze controleert ook de wettelijkheid van de daden van de uitvoerende macht. De scheiding der machten geldt ook op het niveau van de gemeenschappen en de gewesten. Ze hebben elk een aparte wetgevende en uitvoerende macht. De rechterlijke macht wordt echter voor de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten door dezelfde instanties uitgeoefend.

Ter bescherming van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, is er sinds 2002 de Hoge Raad voor de Justitie, die kandidaten voor een benoeming in de magistratuur objectief selecteren en instaat voor een optimale opleiding van de magistraten.

De scheiding der machten, die toch een basisprincipe is van de Belgische rechtsstaat, is echter niet uitdrukkelijk bevestigd in de Belgische grondwet van 1831. Men moet het als het ware afleiden uit de "geest" van de Belgische grondwet, aldus Hendrik Vuye, voormalig hoogleraar grondwettelijk recht aan de Universiteit Hasselt en thans hoogleraar constitutioneel recht aan de Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix (FUNDP). In feite is er meer sprake van een samenwerking tussen de verschillende Machten dan van een scheiding, zoals men kan zien in een aantal artikels uit de grondwet:

• art. 36: de federale wetgevende macht wordt gezamenlijk uitgeoefend door de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Senaat (wetgevende macht) en de Koning (wetgevende macht, art. 36 G.W. en uitvoerende macht; art. 37 G.W.)
• art. 151 §4: de Koning (uitvoerende macht) benoemt de rechters (rechterlijke macht)
• art. 40, lid 1: vonnissen en arresten (rechterlijke macht) worden ten uitvoer gelegd in de naam des Konings (uitvoerende macht).

Men kan zelfs spreken van een mogelijke vermenging der machten:

• Magistraten (rechterlijke macht) worden gedetacheerd naar ministeriële kabinetten (= uitvoerende macht) of naar werkgroepen opgericht door de uitvoerende macht (hoewel die activiteiten dan vooral te maken hebben met modernisering van de werking van de rechterlijke macht)

Huidige situatie in Nederland

De kiesgerechtigden kiezen de leden van parlement tijdens de verkiezingen voor de Tweede Kamer. De uitvoerende macht, de regering, is verantwoording schuldig aan de wetgevende macht, door middel van ministeriële verantwoordelijkheid. De rechterlijke macht (Raad van State, rechtbanken, gerechtshoven en Hoge Raad) controleert de toepassing van wetten en regelgeving.

De trias politica is in Nederland niet volledig aanwezig. Dat Nederland de machtenscheiding volgens Montesquieu niet strikt heeft toegepast blijkt onder andere uit de procedure van formele wetgeving. Een formele wet komt niet tot stand door het parlement alleen, ook de instemming van de uitvoerende macht is hiervoor vereist (zie artikel 81 Grondwet). Bovendien heeft de regering als uitvoerende macht een zelfstandige bevoegdheid tot materiële wet- en regelgeving met behulp van Algemene Maatregelen van Bestuur (zie artikel 89 Grondwet). Men noemt dit de omkering van de triasleer: formele wetgever geeft slechts heel algemeen de beleidsrichting aan in een kader of raamwet, terwijl de eigenlijke normstelling plaatsvindt door de regering in de vorm van een gedelegeerde Algemene Maatregel van Bestuur. Dit heeft te maken met de verzorgingsstaat waar snel overheidsoptreden op het juiste overheidsniveau van groot belang is.

Een belangrijk handvat waarmee het parlement invloed kan uitoefenen op de regering is de (ongeschreven) vertrouwensregel. Dit wil zeggen dat als het parlement geen vertrouwen meer heeft in de regering het parlement de mogelijkheid heeft een motie van wantrouwen in te dienen en zo de regering te dwingen om op te stappen als de motie wordt aangenomen. Verder bestaat deze vertrouwensregel ook tussen de regering en de Eerste Kamer.

De verenigbaarheid van een functie als lid van de Tweede Kamer en als rechter kan dubieus zijn in het licht van de trias politica. Zo waren in Nederland Boris Dittrich en Aleid Wolfsen rechters en tevens Tweede Kamerlid; Boris Dittrich is rechter met buitengewoon verlof bij de rechtbank te Alkmaar. Inmiddels zijn zij beiden geen lid meer van de Tweede Kamer. Desalniettemin zijn er meer voorbeelden bekend van rechters die zitting hebben in wetgevende organen en vice versa. Zo zijn er ook Eerste Kamerleden die naast hun werk als volksvertegenwoordiger als voltijdbaan rechter zijn. Dit is duidelijk in strijd met de trias politica gedachte.

Dit speelt onder meer bij de zogenaamde 'rechter-plaatsvervangers'. Dit zijn rechters die meestal maar enkele keren per jaar zitting houden bij verschillende rechtbanken en gerechtshoven. Dit werk doen ze naast een andere baan. De rechterlijke macht werft soms rechter-plaatsvervangers om de werkdruk van 'fulltime' rechters te verminderen. Ook worden mensen met expertise op een bepaald rechtsgebied binnengehaald voor complexe zaken (denk aan hoogleraren).

Keerzijde van deze praktijk is het gevaar van belangenverstrengeling en aantasting van objectiviteit. Niet ondenkbaar is dat een wet welke voor de rechter-plaatsvervanger ingeroepen wordt, door de politieke partij van de rechter-plaatsvervanger is afgeschoten, maar toch tot wetgeving geraakt is. Je kunt dan vraagtekens zetten bij de objectiviteit van een dergelijke rechter-plaatsvervanger met betrekking tot de interpretatie van die wet.

Hoogleraar rechtssociologie De Groot-Van Leeuwen van de Radboud Universiteit in Nijmegen heeft onderzoek gedaan naar dubbelfuncties binnen de wetgevende en rechterlijke macht in Nederland. Een van haar conclusies was dat dit steeds vaker voorkomt.

In Nederland is het principe van de openbaarheid van uitspraken leidend. In zaken minderjarigen betreffende kan de privacy (8.1 EVRM) conform bovengenoemde uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) boven de openbaarheid gesteld.

Verder kan er kritiek uitgeoefend worden op de scheiding van machten binnen instituties in Nederland. Een voorbeeld is de functie van de Nederlandse Raad van State, die zowel in de wetgevende macht als rechtsprekende macht ingedeeld kan worden. Na een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zag de Nederlandse staat zich gedwongen om binnen de Raad van State een Afdeling bestuursrechtspraak in het leven te roepen aangezien de Raad van State zich bezig hield met rechtspraak én advies gaf bij de totstandkoming van wetten. Luxemburg werd in deze uitspraak (Procola-arrest) op de vingers getikt omdat het eenzelfde indeling had voor zijn Raad van State.

De niet-gouvernementele invloeden

Bij de oprichting van de Verenigde Naties (1945) kreeg het (abstract lijkende) begrip NGO (niet-gouvernementele organisatie) een tastbaardere betekenis door de vermelding ervan in het handvest (Hoofdstuk 10, Artikel 71). Daarin werd gesteld dat niet-gouvernementele organisaties ook gesprekspartner kunnen zijn van de VN. Wereldwijd is vervolgens op lokaal, landelijk en ook mondiaal niveau te bezien dat deze zogenaamde NGO's een telkens grotere betekenis hebben gekregen in maatschappelijke ontwikkelingen en politieke besluitvormingen.

Zie ook

• Schaduwmacht
• Niet gouvernementele organisatie

Bronnen, noten en/of referenties